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TEMA 1 – El concepto de consumidor en el comercio minorista
1.- Marco normativo
Para comenzar es preciso realizar una visión general y global del marco normativo y competencial existente en materia de consumo y concretamente el referido a los consumidores en el comercio minorista.
Pues bien, partimos de nuestra norma fundamental, la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE) la cual, en relación con la regulación del derecho de consumo, no atribuyó dicha competencia exclusivamente al Estado ni lo incluyó como título competencial específico de las Comunidades Autónomas.
Por tanto, dicha materia no aparecía contenida en los artículos 148.1 y 149.1 de la CE donde se enumeran las competencias que asumen Estado y Comunidades Autónomas, por lo que a la vista de la falta de asignación hubo que aplicarse el artículo 149.3 CE, según el cual:
“Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus Estatutos…”.
Así, las diferentes Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) ante la ausencia expresa de su asignación, aplicaron dicho mandato, lo cual ha derivado en la creación del que hoy es el escenario normativo nacional en esta materia, producíéndose un complejo entrecruzamiento de títulos competenciales, tanto estatales como autonómicos, lo cual conlleva que diversos aspectos de la regulación tengan un grado de aplicación diverso.
Así, en el ámbito estatal encontramos la Ley 7/1996, de 15 de Enero, de Ordenación del Comercio Minorista así como el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de Noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de Consumidores y Usuarios, y en el ámbito autonómico encontramos leyes (reguladoras del comercio minorista así como de protección de consumidores y usuarios) por casi la totalidad de Comunidades Autónomas.
Es de destacar la gran importancia del derecho comunitario y su absoluta influencia en la regulación nacional.
España, como estado miembro de la Uníón Europea, tiene la obligación de incorporar a su ordenamiento jurídico la normativa de esta en cuanto a determinadas materia y así lo ha hecho en materia regulatoria de protección de consumidores y usuarios con la transposición a nuestro ordenamiento de diferentes Directivas comunitarias dictadas en esta materia que inciden en los aspectos regulados en ella, regularizando, aclarando y armonizando los textos legales que tengan que ser refundidos, como ha sido el caso del Real Decreto 1/2007 mencionado.
Por último y en cuanto al marco normativo se refiere, el aumento del consumo, consecuencia de un fuerte desarrollo económico propició el nacimiento de un nuevo grupo social en el mercado, el cual hoy en día ha adquirido aún mayor relevancia: los consumidores.
Así, atendiendo a dicha preocupación el artículo 51 CE reconocíó por primera vez la necesidad de proteger dicha figura al establecer que:
“1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces la seguridad, la salud y los legítimos intereses de los mismos.
2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oírán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca.
3. En el marco de lo dispuesto en los apartados anteriores, la Ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de los productos comerciales”.
Para cerrar este punto, hay que destacar la inminente derogación de la actual Ley 7/1996, de 15 de Enero, de Ordenación del Comercio Minorista, una vez se apruebe el proyecto de Ley que reforma dicho texto y que actualmente se encuentra en fase de tramitación en el Senado y cuyas principales novedades serán objeto de estudio en el último tema de este programa
2.- El concepto de consumidor en el ordenamiento jurídico español
En el ordenamiento jurídico interno se utilizó por primera vez el término “consumidor”, tal y como hemos señalado anteriormente, en el artículo 51 CE, que si bien configuró este principio general de “consumidores y usuarios”, no definíó a sus sujetos.
Desde un punto de vista económico, el consumidor es quien adquiere o usa bienes o servicios para satisfacer necesidades personales y/o familiares.
Por tanto, el consumidor no adquiere los bienes y servicios para emplearlos en su trabajo o en otros procesos de producción de bienes y servicios para el mercado, así, desde esta perspectiva, el concepto de consumidor se identifica con el de destinatario final de bienes y servicios, lo cual ha inspirado en numerosas ocasiones al legislador a la hora de trazar dicho concepto.
En el ámbito jurídico sin embargo, esta unidad conceptual desaparece y así, una vez analizados los distintos ámbitos de proyección de este derecho en los ámbitos comunitario, estatal y autonómico, nos damos cuenta que el concepto de consumidor contemplado en cada una de estas normas refleja una perspectiva diferente la cual permite diferenciar el concepto genérico de consumidor del concreto.
Analizando estas leyes se pone de manifiesto como, en ocasiones, el legislador utiliza el término de consumidor de forma amplia queriendo equipararlo al ciudadano o administrado, como se refleja en la Constitución, y en otras lo restringe, como sucede en la regulación de crédito al consumo o, por el contrario, ofrece una visión más amplia, como hace la Ley de condiciones generales de la contratación, permitiendo incluso que los empresarios puedan ser asemejados en el trato al que reciben los consumidores y usuarios.
Todo esto implica que no existe en nuestro ordenamiento jurídico ni tampoco en otros de nuestro entorno europeo, un concepto general de consumidor aplicable, a falta de una disposición sectorial concreta.
3.- El consumidor y usuario a efectos del Real decreto 1/2007, de Texto Refundido de 16 de Noviembre, por el que se aprueba el TRLGDCU
La Exposición de Motivos del TRLGDCU reflexiona acerca de la acepción de consumidor y usuario prevista en ella, contemplando a la persona física o jurídica que actúa en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional.
Es decir, la que interviene en las relaciones de consumo con fines privados, contratando bienes y servicios como destinatario final, sin incorporarlos, ni directa ni indirectamente, en procesos de producción, comercialización o prestación a terceros.
Así, en el artículo 3 “concepto general de consumidor y de usuario”, establece lo siguiente:
“A efectos de esta norma y sin perjuicio de lo dispuesto expresamente en sus libros tercero y cuarto, son consumidores o usuarios las personas físicas o jurídicas que actúan en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional”.
Se pretende delimitar la normativa de consumo a las relaciones que surgen entre consumidor o usuario y empresario (tal y como señala el artículo 2) ya que se parte de la premisa de que el consumidor es el sujeto más vulnerable y desfavorecido en dicha relación.
Una de las cuestiones que suscitaron dudas inicialmente fue la referente a si las personas jurídicas podían ostentar la condición de consumidores y usuarias, manteniéndose finalmente la posibilidad de que puedan serlo, a diferencia del derecho comunitario que excluye dicha condición para éstas.
Dicho reconocimiento, aun siendo significativo, obliga sin embargo, a establecer ciertos criterios a la hora de determinar cuándo pueden gozar de dicha condición, ya que junto con personas jurídicas entre cuyos fines no figura la prosecución de intereses económicos existen otras que se caracterizan precisamente por lo contrario.
En la actualidad la definición del TRLGDCU ha despejado la duda en cuanto a que todas las actividades que realizan las entidades de naturaleza mercantil están encaminadas a la consecución de beneficios económicos, derivándose dicha conclusión de los artículos 3 y 4 del texto refundido.
Se abandona así la limitación de la extensión que de las personas jurídicas realizaba un sector doctrinal con la anterior definición dada por la derogada Ley General para la defensa de Consumidores y Usuarios, el cual sólo reconocía su condición de consumidores y usuarios cuando éstas carecían de fin lucrativo.
Con la nueva redacción del TRLGDCU y al configurarse una definición finalista por depender la calificación de consumidor del destino final que se le dé a los bienes o servicios adquiridos, el problema de partida que se plantea es la dificultad de determinar a priori que el destinatario de los bienes o servicios actúa fuera de su ámbito profesional o que no va a destinarlos a un proceso de producción de otros bienes o servicios de cara al mercado y, unido a ello, a quien corresponde la carga de la prueba.
En la práctica, muchos de estos inconvenientes se salvan incluyendo en las condiciones generales una declaración del comprador reconociendo que actúa con un propósito ajeno a su actividad profesional o advirtiendo el empresario que la oferta va dirigida exclusivamente a no profesionales (por ejemplo, en las llamadas tarjetas de fidelización que emiten algunos comercios es frecuente encontrar una referencia a que se trata de una tarjeta de consumo).
4.- El consumidor en la Ley de Ordenación de Comercio Minorista
Frente a otras normas jurídicas con un contenido total o parcial dedicado a la protección de consumidores y usuarios, la Ley de Ordenación de Comercio
Minorista (en adelante LOCM) no delimita su ámbito de aplicación por referencia a los sujetos participantes, sino que lo hace de una forma pretendidamente objetiva, por referencia a la propia actividad en que consiste el comercio minorista.
Esto tiene como consecuencia que el legislador no haya previsto para este ámbito normativo un concepto general de consumidor. Sin embargo, a la hora de establecer el concepto de comercio minorista el legislador hace una referencia al destinatario final de los bienes. En efecto, el art. 1.2 de la LOCM dispone que por comercio minorista se entiende «aquella actividad desarrollada profesionalmente con ánimo de lucro consistente en ofertar la venta de cualquier clase de artículos a los destinatarios finales de los mismos, utilizando o no un establecimiento».
Con esa referencia tan vaga parece que el legislador de la LOCM ha optado por una definición amplia de consumidor, que equipararía consumidor con el público comprador en general.
En la Exposición de Motivos de la LOCM se establece que:
« … la ley no sólo pretende establecer unas reglas de juego en el sector de la distribución y regular nuevas fórmulas contractuales, sino que aspira, también, a ser la base para la modernización de las estructuras comerciales españolas, contribuyendo a corregir los desequilibrios entre las grandes y pequeñas empresas comerciales y, sobre todo, al mantenimiento de la libre y leal competencia.»
De esta declaración se desprende con meridiana claridad que el objetivo de la LOCM no es solamente la protección de consumidores, lo que se vuelve a poner de manifiesto con un mero repaso a su articulado, donde nos encontramos con un número amplio de normas que nada tienen que ver con esa finalidad tuitiva, como por ejemplo, los que se refieren a los pagos a proveedores (art. 17 LOCM, modificado por la Ley 3/2004, de 29 de Diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales), la prohibición de ventas conjuntas (art. 34 LOCM), etc.
En realidad, en la LOCM conviven dos bloques normativos.
Por un lado, las normas que regulan el régimen jurídico general del comercio minorista (Título I).
En este ámbito, la principal preocupación del legislador es resolver las permanentes tensiones que se producen entre las dos formas de distribución más relevantes, es decir, la del pequeño comercio tradicional y la de las grandes superficies comerciales. Y por otro, las actividades de promoción de ventas y ventas especiales (Títulos II y III)
, en las que no siempre la motivación de política legislativa es la misma.
Por ejemplo, en las ventas en liquidación o en rebajas, junto al indudable carácter tuitivo para los consumidores, se trata a su vez, de normas reguladoras de la competencia entre empresarios. La conexión funcional de estos bloques normativos se produce por el hecho de que ambas inciden en la distribución comercial minorista en España, tal y como se afirma al principio de la Exposición de Motivos de la LOCM.
Por eso, a la hora de definir el ámbito de aplicación, el legislador no puede acudir a conceptos restringidos que puedan ser utilizados para limitar los efectos de esta normativa, sino que tiene que recurrir a conceptos amplios como el de “destinatarios finales”.