NICANORT1: Concepto y funciones del procedimiento

La actividad jurídica de la administración está normalmente procedimentalizada, es decir, sometida a la necesidad de seguir un procedimiento para formar la voluntad que se plasmará en una decisión administrativa. El procedimiento administrativo es el cauce formal impuesto por el ordenamiento para que la administración apruebe reglamentos, produzca actos administrativos resolutorios y celebre convenios. En el procedimiento hay actos de la administración como los actos de trámite, pero también actos de los administrados que no son administrativos previos al acto final. El procedimiento administrativo es un conjunto de trámites coherentes ordenados al fin de conseguir una decisión final acertada. El expediente administrativo es la materialización escrita del procedimiento. Constan actos de trámite, notificaciones, resultados de pruebas, etc. El procedimiento administrativo es un instrumento para la aplicación de las normas sustantivas y para la toma de decisiones por la administración. Tiene funciones relevantes:

1. Es una garantía de acierto para la administración en la toma de decisiones que afectan a intereses públicos.
2. Es una garantía para los interesados, ya que pueden defender sus derechos e intereses frente a la administración.
3. Es un cruce que propicia la participación ciudadana en debates de asuntos de interés general.
4. Canaliza la cooperación y coordinación entre diferentes administraciones.

Regulación del procedimiento administrativo

1. Reconocimiento constitucional y reserva de ley: En el artículo 105 de la Constitución Española se constitucionaliza el procedimiento administrativo otorgando reserva de ley a su regulación. Se trata de una reserva de ley flexible, ya que pueden regularse los aspectos esenciales por normas con rango de ley y todo lo demás por reglamentos.

2. Competencias para regular los procedimientos administrativos: El procedimiento administrativo común. El artículo 149.1.18 establece la competencia del Estado para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA. Se reconoce a las CCAA la posibilidad de regular especialidades procedimentales como complemento de su potestad de autoorganización. El procedimiento administrativo común es el conjunto de principios esenciales y reglas comunes a los diversos procedimientos, por lo que pueden construirse procedimientos concretos que cumplan esos principios. Por tanto, las regulaciones de los procedimientos concretos corresponden a quien tenga la competencia en cada caso.

3. La LPAC: La Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común se declara aplicable a todas las administraciones territoriales, estableciendo reglas esenciales sobre el procedimiento administrativo. Aclaraciones:

• No toda la LPAC regula el procedimiento administrativo común, sino que aborda otras materias competencia del Estado, como bases del régimen jurídico de AAPP o el sistema de responsabilidad patrimonial. Es una ley capital en el derecho administrativo.
• Se declara aplicable a: administraciones territoriales, organismos públicos, corporaciones de derecho público vinculadas a las AAPP.
• Por decisión del legislador queda fuera de la LPAC las actividades administrativas en ciertos sectores como el tributario y aduanero, seguridad social, desempleo, procedimientos sancionadores, extranjería y asilo.
• La LPAC no ha agotado la competencia del Estado, pues el procedimiento administrativo común también se regula en la LRJSP (Ley de Régimen Jurídico del Sector Público).
• La LPAC no ha alterado mucho la regulación de la Ley 30/1992.

Clases de procedimientos

Según el criterio que distingue la forma jurídica de la actividad administrativa:

1. Procedimientos administrativos en relación con los actos: procedimientos declarativos, su objetivo es la elaboración y adopción de una decisión, y procedimientos de ejecución, que pretende ejecutar una decisión.
2. Procedimientos administrativos para adoptar reglamentos.
3. Procedimientos administrativos para celebrar convenios.

Principios generales

Estos principios proyectan la LPAC. Los más importantes son:

1. Impulsión de oficio: deber de la administración de hacer avanzar por sí misma el procedimiento y obtener los datos necesarios hasta llegar a la decisión final sin necesidad de acudir a los interesados.
2. Simplificación: estos principios tratan de reducir los trámites y cargas del procedimiento. Es importante no cargar a los ciudadanos con el deber de aportar documentos más allá de lo imprescindible. El principio de claridad aspira a que los procedimientos se tramiten tan rápido como sea posible, sin dilaciones indebidas. El principio de economía procedimental implica que solo deben realizarse los trámites imprescindibles para garantizar las funciones a las que sirve el procedimiento. El principio antiformalista tiene a que los trámites se desarrollen con la máxima simplicidad, sin fórmulas solemnes ni rituales. El principio de acceso permanente permite a los interesados conocer el expediente, formular alegaciones y presentar documentos en cualquier momento hasta el trámite de audiencia. Solo mediante ley y cuando resulte necesario y eficaz podrán incluirse trámites adicionales.
3. Objetividad: imparcialidad, abstención y recusación: el artículo 103.1 CE establece que la administración debe servir con objetividad los intereses generales. Esto entra en juego en casos de conflicto de intereses e incompatibilidades. Al servicio de esta objetividad está la regulación de la abstención y la recusación. Si concurre un motivo de abstención, el incurso en ello no debe intervenir en el procedimiento ni participar de manera que pueda condicionar el resultado. En este caso, debe abstenerse y si no lo hace, se lo impondrá su superior de oficio o por recusación del interesado. Una vez terminado el procedimiento principal y dictada la resolución, los interesados podrán recurrirla alegando la participación de quien debió abstenerse. Esto solo implicará invalidez cuando haya sido determinante en la resolución.
4. Carácter predominante escrito y electrónico: los procedimientos administrativos son fundamentalmente escritos, al igual que los actos de los ciudadanos. Los medios electrónicos permiten a los ciudadanos relacionarse con la administración, pero mantienen el carácter escrito del procedimiento.
5. Contradicción: este principio garantiza la posibilidad de los interesados de defender sus derechos e intereses legítimos en el procedimiento. Son manifestaciones de este principio la recusación, el acceso permanente, presentación de pruebas y alegaciones, o actuar asistidos por letrados. El órgano instructor adoptará medidas necesarias para lograr el pleno respeto de este principio, pues su vulneración produciría indefensión, por lo que es determinante para la validez de la resolución.
6. In dubio pro actione: en caso de duda, debe acogerse una interpretación favorable al ejercicio de acciones por los ciudadanos ante la administración en el procedimiento.
7. Gratuidad: el procedimiento no comporta gastos para el interesado, salvo previas tasas o coste de pruebas.