1. Concepto de Gobierno

En este curso, utilizamos el sentido orgánico de Gobierno. Desde esa perspectiva, Jiménez de Aréchaga lo ha definido como el “sistema orgánico de autoridades a través del cual se expresa el Poder del Estado, creando, afirmando y desenvolviendo el Derecho”.

2. Los Poderes de Gobierno

En primer término, Montesquieu hacía una división funcional del poder del Estado. Decía que el poder del Estado tiene tres manifestaciones distintas: la manifestación legislativa, es decir, crear leyes, modificarlas o derogarlas; el Poder Ejecutivo, la manifestación del Estado encargado de ejecutar las leyes, hacer la guerra, defender la soberanía, es decir, aquellos cometidos típicos de los poderes ejecutivos de la época y también del mundo actual; y el Poder del Estado que se ocupa de castigar los delitos, y resolver los conflictos entre particulares, a quien Montesquieu llamó también el Poder Judicial.

El segundo lugar, era orgánico. Esas funciones debían ser desempeñadas por tres centros de autoridad distintos, y no por un órgano, o una persona, o por dos, sino por tres. De ahí que el principio de separación de poderes inevitablemente se haya pensado siempre como un supuesto, como un principio de la separación de tres poderes.

En tercer término, Montesquieu manejó con mucha claridad y contundencia, no era un ingrediente organizativo como es dividir en tres centros de autoridad la actividad estatal. No era tampoco un ingrediente funcional, sino un ingrediente de teoría política típica. Montesquieu afirma en ese famoso capítulo: son tres poderes representativos del pueblo.

3. Las Formas de Gobierno

a) Clasificaciones Tradicionales

Aristóteles, que atendía por un lado a un criterio vinculado a la ética de los gobernantes y por otro a un criterio basado en su número. Comenzado por este segundo, el célebre estagirita distinguía la Monarquía (gobierno de uno) de la Democracia (gobierno de la mayoría). Cualquiera de estas tres formas podían ser “puras”, es decir, éticamente apoyables, si los gobernantes actuaban en el interés del pueblo gobernado; en cambio, si los gobernantes actuaban en su interés propio, se trataba de las formas “impuras” de gobierno, que llamaba Tiranía (deformación impura de la Monarquía), Oligarquía (deformación impura de la Aristocracia) y Demagogia (deformación impura de la Democracia).

b) Clasificación de las Formas de Gobierno por el Grado de Participación del Soberano (la Nación o el Pueblo)

En base a este criterio, los Gobiernos pueden ser directos, representativos y semidirectos o semirrepresentativos.

4. El Gobierno Directo

Es aquel en el que el Pueblo (o la Nación) no elige Gobernantes, sino que dirige cotidianamente al Estado. Esta forma de Gobierno, que en rigor no existe actualmente, es siempre un pretexto didáctico para recordar la forma de Gobierno de la antigua “democracia ateniense”, la polis griega, en la cual los ciudadanos decidían de modo directo y casi diariamente la marcha de su Gobierno. Es tradicional recordar que en el mundo moderno, la antigua Ciudad-Estado de Atenas tendría dimensiones diminutas y, por otro lado, no debe olvidarse que alrededor del 80 por ciento de los habitantes de Atenas eran esclavos; por lo tanto, no tenían la calidad de ciudadanos y, en consecuencia, no eran integrantes de ese Gobierno “directo”.

5. El Gobierno Representativo

Es el que se instaura y difunde sobre todo a partir de la Revolución Francesa y también de las norteamericanas. El auge que comienza a tener a fines del siglo XVIII la forma republicana de gobierno, corre paralelo con el creciente prestigio del sistema representativo de Gobierno. Esto no significa que las Monarquías que subsisten y se democratizan (Monarquías “constitucionales”, como las de Inglaterra y otros varios países europeos) sean incompatibles con la forma de Gobierno representativa. Ocurre que el Monarca va quedando como un representante de “toda la nación”, cada vez con menos poderes reales de Gobierno, y los ciudadanos y sus diversas tendencias políticas se hacen representar, en su conducción verdadera, por Gobernantes seleccionados en elecciones.

6. El Referéndum

El referéndum es una consulta al Cuerpo Electoral para que se pronuncie sobre la decisión del Gobierno a tomarse, o un mecanismo contra una decisión ya tomada, para que se la deje sin efecto. En el primer caso estaríamos frente al referéndum que llamamos “de consulta”, y en segundo se trata del “referéndum como recurso”. En nuestro país existe la segunda modalidad en materia de leyes (art. 79 inc. 2o). El referéndum “de consulta” solo está previsto en materia de normas constitucionales (art. 331, que prevé el “plebiscito”).

7. La Iniciativa Popular

La iniciativa popular es una propuesta del Cuerpo Electoral para que se apruebe determinada medida o norma. En nuestro país, dicho instituto está previsto para promover leyes (art. 79 inc. 2), para promover reformas Constitucionales (art. 331 ap. A) y para promover actos departamentales y locales (art. 304 inc. 2o y art. 305). Es tradicional que se distinga la iniciativa popular del simple “derecho de petición”.

8. Los Mecanismos de Gobierno Directo en el Sistema Uruguayo

De cuanto viene de exponerse resulta que el Gobierno Uruguayo es:

• Republicano (el carácter democrático ya lo estudiamos referido al Estado);
• En teoría parlamentario (o neoparlamentario o de parlamentarismo racionalizado o semiparlamentario) y,
• Semirrepresentativo o semidirecto, expresiones que utilizamos indistintamente, aunque hay autoras que las distinguen).

9. El “Derecho Parlamentario” y sus Fuentes

Suele denominarse “derecho parlamentario” a la rama del Derecho Constitucional que estudia la organización y el funcionamiento de los Parlamentos, así como el estatuto jurídico de sus miembros. En la teoría general del derecho parlamentario, se señalan como sus principales fuentes las siguientes:

• La Constitución, que prácticamente en todos los sistemas tiene un número abundante de disposiciones que regulan, a veces con llamativo detalle, la estructura y el funcionamiento del Poder Legislativo, así como el estatuto jurídico de sus integrantes. En la Constitución uruguaya, las secciones V a VIII, que comprenden 65 artículos (desde el 83 al 148), tienen un contenido completo de los aspectos básicos del Parlamento.
• La ley ordinaria no es una fuente abundante de derecho parlamentario. El Derecho Comparado, y también el nuestro, reconocen a la Constitución y a los Reglamentos Parlamentarios, como las principales fuentes proveedoras de normas en esta rama del Derecho Constitucional.

10. La Estructura Orgánica del Poder Legislativo en el Uruguay Actual

a) Los Órganos Principales: Cámara de Representantes, de Senadores, Asamblea General y Comisión Permanente

El Poder Legislativo está compuesto de cuatro órganos principales: la Cámara de Representantes, la de Senadores, la Asamblea General y la Comisión Permanente.

La Cámara de Representantes (o de Diputados) está compuesta de 99 miembros (art. 88 inc. 1o), número que “podrá ser modificado por la ley la que requerirá para su sanción, dos tercios de votos del total de los componentes de cada Cámara”.

La Cámara de Senadores se compone de 30 miembros (art. 94), cuyo sistema electoral se estudiará luego. Pero se integra también con el Vicepresidente de la República, que la preside (art. 94 inc. 2o), por lo que parece mucho más preciso decir que se integra por 31 miembros.

La Asamblea General como órgano del PL, puede definirse como la reunión conjunta de los Senadores y Diputados. La constitución utiliza la expresión “Asamblea General” a veces, como sinónimo de PL.

La Comisión Permanente se compone de 11 miembros, siete diputados y 4 senadores, designados año a año por sus respectivas Cámaras; pertenecen a los distintos partidos por aplicación de la representación proporcional. La designación debe hacerse dentro de los primeros quince días de “La Constitución de la AG o de la iniciación de cada periodo de sesiones ordinarias de la Legislatura”.

11. Vacancia de la Presidencia de la República

Si se produjese la vacancia de la Presidencia de la República, el Vicepresidente pasa a ocupar ese cargo, y queda vacante el de Vicepresidente y, por tanto, el de Presidente del Senado. En esa hipótesis, la solución constitucional hasta 1996 era; ocupa la Vicepresidencia de la Republica y es el Presidente del Senado, el “primer titular de la lista más votada del lema más votado”.

12. Actuación de la Comisión Permanente durante los Recesos

Durante los recesos, actúa la Comisión Permanente (art. 131 inc. 1o)- Un receso puede interrumpirse para la realización de “sesiones extraordinarias”. La convocatoria a ellas puede hacerse por la AG, por cualquiera de las Cámaras o por el Poder Ejecutivo. Esa interrupción del receso, con correspondiente realización de “sesiones extraordinarias”, solo es procedente en los siguientes casos:

• Por “razones graves y urgentes”,
• Por tener una cámara en tratamiento, un proyecto de ley “declarado de urgente consideración”
• Por recibir un proyecto con esa declaración de urgencia.

En las sesiones extraordinarias que se realizan durante el receso solo pueden tratarse “los asuntos que han motivado la convocatoria”. Todo lo cual surge del art. 104, incisos 3o y 4o.

13. Análisis Panorámico del Artículo 85

A) Numeral 1o: “códigos”

En el sentido más usual un Código es un conjunto sistemático de normas legales que regulan en toda la extensión posible un tema que pretende ser una materia o disciplina individualizada dentro del Derecho (Código Civil, de Comercio, Código General del Proceso, Código Penal, Código del Proceso Penal, etc.)

14. Clasificación de los Poderes del Parlamento: Legislación, Contralor y Designación

El contralor opera como una actividad para que, en la separación de poderes, funcione “secundariamente” el sistema de “frenos y contrapesos” (contralores recíprocos entre los tres poderes).

El surgimiento en el Estado moderno de “órganos constitucionales de contralor” (en Uruguay: Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de Cuentas) mermó aún más la actividad de contralor del Parlamento y, correlativamente, acentuó la principalidad de la competencia de la legislación.

A esta clasificación tradicional (competencias “de legislación” y “de contralor”) suele agregarse una tercera categoría: competencias o poderes de designación (o de elección), sobre todo en países como Uruguay, donde los órganos legislativos participan en numerosos actos nombrando (o eligiendo) titulares de varios órganos (de los órganos de contralor, de la Suprema Corte) y participando con su acuerdo en el nombramiento de otros (miembros de Tribunales de Apelaciones, Fiscales Letrados, Jefes de misiones diplomáticas, etc.).

La función legislativa es una de las especies de la clasificación de funciones en “legislativa”, “administrativa” y “jurisdiccional”; en cambio, la “función de contralor” es una especie dentro de otra clasificación, que distingue las funciones de “decisión” “ejecución” “asesoramiento” y “contralor”.

15. Los Fueros o Privilegios del Legislador

A) Denominación, Fundamento y Enumeración

Los fueros del Legislador que están previstos en los artículos 112, 113, 114, y los llamaremos, respectivamente: irresponsabilidad por votos y opiniones, inmunidad de arresto e inmunidad de procesamiento. También el juicio político implica en uno de sus aspectos, un fuero. Los reglamentos de las dos Cámaras, prevén un curioso y antiguo mecanismo, al que llaman “cuestión de fueros”.

b) Irresponsabilidad por Votos y Opiniones

Según el art 112 Legisladores “jamás serán responsables por los votos y opiniones que emitan durante el desempeño de sus funciones”.

c) Inmunidad de Arresto, salvo el Caso de In Fraganti Delito

Según el art. 113 los legisladores no pueden ser arrestados, salvo en el caso de infraganti delito. La flagrancia, según se distingue a nivel legal puede ser propia o típica (cuando se sorprende a la persona en el momento de cometer el delito) o impropia o atípica (cuando se leve inmediatamente después de delinquir pero situación evidente de haber cometido el delito;

d) Inmunidad de Enjuiciamiento Penal, salvo que haya “Desafuero”

En el Art. 114 establece que los legisladores “desde el día de su elección hasta el de su cese”, no podrán ser “acusados criminalmente”, sino “antes su respectiva cámara”. Se trata de una inmunidad “frente al Poder Judicial” (así como la inmunidad de arresto era “frente al Poder Ejecutivo”).

16. Cese de los Legisladores

• a. Terminación del mandato. Se trata del cese colectivo de los legisladores, sin perjuicio de su posible reelección.
• b. Pérdida sobreviniente de algunas de las condiciones necesarias para ser legislador; por ejemplo, perder el ejercicio de la ciudadanía (arts. 80, 90 y 98)
• c. Fallecimiento
• d. Renuncia aceptada. Esta causal merece un comentario especial. (art.77)
• e. Cese por juicio político condenatorio. Si el Senado sentenciase conforme al art. 102, el legislador cesaría en su cargo.
• f. Remoción por su propia Cámara según el art. 115. Establece este artículo, en su inciso 2o que cada Cámara, por 2/3 de sus votos, puede remover a un legislador

17. Clasificación del Derecho en Público y Privado

Es también generalmente admitido que el Derecho Público está integrado por el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo, el Derecho Procesal, el Derecho Penal y el Derecho Financiero. Asimismo, se considera pacíficamente que el Derecho Civil y el Derecho Comercial, constituyen las ramas típicas del Derecho Privado.

Otra división general frecuentemente manejada, distingue el Derecho Interno (primariamente definible como el que se aplica dentro de un Estado) y Derecho Internacional (primariamente definible como el que trasciende el ámbito estatal, regulando situaciones o relaciones entre Estados o entre individuos o entidades pertenecientes a más de un Estado).

Combinando esta distinción con la que ahora nos ocupa, advertimos que el Derecho Público puede ser Interno o Internacional; igualmente, el Derecho Privado también puede ser Interno o Internacional.

18. Nacionalidad y Ciudadanía

La nacionalidad une a una persona con un Estado determinado, en base a un vínculo de base natural; en cambio, el vínculo que liga al ciudadano con un Estado tiene un carácter jurídico.

Una diferencia que suele señalarse entre el concepto de ciudadanía y el de nacionalidad, consiste en que la afirmación “nacionalidad se tiene al nacer” y, en cambio, la ciudadanía solo se concede a quienes, por haber llegado a cierta edad, están en condiciones de ejercer los derechos cívicos cuya manifestación más típica es el derecho a votar (“voto activo”) y el derecho de ser votado o electo (“voto pasivo”).

19. La Ciudadanía Natural en la Constitución Uruguaya (art. 73)

20. La Ciudadanía Legal (art. 75)

21. Causales de Suspensión de la Ciudadanía (Art. 80)

22. Los Electores no Ciudadanos (art. 78)

23. Sufragio “Universal”

A diferencia de muchas Constituciones modernas, la nuestra no dice que el sufragio es “universal”. Sin embargo, en múltiples disposiciones, asegura ese carácter “universal” del sufragio se opone al tipo de sufragio “limitado”.

24. Estado de Derecho

a) El Concepto de “Estado de Derecho”

En primer término, el Estado de Derecho supone que el funcionamiento estatal se ajusta al orden jurídico que lo regula. Dicho en términos más prácticos, Estado de Derecho es aquel Estado que actúa conforme al orden jurídico que él mismo ha dictado.

En segundo lugar, el concepto de Estado de Derecho, sino que es necesario que ese Derecho – al que el Estado debe ajustarse – reconozca ciertos principios básicos: los Derechos Humanos, el respeto a la soberanía del pueblo o de la nación, en fin, el conjunto de valores que van configurando los caracteres de la democracia moderna.

b) La Aplicación del Concepto al Estado Uruguayo

Desde el punto de vista institucional, nuestro país funciona como un Estado de Derecho. Los elementos conceptuales recién descriptos en el apartado anterior, operan aceptablemente. Por supuesto que no había “Estado de Derecho” durante la dictadura transcurrida entre 1973 y 1985. Y quizás el lapso anterior al Golpe de Estado (que fue el 27 de junio de 1973), haya sido un período típico en el cual languidecía el Estado de Derecho, por cuanto las diferencias entre el funcionamiento real del sistema político y las previsiones constitucionales estaban dejando de ser esporádicas, para convertirse en reiteradas y casi cotidianas; al punto que más de un autor calificó al período 1972/1973 de lapso de “pregolpe”.

25. Fines del Estado

El modelo de Estado dedicado exclusivamente a estos “fines primarios” fue conocido como el de “Estado juez y gendarme” (resolver y evitar conflictos y cuidar la soberanía externa e interna). Los “fines secundarios”, en esta terminología clásica, fueron considerados el conjunto de actividades asistenciales, sociales, y aun comerciales e industriales, que el Estado fue tomando a su cargo a partir de fines del siglo XIX, aumentándose paulatinamente tales servicios en tareas de enseñanza, salud, distribución de agua potable, de comunicaciones, de transportes, etc., y finalmente, añadiendo algunas actividades comerciales e industriales, otrora típicas de la vida mercantil de los particulares. Todo esto, desde luego, además de los “fines primarios”, que se siguieron desempeñando.

26. Los Cometidos del Estado

Se trata del conjunto de tareas que el Estado realiza a través de sus distintos componentes orgánicos (los tres Poderes, los organismos de controlar, los organismos de contralor, los organismos y órganos descentralizados por servicios y por territorio, etc.).

a) Servicios Esenciales o Necesariamente Estatales

Esta categoría corresponde a las actividades estatales que solo el Estado puede realizar; no se concibe la existencia de un Estado sin que cumpla estas tarea. La afirmación es sencilla de formular, pero es indispensable tomar alguna cautelas “cronológicas”, pues el transcurso de los años puede deparar sorpresas respecto de tareas que hace por ejemplo 100 años eran sin duda esenciales y hoy se ven “encargadas” a particulares.

b) Servicios Públicos

Se trata de una expresión utilizada con múltiples acepciones. Por un lado, se le usa a veces para referir cualquier servicio que presta el Estado, en cuyo caso sería una expresión equivalente a cometido estatal.

c) Servicios Sociales

Se trata de actividades que también son de alto interés público, o que satisfacen necesidades básicas (enseñanza, atención de la salud, etc.), que el Estado presta, peor que también los particulares pueden desempeñar. Así, además de la enseñanza estatal, existe libertad de enseñanza por particulares (Art. 68 de la Constitución); igualmente existe también libertad de atención de la salud por particulares.