Introducción

El derecho a la educación es una exigencia del principio de legitimación democrática del Estado. Para que el individuo pueda participar en condiciones de igualdad en la formación de la voluntad general, resulta indispensable que disponga no sólo de la información suficiente, sino también de la preparación intelectual indispensable para ordenar esa información y poder formar su voluntad de forma autónoma, es decir, no subordinada a una voluntad ajena. El derecho a la educación es así presupuesto para el libre ejercicio de otros derechos fundamentales (derechos políticos).

El derecho a la educación y la libertad de enseñanza han sido extraordinariamente polémicos a lo largo de nuestra historia constitucional. Con algunas referencias en textos constitucionales del siglo XIX como el de 1812, 1869 en relación con la creación de centros docentes y 1876 donde se declara la competencia estatal para la expedición de títulos, el problema de la enseñanza se fue poniendo de manifiesto a finales del siglo XIX debido a su progresivo control por parte de instituciones eclesiásticas, dando lugar así a la creación posterior de proyectos alternativos como la famosa Institución Libre de Enseñanza. Se fue gestando así un fuerte enfrentamiento ideológico entre la concepción de la enseñanza como una libertad, que ampara un modelo de escuela privada de tipo confesional (por parte de la derecha), frente a una concepción de la izquierda que defiende un modelo de educación pública gratuita y obligatoria.

Los artículos 48 y 49 de la constitución republicana de 1931 establecían así un sistema de escuela única y laica, de carácter gratuito y obligatorio para la enseñanza primaria, estableciendo considerables limitaciones a la enseñanza privada de religiosos -entre otros acontecimientos, la expulsión de los jesuitas-.

A partir de la segunda posguerra se incorpora en numerosas declaraciones internacionales y aparece en los textos constitucionales contemporáneos (Declaración Universal de 1948, Convenio de la UNESCO contra discriminaciones en materia de enseñanza de 1960, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966, Protocolo Adicional 1º del Convenio de Roma de 1950, Declaración de Derechos del Niño de 1959).

Se ha afirmado que esta tradición de modelos ideológicos contrapuestos tuvo durante el proceso constituyente una difícil plasmación en el artículo 27 de la Constitución, cuya elaboración fue muy tortuosa y cuya propia redacción final de forma enumerativa refleja las dificultades para lograr un consenso de síntesis.

La Constitución de 1978

La Constitución de 1978, siguiendo el precedente de la Constitución de 1931 (art. 48), reconoce un derecho y una libertad:

“Todos tienen derecho a la educación. Se reconoce la libertad de enseñanza“ (art. 27.1 CE).

El derecho a la educación, para empezar, es el derecho de todos a recibir una instrucción pública, lo que implica la correlativa obligación del Estado de establecer un sistema educativo público: conjunto de medios personales y materiales destinados a hacer factible este derecho.

La libertad de enseñanza, en cambio, es la facultad de todo ciudadano de crear un centro educativo, cumpliendo, claro está, los requisitos y exigencias que las leyes señalen. La libertad de enseñanza es la proyección de otras libertades constitucionales, como la libertad ideológica y religiosa en el ámbito educativo (STC 5/81). Y ofrece, por tanto, la posibilidad de que junto a un sistema de enseñanza público coexistan centros de enseñanza privados.

Aunque la conexión entre uno y otro derecho es evidente, salta a la vista que su naturaleza es distinta. Ambos son derechos fundamentales, dotados de la misma protección. Sin embargo, el derecho a la educación es un derecho de prestación, en tanto que la libertad de enseñanza es un derecho de libertad. Esta distinción entre derecho de prestación y derecho de libertad es decisiva para interpretar el contenido y el alcance de ambos derechos. En la práctica la dificultad de redacción del artículo 27 se ha traducido también en numerosas Sentencias del TC sobre leyes de desarrollo.

Diferencias entre el Derecho a la Educación y la Libertad de Enseñanza

1. El que el derecho a la educación sea un derecho de prestación significa que incorpora un deber para el Estado de cumplimiento inexcusable. El Estado en ningún caso podrá dejar de prestar ese servicio, más aún teniendo presente que la educación no sólo es un derecho sino que también es un deber: —la enseñanza básica es obligatoria y gratuita“ (art. 27.4 CE). El Estado está obligado a montar un sistema de enseñanza público, de modo que cualquier ciudadano que reclame el ejercicio de este derecho dentro de un establecimiento público tiene que ver atendida su reclamación. Obviamente, no tiene derecho a un centro público concreto, pero sí tiene derecho a recibir una enseñanza pública en todo caso. De modo que nadie puede ser obligado a ejercer su derecho a la educación en un centro privado. Por el contrario, la libertad de enseñanza en cuanto derecho de libertad, puede ser o no ejercitada. Toda persona es libre de ejercer el derecho a crear un centro educativo, sin más obligación del Estado que la de abstenerse. Por supuesto el Estado carece de competencias para obligarle a nadie a ejercer la libertad de enseñanza (dimensión negativa).
2. El ejercicio del derecho a la educación es obligatoriamente un ejercicio neutral desde un punto de vista ideológico o religioso, pues en un sistema jurídico como el nuestro basado en el pluralismo, la libertad ideológica y religiosa, todas las instituciones públicas y muy especialmente los centros docentes públicos han de ser ideológicamente neutrales (STC 5/81). Dicha exigencia de neutralidad está además garantizada a través del reconocimiento de la libertad de cátedra (art. 20.1.c CE). Sin perjuicio de que, en cumplimiento del artículo 27.3 CE, puedan organizarse clases de religión de seguimiento voluntario en centros docentes públicos. En cambio, el ejercicio de la libertad de enseñanza no tiene por qué ser neutral ideológica o religiosamente. La persona o institución que funde un centro educativo puede imprimirle a éste el sello ideológico o religioso que estime oportuno. De ahí que el establecimiento de un ideario del centro forme parte del contenido esencial del derecho.
3. El ejercicio del derecho a la educación está sometido a un límite que deriva del artículo 23 CE. Es decir, el derecho de los profesores, padres y, en su caso, alumnos a participar en la gestión y control del centro, lo que ha llevado al legislador a canalizar esta participación a través de los Consejos escolares. Un límite que, en principio, no existe para la libertad de enseñanza o, lo que es lo mismo, para los centros docentes privados. Ahora bien, decimos en principio, por cuanto la propia Constitución (art. 27.7) contempla la posibilidad de que los centros docentes privados se integren, sin dejar de ser por ello privados, en el sistema público de enseñanza y colaboren en hacer efectivo el derecho de todos a recibir una educación. Eso sí, en tal caso, y como indica el citado artículo 27.7 CE, los centros docentes privados también habrán de garantizar la participación de los profesores, padres y alumnos en la gestión y control del centro.
4. Donde sí coinciden el derecho a la educación y la libertad de enseñanza es en el objeto de la educación que se imparte tanto en un centro público como en un centro privado. La educación, como indica el artículo 27.6 CE, tendrá en todo caso por objeto el pleno desarrollo de la personalidad en el respeto a los principios democráticos y a los derechos y libertades fundamentales.

Autonomía Universitaria

Por último, la Constitución, en su artículo 27.10, reconoce la autonomía universitaria, —en los términos que la ley establezca“. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, se trata de un derecho fundamental e individual, cuya titularidad no corresponde a las personas físicas sino a cada Universidad. Un derecho que se concreta en el respeto a la libertad académica de cada centro universitario, es decir, la libertad de enseñanza y de investigación frente a todo tipo de injerencias externas. Es un derecho de configuración legal, debiendo el legislador respetar el contenido esencial del mismo, al que se acaba de hacer referencia.

Libertad Sindical

Fue la Constitución de 1931 la primera en reconocer en nuestro país el derecho a sindicarse libremente“. La Constitución de 1978 no sólo reconoce la libertad sindical y el derecho de huelga, sino que además dedica una mención especial al papel constitucional de los sindicatos, en el artículo 7 de la misma.

La libertad sindical es un derecho de libertad, cuya doble dimensión (positiva y negativa) aparece de forma expresa en el artículo 28 CE, que reconoce el derecho a sindicarse y a su vez establece que —nadie podrá ser obligado a afiliarse a un sindicato“. Esta dimensión negativa se quiere poner de manifiesto, frente a la sindicación vertical obligatoria imperante durante la dictadura del General Franco, y no sólo protege frente a la imposición del deber de afiliarse, sino también frente a presiones indirectas.

Titulares de este derecho son todos los individuos, tanto españoles como extranjeros, aunque su ejercicio está reservado a quienes sean trabajadores por cuenta ajena, quedando incluidos en este concepto los funcionarios públicos (art. 3.1 Ley Orgánica de 1985). Trabajadores por cuenta propia, jubilados o pensionistas no pueden fundar un sindicato, sino que sólo podrán afiliarse a uno existente (ATC 620/1985) o constituir asociaciones para la defensa de sus intereses, pero no sindicatos. Hay que tener en cuenta que algunos colectivos tienen prohibido o restringido este derecho, como es el caso de los jueces, magistrados y fiscales en activo (art.127.1 CE) y los miembros de las Fuerzas o Institutos armados y demás Cuerpos sometidos a disciplina militar (art. 28.1 CE), respectivamente.

Además de su dimensión individual, tiene una dimensión —colectiva“ o, mejor dicho, institucional, es decir, son titulares también del derecho los propios sindicatos, que están facultados para ejercer la acción sindical, es decir para —ejercer aquellas actividades que permitan la defensa y protección de los propios trabajadores“ (STC 40/1985).

El contenido del derecho está definido pormenorizadamente en el propio artículo 28 CE: fundar sindicatos y afiliarse al de su elección, derecho de los sindicatos a formar confederaciones y organizaciones internacionales o a afiliarse a ellas. A su vez implica el correlativo deber de las autoridades públicas, así como del empresario, de abstenerse de toda intervención que limite o entorpezca su ejercicio. Así, un despido que suponga una vulneración de la libertad sindical debe ser considerado afectado de nulidad radical, conllevando la readmisión obligada, sin posibilidad de indemnización sustitutoria (STC 104/1987).

Pero el derecho no se agota en estas facultades, sino que habrá de interpretarse de conformidad con los tratados internacionales ratificados por España en la materia (art. 10.2 CE), destacando los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo, de 13 de abril de 1977: derecho a redactar los propios estatutos, elegir libremente a sus representantes, formular su programa de acción, etc. Asimismo, el artículo 28 ha sido desarrollado por la Ley Orgánica de Libertad Sindical.

El contenido esencial de la libertad sindical se integra, según el Tribunal Constitucional por los derechos de negociación colectiva (art. 37.1 CE), huelga (art. 28.2 CE) e incoación de conflictos (art. 37.2 CE), en definitiva, todos ellos son —medios de acción que contribuyen a que el sindicato pueda desenvolver la tarea a la que es llamado por el artículo 7 CE“ (STC 9/1988). Este contenido se ve completado a su vez por una serie de derechos que no proceden directamente de la Constitución, sino de la acción del legislador (contenido adicional), que puede ser alterado, suprimido o reconocido a unos sindicatos o a otros en base a determinados criterios objetivos (como el mayor arraigo o representatividad), entre los que se encuentra el derecho de participación institucional, o participación en las elecciones sindicales (STC 11/1985).

El Derecho de Huelga

Este derecho es reconocido a nivel constitucional por primera vez en la Constitución de 1978. Nuestro constituyente ha optado por un sistema de derecho de huelga, en contraposición con el de libertad de huelga, lo que implica que el Estado no puede permanecer neutral, sino que ha de garantizar el derecho de los trabajadores a utilizar determinadas medidas de presión frente al empresario.

El derecho de huelga permite a los trabajadores suspender su contrato de trabajo y limitar, de este modo, la libertad del empresario, —a quien se le veda contratar a otros trabajadores y llevar a cabo arbitrariamente el cierre de la empresa“ (STC 11/1981). Hacer legítimos los medios de defensa de los intereses propios de grupos y estratos de la población socialmente dependientes es algo absolutamente coherente con la idea del Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE) y con el mandato constitucional dirigido a los poderes públicos a fin de que promuevan las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas (art. 9.2 CE).

El desarrollo legislativo del derecho es uno de los aspectos más polémicos del derecho de huelga, como lo demuestra el hecho de que aún no se haya realizado. A falta de éste subsiste la regulación llevada a cabo durante la transición, por Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, declarado inconstitucional en algunos de sus artículos (por la citada STC 11/1981).

Titulares de este derecho son los individuos aunque su ejercicio tiene que hacerse colectiva o concertadamente (ningún trabajador puede decidir individualmente ejercer el derecho de huelga). De ahí que las facultades del derecho de huelga correspondan tanto a los trabajadores como a sus representantes y sindicatos (STC 11/1981).

El contenido del derecho consiste en la cesación del trabajo en cualquiera de las modalidades o manifestaciones que pueda revestir.

El artículo 28.2 CE encomienda al legislador el establecimiento de las garantías necesarias para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. El Tribunal Constitucional ha definido los —servicios esenciales“ como —aquellas actividades industriales o mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida en comunidad“ o —destinados a satisfacer derechos fundamentales, libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos“ (STC 11/1981). Ahora bien, los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, —siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma“ (STC 26/1981). Se hace necesaria, por tanto, una definición caso por caso.

En este sentido, la decisión de la autoridad de mantener tales servicios esenciales ha de contar con dos exigencias, según el Tribunal Constitucional:

1. Ponderar la extensión, duración y demás circunstancias concurrentes en la huelga, concretas necesidades del servicio y naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute.
2. Motivar adecuadamente la decisión, explicando las razones que legitiman mantener el funcionamiento del servicio esencial, probar en suma que la restricción del derecho fundamental está justificada.

Negociación Colectiva y Medidas de Conflicto Colectivo

La Constitución reconoce en el artículo 37.1 CE el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los trabajadores y empresarios, que ha sido desarrollado por el Estatuto de los Trabajadores. Los convenios que resulten de dicha negociación son vinculantes, fuente de obligaciones para las partes, y fuente de derecho objetivo. Es decir, son directamente aplicables a los contratos de trabajo individuales, sin necesidad de incorporación expresa. El contrato de trabajo no puede realizar una derogación in peius de las condiciones recogidas en el convenio (so pena de nulidad).

Según el Tribunal Constitucional la negociación colectiva integra el contenido esencial del derecho a la libertad sindical en cuanto actividad típica del sindicato; aunque no es un derecho fundamental autónomo de modo que su protección en amparo sólo es posible cuando su vulneración directa y efectiva lesione radicalmente la libertad sindical.

Asimismo está garantizado el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto colectivo (art. 37.2 CE), que han sido definidas por la doctrina como toda controversia acerca de las condiciones de trabajo, caracterizada no sólo por atañer a una pluralidad de trabajadores, sino, sobre todo, por el hecho de que las cuestiones que suscita afectan al interés general del conjunto de ellos. Ahora bien, una cosa es la huelga, derecho fundamental que acabamos de analizar, y otra distinta son las medidas de conflicto colectivo (ejemplo, boicot a las relaciones comerciales con una o varias empresas). Por eso tampoco puede equipararse el cierre patronal (lock out) con la huelga de los trabajadores. Ambas medidas no tienen el mismo nivel de protección, no rige en nuestro país la igualdad de armas del derecho alemán (Kämpfparität) entre las medidas del sector obrero y del empresarial. El Tribunal Constitucional ha interpretado restrictivamente el cierre patronal, admitiendo únicamente el defensivo (para asegurar la integridad de las personas y bienes de la empresa que pudieran verse amenazados).