Introducción al Derecho Administrativo

Administración

La Administración, como garante de la paz jurídica, engloba diversas entidades compuestas por múltiples órganos. Se trata de una organización al servicio del gobierno para la realización de intereses generales. El Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo establece las bases comunes que regulan la relación entre la Administración y los ciudadanos. La tarea suprema de la Administración Pública es asegurar la paz social.

Ordenamiento Jurídico

El ordenamiento jurídico es un sistema único e integrado por normas, cuyas fuentes del derecho conforman subsistemas propios. Se integra por diferentes ramas, como la administrativa (orden jurídico administrativo) y la mercantil (orden jurídico mercantil).

Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo regula las relaciones entre el ciudadano y los poderes públicos. Su naturaleza estatutaria delimita a los sujetos y se identifica por la presencia de la Administración Pública. Su carácter exorbitante implica que no existe Derecho Administrativo sin Administración Pública, aunque esta no siempre debe utilizarlo, pudiendo recurrir al derecho privado (estatuto jurídico dual), pero perdiendo prerrogativas. Esta «huida del Derecho Administrativo» no es incondicional.

Se caracteriza por:

• Poderes en más: Prerrogativas y poderes superiores a los de los particulares, enfocados a los intereses generales.
• Poderes en menos: Garantías para equilibrar las prerrogativas, otorgando a los sujetos destinatarios de la acción administrativa poderes superiores a los de su régimen jurídico.

En los países anglosajones (Common Law), la Administración se rige por el derecho privado. En el Régime Administratif, la Administración se sujeta a ambos.

Origen y Consolidación: El Derecho Administrativo surge con la Revolución Francesa, consolidándose en el siglo XX tras las guerras mundiales. En España, se incorpora definitivamente con la Constitución de 1978.

Revolución Francesa: El exceso de absolutismo provocó el surgimiento del Derecho Administrativo. Los principios de la Revolución Francesa sobre los que se construye son:

• De legalidad: La soberanía nacional como fuente de todo poder, ejercido a través de la asamblea nacional.
• De libertad: División de poderes, afectando al derecho público. Se promulgan declaraciones de derechos.

Historia de la Administración

Las estructuras administrativas han evolucionado a lo largo de la historia. Hasta bien entrado el siglo XIX, existía una sola Administración. Posteriormente, los municipios surgieron como un segundo escalón para suplir las incapacidades del sistema de tutela administrativa. A finales del siglo XIX, surge la descentralización administrativa o de servicios. En el siglo XX, con el franquismo, se produce una exacerbación. La Constitución de 1978 instaura la descentralización política y territorial, reconociendo la relevancia de la Administración y sus órganos, estableciendo las Comunidades Autónomas.

Entidades Territoriales

Las entidades territoriales sirven a la pluralidad de intereses generales y se les reconocen prerrogativas.

• Administración Central: (Central + Periférica o Territorial) Se compone de la Administración del Estado (Presidente, Vicepresidente, Ministros) y la Administración Territorial o Periférica (Delegados del Gobierno).
• Administraciones Autonómicas: Con sus Estatutos de Autonomía. Incluyen las Administraciones Provinciales (en las uniprovinciales, las asume la CCAA) con sus Diputaciones Provinciales (Pleno, Presidente, Junta de Gobierno).
• Administraciones Locales (Municipios): Regidos por Ayuntamientos (Alcalde, asistido por la Junta de Gobierno Local, y Pleno). Emiten ordenanzas locales (carácter reglamentario, no leyes). En municipios pequeños, existe el Concejo con gobierno de carácter asambleario.

Entidades No Territoriales

Tienen una sola finalidad y carecen de algunas prerrogativas.

• Administración Institucional: Organismos Autónomos (sujetos al derecho administrativo) y Entidades Públicas Empresariales (parcialmente sujetas al derecho administrativo).
• Con carácter singular (sin pertenecer a la Administración Institucional): Administraciones independientes y nuevas agencias.
• No son órganos administrativos: Administración corporativa (privada, aunque se le pueden delegar funciones administrativas), fundaciones públicas o privadas, y sociedades mercantiles de capital público.

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo

Otorga potestad a cada Administración para crear órganos administrativos con requisitos específicos: denominación, integración, dependencia jerárquica, funciones y competencias, dotación de créditos, prohibición de duplicidad e irrenunciabilidad de competencias.

Regula la delegación de competencias, prohibiendo la subdelegación y exigiendo publicación oficial. Incluye la avocación (requiere motivación y notificación), la encomienda de gestión (para actos técnicos, materiales y servicios), la delegación de firma (no exige publicación) y la suplencia. También aborda las decisiones sobre competencia entre órganos de la misma Administración.

Órganos Colegiados: Se rigen por el mismo régimen, excepto en el estatuto del presidente, miembros y secretario. También tienen un régimen de convocatoria y sesiones con exigencias específicas.

Fuentes del Derecho

Principio de Temporalidad

En leyes de la misma especie, la posterior deroga la anterior. En leyes de distinta especie, se aplica el criterio de competencia (Constitución, Estatutos de Autonomía) u otros criterios como la especialidad procedimental (orgánicas y ordinarias). La ley tiene supremacía jerárquica (fuerza derogatoria activa) y solo puede ser derogada por normas de su mismo rango (fuerza derogatoria pasiva).

Principio de Premacía de la Ley

Ningún ámbito material está exento de la ley.

Principio de Reserva de Ley

Determinados sectores sociales solo pueden regularse mediante ley.

Función Garantizadora de la Ley

Además de los ámbitos reservados (alcance horizontal), la ley puede regular todos los temas (alcance vertical). Si la reserva es artificial, cabe la deslegalización.

El Reglamento

Típico del gobierno y la Administración (poder ejecutivo). Se diferencia de los actos administrativos, aunque ambos sean del poder ejecutivo y se exterioricen como Reales Decretos (gobierno), Órdenes Ministeriales (ministros), Decretos y Órdenes (CCAA).

Diferencias entre Actos Administrativos y Reglamentos

• Reglamentos: Destinatario colectivo indeterminado, aplicación reiterada, derogación.
• Actos Administrativos: Destinatario individual o grupo concreto, ejecución única, agotamiento de efectos.

Clasificación de los Reglamentos

• Ejecutivos: Desarrollan la ley (secundum legem).
• Independientes: Se aprueban sin ley previa.
• De Necesidad: Pueden aprobarse contra ley (contra legem). Para evitar recursos, se proclaman decretos leyes.

Fuentes del Derecho

El sistema de fuentes proporciona herramientas para seleccionar la norma aplicable. El proceso aplicativo incluye búsqueda, selección, exégesis e interpretación.

Constitución

Norma suprema (art. 9.1). Consta de parte dogmática (derechos) y orgánica (división de poderes). Garantías: inclusión en el ordenamiento jurídico, sujeción de poderes públicos y ciudadanos, derogación de normas contrarias, Tribunal Constitucional, procedimiento de reforma.

Ley

Producto del Parlamento (poder legislativo). Jerárquicamente inferior solo a la Constitución. Tipos: ordinaria (procedimiento ordinario, estatal o autonómico), orgánica (materias específicas, mayoría absoluta en el Congreso), decretos leyes (extraordinaria y urgente necesidad, convalidación en 30 días), decretos legislativos (autorización legislativa previa: ley ordinaria para refundir textos, ley de bases para innovar).

Reglamentos: Exigencias Formales

1. Competencia: Gobierno y Parlamento (Constitución y EEAA).
2. Procedimiento: Iniciativa, proyecto, tramitación interna y externa, dictamen del Consejo de Estado, aprobación y publicación.
3. Ordenanzas locales: Reglas propias, información pública.

Reglamentos: Exigencias Sustanciales

Jerarquía normativa, respeto a la reserva de ley, inderogabilidad (salvo derogación singular). Control de validez: revisión de oficio (anulación), inaplicación por jueces, recurso directo (2 meses), recurso indirecto (al aplicar la norma).

Otras Fuentes del Derecho

• Principios Generales del Derecho: Normas jurídicas flexibles, primarias y básicas. Funciones: supletoria, integradora e interpretativa.
• Jurisprudencia: Descubre, identifica y fija el alcance de los principios generales del Derecho.
• Costumbre: En Derecho Administrativo, principalmente secundum legem.
• Desuso: Normas que dejan de aplicarse sin derogación expresa.

No son Fuentes del Derecho

• Precedente Administrativo: Conducta reiterada de la Administración, no obligatoria.
• Instrucciones y Órdenes de Servicio: No vinculantes, pero su vulneración puede ser síntoma de desviación de poder.

Derecho Comunitario

Primacia sobre el orden interno de los estados miembros. Tipos: originario (tratados) y derivado (reglamentos y directivas). Los reglamentos son de aplicación inmediata, mientras que las directivas requieren transposición al ordenamiento interno.

Organización Territorial del Estado

Municipios

Entidad local básica con personalidad jurídica y plena capacidad. Elementos: territorio, población y organización. Organización: Concejo Abierto (menos de 100 habitantes) o Ayuntamientos.

Ayuntamientos: Régimen Común

Órganos: Alcalde (preside el pleno, elegido por mayoría absoluta o por vecinos), Tenientes de Alcalde (nombrados por el alcalde) y Pleno (órgano supremo, integrado por concejales, sesiones ordinarias y extraordinarias, acuerdos por mayoría simple o absoluta, comisiones informativas).

En municipios de más de 5.000 habitantes, las comisiones son obligatorias y se crea la Junta de Gobierno Local (órgano colegiado de apoyo al alcalde).

Régimen Especial: Municipios de Gran Población

Más de 250.000 habitantes, capitales de provincia con más de 175.000, capitales autonómicas, sedes de instituciones autonómicas, o municipios con más de 75.000 con circunstancias especiales. Organización: Alcalde, Tenientes de Alcalde, Pleno, Junta de Gobierno Local (pueden formar parte personas que no sean concejales), nivel administrativo obligatorio (directivos, coordinadores), organización administrativa complementaria (consejo social, comisiones), distritos (desconcentración).

Competencias Municipales

Mínimas: alumbrado, cementerio, residuos, limpieza, agua, alcantarillado, acceso a núcleos, pavimentación, control de alimentos. Se amplían según la población.

Cabildos Insulares

Administración propia de las islas Canarias. Organización: Pleno (consejeros elegidos por ciudadanos), Presidente (elegido por el electorado), Junta de Gobierno (consejeros nombrados por el presidente). Competencias: propias, delegadas y adicionales (transferidas por la Comunidad Autónoma). Algunos cabildos tienen régimen organizativo propio de municipios de gran población.

Entidades Inframunicipales

Ámbito inferior al municipal (parroquias, pedanías, etc.). Su existencia la determinan las CCAA.

Entidades Supramunicipales

• Comarcas: Gestión de intereses comunes a varios municipios.
• Áreas Metropolitanas: Coordinación de servicios en grandes aglomeraciones urbanas.
• Mancomunidades de Municipios: Agrupación voluntaria para la gestión común de servicios.

Consorcios

Entidades formadas por entidades de distinta clase (municipios, otras Administraciones, entidades privadas sin ánimo de lucro) para una finalidad específica.

Principios de la Actuación Administrativa

Principio de Legalidad

Doble entendimiento: límite (vinculación negativa) y presupuesto (vinculación positiva). En Derecho Administrativo prevalece la vinculación positiva (permitido lo expresamente autorizado). La Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho, sirviendo al interés general.

Potestades

Conjunto de posiciones jurídicas activas para realizar el interés general. Tipos: regladas (control pleno) y discrecionales (control limitado, margen de apreciación). Mecanismos para reducir y controlar la discrecionalidad: acotar el ámbito, conceptos jurídicos indeterminados, elementos reglados, principios generales del derecho.

Principio de Control Judicial de la Administración (Art. 106 CE)

El Poder Judicial controla la totalidad de los actos administrativos. Control ex post con carácter revisor. No delimita el ámbito de la Administración, solo atiende a las pretensiones de las partes.

Autotutela Administrativa y sus Límites Constitucionales

La autotutela administrativa está sujeta al control judicial. Tipos:

1. Declarativa: La Administración se pronuncia sobre sus derechos. Límite: sujeción al control judicial y tutela judicial cautelar.
2. Ejecutiva: La Administración impone su criterio. Límite: autorización judicial para entrar en domicilios.

Sistema de Conflictos Jurisdiccionales

Mecanismo para resolver controversias entre la Administración y el Poder Judicial. El Poder Judicial tiene prevalencia. El Tribunal de Conflictos está compuesto por 6 miembros (3 consejeros permanentes del Estado y 3 magistrados del TS).

Actividad Administrativa

Tipos: formalizada (reglamentos, actos administrativos, contratos) y no formalizada (la mayor parte de las actuaciones).

Derecho Privado en la Administración

La Administración puede sujetarse al derecho privado («huida del Derecho Administrativo»), pero con límites para no comprometer los valores institucionales.