Derecho Administrativo I

Características

1. Historicidad: El Derecho está determinado por circunstancias históricas, principalmente aspectos socioeconómicos y políticos. Cada época histórica corresponde a un modelo de Derecho Administrativo.
2. Obedece a tradiciones históricas: Desde la Segunda Guerra Mundial, ha habido una tendencia continental que se opone a la anglosajona, especialmente en Francia y el resto de América Latina.
3. Mutable: Como consecuencia de lo anterior, operan los Principios Generales del Derecho.
4. Gran cantidad de normas positivas especiales: Impide formar una estructura general, pero a veces se pueden encontrar constantes.
5. Vinculación a un quehacer técnico-funcional: Esto produce poca coherencia ya que las normas reguladoras deben considerar aspectos de otras áreas del saber. Además de una relación evidente entre el Derecho Administrativo y las Ciencias de la Administración.
6. General y especial: Hay un Derecho general y otros específicos como el aduanero, aguas, etc.
7. Presenta vacíos: En su normativa positiva que no cubre todos los aspectos. De esto la importancia de los Principios Generales.

Aproximación Etimológica

• Ad Ministrare à Servir a. Quien administra está sirviendo a otro. Ministros de Estado es un servidor.
• Ad Manus Trahereà Traer a la mano. Similar a Management que significa gestionar los asuntos ajenos.

En consecuencia:

1. El objeto de la administración consiste en los negocios que pertenecen a toda la colectividad.
2. Su labor consiste en la conservación de los intereses colectivos, sus bienes, posibilidades de desarrollo político, económico y social.
3. Administración: Conjunto de órganos e instituciones encargados de gestionar los negocios de la colectividad.

Función Administrativa en la Organización del Estado

Antes de la separación de los poderes, se confundían las funciones en la persona del monarca. Desde el punto de vista práctico se aprecia que la división no es absoluta y hay preponderancia de una función sobre otras.

El Estado está dividido en 3 poderes:

1. Legislativo: Crea las normas generales.
2. Ejecutivo: Aplica las normas para cumplir los objetivos de interés social.
3. Judicial: Aplica las normas para dirimir conflictos.

La finalidad de la administración es el desarrollo, función que desarrolla mayor actividad, es continua, permanente y actúa siempre.

Funciones administrativas de los poderes del Estado

• Legislativo: Fiscaliza, administra sus recursos y posee una potestad reglamentaria.
• Judicial: Administra sus recursos y dicta normas generales.
• Ejecutivo: Gobierna y administra, posee potestad reglamentaria y dirime conflictos en sede administrativa. Es de carácter residual.

La actividad del Ejecutivo se expresa de una manera jurídica:

• Dictación de reglamentos
• Ejecución de Actos
• Celebración de contratos

De manera material:

• Concreción de la actividad jurídica, a veces precedida de una ley (pago de funcionarios públicos) o de una norma administrativa (decreto alcaldicio de demolición que precede al trabajo de maquinarias)

Funciones de Gobierno y Administración

1.- Definición Clásica:

Henry Pugetà

• Gobernar es ejercer funciones esencialmente de orden político, orientar el destino del Estado, gestionar los asuntos que afectan los intereses generales de la comunidad nacional.
• Administrar es conducir los asuntos corrientes, proveer a la satisfacción normal de las necesidades públicas, conforme a las directivas del gobierno.

2.- Según la posibilidad de control:

Orígenes del Derecho Administrativo: la función de gobierno (relaciones exteriores e inter poderes) no era susceptible de revisión o control de los tribunales contencioso-administrativos, todo lo demás estaba sujeto a control.

Sumisión de la Administración al Derecho

El Estado de Derecho es un logro histórico que continúa desarrollándose según las exigencias de cada época. Según Jellinek surge de la autolimitación del poder, pero en realidad es un complejo problema cultural.

Supuestos:

1. Control: como garantía de la sujeción al Derecho
2. Garantía a los Derechos Humanos
3. Independencia del poder judicial.
4. Separación de los poderes.
5. Gobierno de la ley: considerado en 2 aspectos

• Gobierno de la razón
• Gobierno de normas generales

Etapas:

1. Estado Liberal: El liberalismo surge como una ideología al servicio de la destrucción del régimen absolutista. Impulsora del ascenso de la clase burguesa. Postulaba la limitación del poder para garantizar los derechos de los individuos.
2. Estado Intervencionista: Por fenómenos socioeconómicos causados por la industrialización desde fines del siglo pasado se caen en la miseria y desamparo, debiendo el Estado intervenir en una serie de áreas para garantizar el desarrollo de los individuos.
3. Estado Social de Derecho: Surge de la segunda post guerra y alcanza grandes niveles de desarrollo en el viejo continente.

Principios en el Derecho Administrativo

• Principio de Legalidad: Organizarse y actuar conforme a un conjunto de normas preestablecidas. Para su respeto es necesario concebir una separación de poderes, ya que dentro de la instancia de control es trascendente tener tanto un parlamento como un poder judicial independientes.
• Principio de Responsabilidad: Recién el Estado moderno la proclama ya que en épocas anteriores imperó un régimen absolutista e irresponsable. La incorrecta actuación de las personas originará responsabilidad, siendo la instancia de control la encargada de verificar la observancia del Principio de Legalidad.
• Principio de Racionalidad: Se proclama una actuación ceñida de una forma racional a la ley.
• Principio de la Ley: Debe existir una correspondencia entre el objetivo de la norma y lo que busca el acto.
• Interdicción de la Arbitrariedad: Surge como consecuencia de los anteriores.

Relaciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho

1.- Derecho Constitucional

Es el fundamento del Derecho Administrativo. Constituye las bases de la organización del Estado. El Derecho Administrativo viene a regular en detalle una parte de la organización del Estado que es la administración, precisando la estructura, creación, funcionamiento y extinción de sus órganos.

2.- Derecho Penal

Existen tipos de delitos que sólo pueden ser cometidos por funcionarios públicos.

1. Anticipación y prolongación indebida de funciones públicas
2. Nombramientos ilegales
3. Usurpación de atribuciones
4. Prevaricación
5. Malversación de caudales públicos
6. Fraudes y exacciones ilegales
7. Infidelidad en la custodia de documentos.
8. Violación de secretos.
9. Cohecho
10. Resistencia y desobediencia
11. Denegación de auxilio y abandono de destino
12. Abuso contra particulares.

También, la mayor parte del cumplimiento de las sentencias corresponde a la administración a través

del Servicio de Penitenciaria.

3.- D° Procesal: los ppios clásicos son extensivos a los procedimientos de la administración. Organización de tribunales administrativos como los tribunales aduaneros, organización del servicio judicial, regulación de los juicios de cuenta llevados ante la Contraloría General.

4.- D° Financiero: rama desglosada del D° Adm., que contiene un fuerte acento en lo económico relativo a ingresos y gastos fiscales.

5.- D° Laboral: Para algunos funcionarios administrativos hace las veces de Estatuto Administrativo.

6.- D° Civil: aunque D° Adm., proclame su autonomía hay ciertas materias en que el D° Civil opera, como es el tema de contratos, régimen j° de BB. Nacionales., personas J°, Régimen del Fisco como heredero abintestato.

Requisitos de un D° Autónomo
1.Objeto de estudio que exija una regulación distinta. D° Adm., estudia las relaciones jurídicas entre administrados y administradores.
2.Ppios. Que lo informen y protejan sus fines.
3.Fines específicos consistentes en regular para proteger los derechos del administrado y propender a su desarrollo.
4.Normas con capacidad de auto integración.

Aspecto histórico
D° francés tuvo gran influencia. Revolucionarios entendieron la separación de los poderes de forma muy especial, concibieron que controlar a la Administración, era administrar. Por lo mismo, se sustrajo esta función del control judicial. Esto trajo 2 consecuencias:
1.Irresponsabilidad de la Administración
2.Ausencia de un control externo

La solución fue crear un órgano administrativo denominado Consejo de E° que conocía de las arbitrariedades e ilegalidades de la administración evacuando informes al gobernante para que corrigiera las irregularidades.

Este sistema funcionó hasta 1870 como una jurisdicción retenida. En los dictámenes del Consejo de E° se estructura el D° Adm. Su trascendencia radica en la especialidad de los jueces y el conocimiento de estos magistrados de la labor administrativa por pertenecer a la administración. Es así como se observa que pese a ser Francia un país netamente legalista, el D° Adm., no fue fundado sobre la base de precedentes.

Conceptos de D° Administrativo
Silva Cimma: Aquel que tiene por objeto la creación, organización, funcionamiento, supresión de los servicios públicos, la regulación de la actividad jurídica de la Administración del E° y la determinación de las atribuciones y deberes de ésta para con sus habitantes.

Garrido Falla: Parte del D° público que determina la organización y comportamiento de la Administración del E°, disciplinando sus relaciones jurídicas con el administrado.

Fuentes del D° Administrativo
1.- Fuentes materiales: condiciones económicas-sociales dentro de las cuales se produce la creación de normas.

2.- Fuentes formales: formas (documentos) en las cuales consta la norma para ser aplicada para que tenga vigencia pública.

Clasificación
I.- Atendiendo de donde emanan
a.- Fuentes para la administración: proviene de otro poder.
b.- Fuentes de la administración: proviene de la misma administración.

II.- Fuentes exclusivas o típicas de la administración
Fuentes eventuales que no son exclusivamente normas administrativas. Ej. La Ley.

III.- Fuentes directas: escritas y no escritas. Ej. PPios Grales.
Fuentes indirectas: jurisprudencia

Características de las Fuentes
1.Preponderancia de la CPR
2.Gran Importancia de los PPios. Grales
3.Poca importancia de la Costumbre J°
4.Importancia de la Jurisprudencia y Doctrina
5.Fuente típica el DFL
6.Distinción entre:
oFuentes habilitantes: normas generales de D° objetivo. Ej Ley sobre rentas Municipales
oFuentes de aplicación: norma particular que crea derechos subjetivos. Ej Decreto alcadicio dictado de acuerdo a la ley que otorga patentes.

Fuentes del D° Positivo
1.- CRP: funda el E° chileno, estando el D° Adm., relacionado con una parte de ella. La Administración del E°.
Tiene un pronunciado desarrollo en los DD.HH. y contiene una proclamación de la Supremacía constitucional consagrada en Art. 6 CPR.
Contiene Ppios. Generales positivaos correspondiéndole a la jurisprudencia determinar su alcance. Sus normas han sido establecidas para tener vigencia inmediata no habiendo normas en potencia a diferencia de la CPR del 25.
Sus Ppios., contienen una fuerza integradora para todo el D° público debiendo hacerse una interpretación de la C° de acuerdo a sus PPios, y valores informadores.

2.- Ley: hay materias que sólo pueden regirse por ley atingentes a los derechos de las personas debido a que cualquier limitación a los derechos de los individuos debe emanar de estos mismos a través de la declaración de la voluntad general. Esto se llama Reserva Legal.

Requisitos de la ley:
oFormales: Criterio orgánico à ¿qué órgano la produce?
Criterio procesal à ¿a qué procedimiento se ciñe?

Materiales: si la ley cumple con las materias que le son reservadas por la reserva legal y si cumple con las características de:
oGeneralidad: sea destinada a todos o un grupo de la sociedad.
oAbstracción: tenga un carácter hipotético que pueda o no existir en el futuro.
oInnovación: su contenido cree una norma nueva, suprima o modifique otra anterior
oPermanencia

Concepto
CCà La ley es una declaración de voluntad soberana que manifestada en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite.

Planiolà La ley es una regla social obligatoria establecida con carácter permanente por la autoridad pública y sancionada por la fuerza.

Problema de la Reserva Legal
A.- CPR 1925: Constitucionalismo clásico amparaba fijar materias propias de ley limitando a otros órganos sin importarle la invasión de la ley. Había una potestad reglamentaria autónoma, solo de ejecución y el art. 44 establecía un dominio legal mínimo (reserva legal mínima).

B.- CPR 1980: Su art. 63 señala cuales son las materias de ley, por ende ha establecido una reserva legal máxima. Sin embargo la adopción de este sistema ha suscitado una serie de cuestiones:

oArt. 63 N° 20à esta disposición abre la puerta a la ley para extender sus dominios regulando materias que podrían pertenecer a la potestad reglamentaria. Pero, se ha señalado que el asunto no es tan trascendente ya que sólo se refiere a normas generales de base excluyendo a las normas de carácter particular no consideradas en los demás numerales del art. 60.

oDisposición Transitoria N° 6 à las materias que son propias de la potestad reglamentaria pero que eran materia de ley en la CPR del 25, seguirán reguladas por las leyes actualmente en vigor hasta que sean expresamente derogadas por ley.

Tipos de Leyes
i. LIC: son aquellas promulgadas de acuerdo a trámites distintos al de reforma constitucional. No modifican la CPR, sino que aclaran y explican el sentido o alcance de una norma. Requieren para su aprobación, modificación o derogación las 3/5 partes de los diputados y senadores en ejercicio. Además el Tribunal Constitucional debe realizar un control de constitucionalidad preventivo.

ii. LOC: aquella que estando expresamente prevista y designada como tal en la CPR, necesita para su aprobación, modificación o derogación de las 4/7 partes de los diputados y senadores en ejercicio.

Según Luz Bulnes, las LOCs tienen la misma jerarquía normativa que una ley ordinaria. Es difícil una colisión entre una ley ordinaria y una LOC debido a la especialidad de las materias que trata esta última.

iii. LQC: se refieren a materias de alta importancia. Exigen par su aprobación, modificación o derogación, la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio.
oEstablecen conductas terroristas
oRehabilitan a los que perdieron calidad de ciudadanos por delitos terroristas
oEstablecen la pena de muerte
oLey sobre abuso de Publicidad
oLey sobre CNTV
oLeyes relativas al ejercicio de la seguridad social.
oLeyes que autorizan al E° a desarrollar actividades empresariales.

iv. Leyes de Base: obedecen a la idea de que ciertas materias deben tener una regulación esencial para un posterior desarrollo por la ley ordinaria o por la potestad reglamentaria.
oMaterias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, preventivo y de seguridad social.
oLeyes que conceden indultos generales y amnistías y las que fijen las normas generales con arreglo a las cuales debe ejercitarse la facultad del Pdte para conceder indultos particulares y pensiones de gracia.
oLas que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública.
oToda otra norma de carácter general y obligatorio que estatuya las bases esenciales del ordenamiento jurídico.

3.- Decreto Ley: es la actividad legislativa de los gobierno de facto. El Ejecutivo reemplaza al legislativo y expide normas sobre materias de ley. Se reconoce su validez por el hecho de emanar el único órgano que podía dictarlos y no se puede repetir no dado o pagado en virtud de ellos.

4.- Decretos con Fuerza de Ley: Fuente típica del D° Adm. La idea es evitarlo al Congreso una discusión detallada y técnica de materias más conocidas por la administración. Los DFL tienen un régimen anterior al establecido en CPR del 80.
oAntes de 1970à práctica jurídica sin base constitucional.
oCPR 80à están regulados en las siguientes normas: Art. 32 N° 3 (Atrib. Del Pdte.), Art. 64 (Autorización del Congreso al Pdte.), Art. 93 (Tribunal Constitucional), Art. 99 Inc. 2° y 3° (Funciones de la CGR)

5.- Tratados Internacionales: acuerdos celebrados por E°s u otros sujetos de DIP regidos por esta rama del D! con el objeto de producir efectos jurídicos. Su tramitación concluye con la aprobación del Congreso, siendo ratificado por le Pdte.
Existen algunos tratados sobre materias administrativas como pesca, medio ambientes, flora y fauna, etc.
Tienen el valor de una ley y para su aprobación exigen los quórum establecidos en la CPR. Pero los tratados sobre DD.HH. tendrán rango constitucional.

6.- Ordenanzas: aparecen como textos mixtos, son leyes en cuanto a su contenido y reglamentos en cuanto a su origen. Desde el punto de vista técnico es un DFL.

Para Silva Cimma, estas normas al ser dictadas por el Pdte, reunieron facultades delegadas y potestad reglamentaria de ejecución.

En la actualidad hay ordenanzas municipales y universitarias.

7.- Reglamentos: atribuciones exclusivas del Pdte. ejercer la potestad reglamentaria en las materias que no sean propias de ley. Hay 2 potestades reglamentarias:
oAutónoma: se ejerce mediante reglamentos sobre materias ajenas al dominio legal por mandato directo de la CPR.
oDe Ejecución: ejercida por reglamentos, decretos e instrucciones con el objeto de ejecutar la ley.

Reglamentos: Son decisiones escritas emanadas del jefe de E° que contienen un sistema de normas de aplicación general destinado a la ejecución de la CPR y las leyes. Poseen rango superior jerárquico, sólo pueden ser derogados por otro reglamento.

Decretos: Son decisiones escritas emanadas del jefe de E° que contienen una manifestación de voluntad respecto de individuos determinados en un asunto concreto y que los dicta para la aplicación de la CPR y las leyes en casos singulares.

Instrucciones: Son actos de autoridad por los cuales se imparten directivas o explicaciones acerca de la forma, contenido u orientación que se deben cumplir en la ejecución de la CPR y las leyes.

Otras potestades reglamentarias: Funcionan cuando la ley lo señala.
oMunicipios: para el cumplimiento de sus funciones municipales
oCGR
oBanco Central: dictación de normas sobre política monetaria, crediticia, financiera y de cambio.
oConsejo de Seguridad Nacional
oGobiernos Regionales

8.- Instrucciones: órdenes que la autoridad administrativa imparte a los funcionarios públicos con el objeto de que apliquen correctamente la ley y desarrollen su actividad eficientemente.

De acuerdo a su contenido hay que distinguir 2 aspectos:
oJurídico: consiste en ilustrar al funcionario de cómo deben actuar para la aplicación correcta de la ley.
oTécnico: orienta al funcionario en miras a una administración eficiente.

Importancia
oDeben ceñirse al estatuto objetivo de la legalidad, aplicando las leyes y reglamentos.
oSon normas internas de la administración.
oEn caso de inobservancia de una instrucción, el funcionario incurre en responsabilidad administrativa.

Fuentes No Positivadas
1.- PPios. Grales del D°: son las ideas primeras, el fundamento del D° Adm., que preceden al D° siendo posteriormente desarrollados por éste. Se hallan en 2 planos:

oMeta Jurídico: Impera el aspecto sociológico, histórico, cultural. Emanan de concepciones ético-valóricas de una sociedad.

oJurídico: los Ppios. Grales., tienen una aptitud interpretativa e integradora, de modo que las normas que recogen los ppios., tienen su fundamento en la evolución socio-política de la sociedad.

Similitudes entre Ppios y Norma Jurídica:
oCoercibilidad
oExterioridad
oHeteronomía
oBilateralidad
oGeneralidad

Diferencias
oFalta de escrituración
oImprecisión
oMayor densidad de los Ppios.

La red compuesta por los Ppios Grales sustenta las normas y sus relaciones constituyendo un sistema cerrado, adquiriendo una función integradora en el evento de vacíos o lagunas legales. Este sistema cerrado guarda relación con las concepciones sociales, políticas y culturales de la sociedad en que este sistema opera.

Importancia
a)Es tan cambiante las normas administrativas que hacen operar los Ppios Grales.
b)No obstante el carácter legalista, desde 1870 con la creación de la jurisprudencia delegada, nace un D° de corte jurisprudencial sobre la base de dictámenes del Consejo de E°.
c)Los ppios pueden positivarse y conservar aún así su densidad.
d)D° Adm., gran parte de las materias se encuentran regidas por los Ppios. Grales.

2.- Fuentes subsidiarias
A.- Jurisprudencia: desarrolla y completa la normativa administrativa. Soluciona incoherencias y vacíos. Existen 2 tipos:

oJurisprudencia judicial: emana de los órganos jurisdiccionales con una fuerza obligatoria limitada al caso particular.

oJurisprudencia administrativa: se crea en sede administrativa. Su importancia radica en que la CGR interpreta la legislación del ramo, teniendo sus dictámenes una fuerza vinculante más allá del caso concreto.

B.- Doctrina: Actividad de los juristas que a partir de una materia formulan conceptos y teorías. La doctrina es el elemento que permite a la construcción de Ppios.

C.- Costumbre: Poca relevancia. Implica una conducta reiterada que aspira a constituir D°.

La práctica consiste en la aplicación constante de una actuación como siempre se ha usado.

La modificación de estas prácticas traen trastornos a la labor administrativa, por lo mismo deben realizarse con mucho fundamento, publicidad y conocimiento de los afectados.

Opera en silencio de la ley, pero se encuentra regida por los Ppios.