1. Turismo: Nociones Doctrinales y Legales

El turismo es una actividad económica que comprende los servicios prestados a las personas durante sus desplazamientos y estancias fuera de su entorno habitual. Factores exógenos, como decisiones políticas y cambios en los hábitos de las personas, influyen en su regulación. Los primeros actos con potencial turístico se remontan al abandono del nomadismo y el establecimiento de asentamientos permanentes.

A partir de mediados del siglo XX, el turismo se expandió a todos los públicos gracias a la oferta vacacional. Surgió un nuevo tipo de turismo donde los propios turistas planifican sus viajes, reemplazando el papel de los profesionales. La mejora en la seguridad y rapidez del transporte permitió a los turistas desplazarse por sus propios medios o a través de un proveedor. Este turismo «en serie» requirió la atención del legislador para la ordenación administrativa del mercado turístico (Derecho Público) y la regulación de las relaciones entre empresas y usuarios (Derecho Privado).

Desde la perspectiva jurídica, los movimientos turísticos exigieron la intervención de los Poderes Públicos para garantizar la seguridad física y patrimonial del turismo. El Derecho Privado también abordó el incremento del tráfico de viajeros y huéspedes, regulando aspectos de las relaciones entre oferentes y demandantes (Código Civil y Código de Comercio).

Las nuevas tecnologías, como Internet, influyeron en el auge del turismo al permitir la contratación directa con los proveedores. Las empresas turísticas se transformaron mediante fusiones y la creación de sociedades, lo que resultó en una «oligopolización» del mercado, afectando las reglas de la libre competencia.

Surgieron nuevos operadores, como las centrales de reserva, que comparten el mercado con las agencias de viajes y empresas hoteleras tradicionales. Aparecieron servicios turísticos innovadores, como los derechos de aprovechamiento por turno, en contraste con el alojamiento hotelero clásico.

La duración de la estancia y la distancia del desplazamiento son irrelevantes para la legislación preconstitucional. La legislación turística autonómica evita definir el turismo, pero una posible definición sería: «Actividades realizadas durante viajes y estancias en lugares distintos al entorno habitual por menos de un año, con fines de ocio, negocios u otros». La exclusión del turismo se da cuando existe ánimo de lucro, es decir, recibir remuneración por un servicio prestado.

2. Elementos Definitorios de la Actividad Turística

Desplazamiento y Estancia Fuera del Entorno Habitual

Se caracteriza por el desplazamiento a lugares distintos del entorno habitual. El ordenamiento jurídico no ofrece una noción única de domicilio, sino que existen domicilios civil, fiscal y administrativo. Una residencia habitual requiere la presencia física en el lugar y la intención de permanecer sin límite de tiempo. No debe confundirse con el entorno habitual, que es el ámbito geográfico donde se desarrolla la vida cotidiana.

Motivación Lúdica o Vacacional

Se centra en la motivación no laboral del desplazamiento o estancia, excluyendo viajes y alojamientos por motivos laborales o remunerados. Tomar vacaciones o viajar por placer está socialmente valorado y requiere una normativa específica para los intereses de quienes demandan controles sobre los operadores turísticos. La finalidad turística justifica medidas administrativas. En el Derecho Privado, la motivación vacacional modula las obligaciones de los prestadores de servicios.

Temporalidad del Desplazamiento y Estancia

La duración del desplazamiento define el fenómeno turístico, ya que implica servicios de transporte, alojamiento y manutención. La satisfacción de estas necesidades varía según la duración. A partir de cierto tiempo, las necesidades de los turistas se asemejan a las de los residentes. El criterio de motivación laboral o vacacional debe combinarse con un criterio temporal, ya que a partir de cierta duración, la demanda de bienes y servicios se homologa con la de los residentes.

3. Fuentes del Derecho Turístico

En el lenguaje jurídico, «Fuentes del Derecho» se refiere a las formas de manifestarse las normas jurídicas (formal) y a los organismos con competencias normativas (material).

La normativa turística incluye disposiciones legales y reglamentarias comunitarias (Reglamentos y Directivas), estatales y autonómicas. Los tratados internacionales, aunque fuente del Derecho Objetivo, tienen menor relevancia en la regulación turística. A pesar de la ausencia de un organismo regulador mundial, la OMT desempeña un papel prelegislativo a través de «Recomendaciones».

Las fuentes no escritas o consuetudinarias tienen un papel menos destacado debido a la abundante normativa turística y la falta de una recopilación escrita de las costumbres del sector. Si la norma escrita es dispositiva, se admite la eficacia del uso normativo contrario a la ley si el juez considera que esa fue la voluntad de las partes. Si la norma es imperativa, prevalece sobre la no escrita.

Las «condiciones generales de la contratación» son cláusulas predispuestas e impuestas por una de las partes para su incorporación a múltiples contratos. Se debate si son fuentes del Derecho Objetivo o si su fuerza vinculante deriva de la aceptación de los contratantes.

4. Vigencia y Supletoria de la Normativa Estatal

La normativa estatal preconstitucional, aunque no derogada formalmente, carece de aplicación en las Comunidades Autónomas con regulación propia en alojamientos y agencias de viaje. En las que no la han aprobado, la normativa estatal es supletoria, siempre que no se oponga a normas autonómicas de rango superior.

La Constitución no otorga al Estado competencia directa en turismo, que reside en las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional aboga por una actuación coordinada entre Estado y CCAA para conciliar las competencias estatales sobre la ordenación económica del sector y las autonómicas sobre ordenación y promoción del turismo.

Los contratos turísticos carecen de regulación legal adecuada, salvo los de viaje combinado, transporte y aprovechamiento por turno. Se recomienda coordinar las soluciones legales estatales y autonómicas en un futuro Derecho Privado Europeo.

5. Reserva de Ley y Reglamentación del Turismo

Desde 1978, las CCAA son las principales productoras de normas turísticas. La Constitución no reserva al Estado competencia directa en turismo. El Tribunal Constitucional aboga por la coordinación entre Estado y CCAA para conciliar las competencias estatales en la ordenación económica del sector y las autonómicas en su ordenación y promoción.

Las leyes de turismo autonómicas, la primera de 1994, tienden a incorporar el contenido de leyes previamente aprobadas por otras CCAA.

6. Derecho Turístico vs. Derecho del Turismo

El Derecho Turístico regula las relaciones jurídicas derivadas de la actividad turística (estancias temporales fuera del lugar de origen). El Derecho del Turismo se define como el conjunto de principios, preceptos y reglas que rigen las instituciones y relaciones turísticas.

Se divide en Derecho Público y Privado del Turismo. El Derecho Privado del Turismo regula la actividad de las empresas turísticas.

7. Contenido del Derecho del Turismo

El turismo se describe como una actividad económica que incluye los servicios prestados durante desplazamientos y estancias fuera de la residencia habitual. El legislador español lo define como el movimiento y estancia de personas fuera de su lugar habitual de trabajo o residencia por motivos no habituales. Los servicios turísticos se relacionan con el desplazamiento y la estancia.

Sectores turísticos básicos: alojamientos, transporte, intermediación, restauración, destinados a facilitar desplazamientos y satisfacer necesidades durante las estancias.

La actividad turística implica el desplazamiento, la motivación vacacional y la duración del mismo. La duración influye en los servicios requeridos. El criterio de motivación debe combinarse con el criterio temporal, ya que la demanda de bienes y servicios se asemeja a la de los residentes a partir de cierta duración.

8. Las Administraciones Públicas en el Derecho del Turismo

Concepto

Las Administraciones Públicas se orientan al interés general, mientras que las privadas buscan el lucro. Sin embargo, existen empresas públicas que buscan lucro mediante contratos.

Hay que diferenciar entre administración (función) y Administración (sujeto). Las Administraciones Públicas son personas jurídicas que permiten la relación entre ciudadano y Administración, y establecen su estructura interna y distribución de funciones.

Tienen unidad estructural, personalidad jurídica propia y continuidad en las relaciones con ciudadanos y empresas. El Derecho Administrativo estudia el régimen estatutario común de las Administraciones Públicas.

Tipos de Actividad Administrativa

1. Organizatoria
2. De limitación o policía
3. De fomento
4. De prestación de servicios públicos
5. Industrial, empresarial y de planificación
6. Sancionadora
7. Arbitral

9. Tipos de Administraciones

1. Territoriales (Ejemplo: Diputaciones Provinciales, CCAA)
2. No territoriales
3. Corporaciones (Ejemplo: Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio)
4. Instituciones (Ejemplo: Fundaciones, Organismos Autónomos)
5. Públicas y privadas

10. Huida de las Administraciones Públicas hacia el Derecho Privado

Durante el siglo XX, las Administraciones Públicas ampliaron sus actividades, entrando en el mercado en competencia con empresas privadas. El uso de formas mercantiles para prestar servicios públicos agravó el problema. En el sector turístico, la Generalidad Valenciana ejerce funciones a través de la Agencia Valenciana de Turismo, regida por el Derecho Privado.

11. Actividades de las Administraciones Públicas

Las principales actividades son: organizatoria, fomento, limitación o policía, prestación de servicios, industriales o empresariales, sancionadora y arbitral.

12. Principios de la Potestad Sancionadora Administrativa

• Legalidad punitiva
• Irretroactividad
• Tipicidad
• Responsabilidad
• Proporcionalidad
• Prescripción
• Garantías procedimentales

13. Autotutela Administrativa Declarativa y Ejecutiva

La Administración Pública, como acreedora de deuda tributaria, no necesita acudir a los tribunales para declarar la existencia y exigibilidad de la deuda (autotutela declarativa) ni para ejecutarla (autotutela ejecutiva). La autotutela administrativa garantiza el cumplimiento de los intereses generales. La Administración puede ejecutar sus decisiones sin intervención judicial.

14. Reglamentos, Actos Administrativos y Contratos

Los reglamentos tienen vocación de permanencia y no se agotan con su aplicación. Los actos administrativos agotan su eficacia con su aplicación. Un acto administrativo es una manifestación de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de la Administración en ejercicio de una potestad administrativa. Pueden ser resolutorios o de trámite, favorables o desfavorables, reglados o discrecionales.

Los actos administrativos se presumen válidos y son obligatorios desde su publicación. La suspensión de su ejecución es la excepción. En los contratos, la Administración Pública tiene privilegios y sujeciones. No puede elegir contratistas libremente, sino a través de un procedimiento. Puede modificar unilateralmente el contrato, pero debe garantizar el equilibrio económico de las prestaciones.

15. Evolución Histórica de la Administración Turística

• Iniciativa pública en el siglo XX: ordenación, vigilancia, fomento del turismo e iniciativa privada.
• Cantidad frente a calidad.
• Creación de organismos como la Comisión Nacional para el Fomento del Turismo (1905), la Comisaría Regia para el Desarrollo del Turismo (1911), el Patronato Nacional de Turismo (1928), el Ministerio de Información y Turismo (1951), etc.

16. Marco Competencial Actual del Turismo

• Estado: Relaciones internacionales, planificación general, agencias de viajes, promoción exterior, títulos profesionales.
• CCAA: Planificación territorial, ordenación de actividades, agencias de viajes autonómicas, establecimientos turísticos, inspección, profesiones turísticas.
• Compartidas: Subvenciones, crédito turístico, información, estadísticas.
• Local: Transporte urbano, información turística, playas, urbanismo, licencias.
• UE: Apoyo, coordinación y complemento a los Estados miembros.

17. Órganos de Cooperación Turística

• Nacional: Conferencia Sectorial del Turismo, Convenios, Consejo Español del Turismo, Comisión Interministerial del Turismo.
• Internacional: AECID, OCDE, OMT.
• Europeo: Comité Consultivo de Turismo, Foro Europeo del Turismo.

18. Turismo y Corporaciones Locales

• Convenios entre municipios y CCAA.
• Tributos o recargos específicos.
• Planes de Obras y Servicios (PPOS).
• Organizaciones complementarias con participación ciudadana.
• Colaboración entre ayuntamientos en materia de personal.
• Planes urbanísticos.

19. Tipología de Municipios Turísticos y Convenios en la Ley Turística Valenciana

Tipos de Municipio

• Turístico
• Vacacional
• Con alguna atracción turística

Tipos de Convenio

• Compensación financiera
• Adaptación de municipios turísticos
• Competitividad y comunicación

20. TURESPAÑA

Organismo nacional responsable del marketing de España en el mundo. Impulsa la sostenibilidad del sector turístico. Coordina y lidera a los actores públicos y privados.

Pilares de la Estrategia

1. Marca turística España
2. Marketing
3. Conocimiento

Organigrama

• Presidente
• Consejo Asesor
• Dirección General
• Consejerías Españolas de Turismo en el Exterior
• Palacio de Congresos
• Subdirección General de Marketing Exterior
• Subdirección General de Conocimiento y Estudios Turísticos
• Subdirección General de Estrategia y Servicios del Sector Turístico
• Subdirección General de Gestión Económico-Administrativa y TICs

21. Agencia Valenciana de Turismo (AVT): Funciones

1. Ordenación del sector.
2. Trámites de establecimientos turísticos, profesiones y enseñanzas turísticas.
3. Control del cumplimiento de la normativa.
4. Información al sector turístico.
5. Fomento de la formación profesional.

22. AVT: Estructura Organizativa y de Personal

Órganos

• Presidente
• Vicepresidente
• Comité de Dirección
• Director
• Consejo de Turismo de la Comunidad Valenciana

Personal

• Personal propio (funcionarios de la Generalitat).
• Funcionarios que prestan servicios (dependen de la Consellería de Turismo).

23. AVT: Funciones Detalladas

La AVT realiza diversas funciones, incluyendo la ordenación del sector, trámites de establecimientos, control de normativa, información al sector, fomento de la formación, estudios y publicaciones, promoción del turismo valenciano, cooperación con otros entes, concesión de ayudas, constitución de sociedades y coordinación con otras administraciones turísticas.

Resumen de Funciones

• Organizativa
• Empresariales y de planificación
• Control y limitación
• Control financiero
• Coordinación entre administraciones
• Fomento

Medios Económicos

• Presupuestos de la Generalitat
• Ingresos por actividades y servicios
• Participación en sociedades
• Créditos y operaciones financieras
• Subvenciones y aportaciones
• Recursos adscritos
• Otros recursos

24. Otras Administraciones Institucionales Locales

• Patronatos Municipales y Provinciales de Turismo: Órganos autónomos para la promoción turística.
• Colegios Profesionales: Ordenan la actividad profesional, ejercen potestad disciplinaria, participan en planes de estudio, evitan el intrusismo y organizan actividades.
• Mancomunidades: Asociaciones de municipios para la ejecución de obras y servicios.
• Consorcios: Personas jurídicas formadas por administraciones, empresas privadas, asociaciones o personas físicas.