TEMA 4: EL  REGLAMENTO

1. CONCEPTO DE REGLAMENTO Y JUSTIFICACIÓN DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

   
   

Reglamento es toda norma jurídica escrita aprobada por la Administración pública sin rango de ley y el poder reglamentario es aquel en virtud del cual la Administración puede aprobar reglamentos. Se trata de la más importante de las potestades administrativas, junto a la de aprobación de decretos-leyes y decretos legislativos, ya que va a permitir a la Administración participar en la formación del ordenamiento jurídico. Además, el poder reglamentario de las Administraciones públicas (Unión Europea, Estado, CCAA y Entidades locales) desempeña un papel fundamental en los ordenamientos jurídicos modernos. En cuanto a la justificación de esta potestad, hay que decir que es doble:

• Justificación material. Se traduce en la imposibilidad de gobernar una sociedad actual sin una Administración que asegure el mantenimiento del interés general y que disponga para ello de una extensa gama de poderes al frente de los cuales se sitúa la potestad reglamentaria.
  
• Justificación constitucional. Va a permitir la existencia de los reglamentos. El fundamento de la potestad reglamentaria de la Administración se encuentra en el artículo 97 CE, que atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria sometiendo ese ejercicio al respeto de la Constitución y de las leyes. No sólo está en ese precepto la justificación, ya que también hay que tener en cuenta lo dispuesto por el art. 106 CE, que configura esta potestad como controlable por los Tribunales de Justicia.

2

DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ACTOS ADMINISTRATIVOS

• La principal distinción entre ellos es que los reglamentos tras su aprobación integran una parte del ordenamiento jurídico, mientras que los actos administrativos son algo ordenado.
• Los reglamentos innovan el ordenamiento, es decir, pueden crear reglas nuevas o derogar lo establecido por otro reglamento anterior, mientras que los actos se limitan a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado.
• Otro rasgo distintivo es el que distinguía a los reglamentos como normas con destinatarios genéricos de los actos administrativos como normas con destinatarios individuales o concretos.
• El acto administrativo se agota con su cumplimiento, de tal forma que para exigir una nueva aplicación se deberá dictar un nuevo acto. En cambio, el reglamento no se consume con su cumplimiento.

CONSECUENCIAS PRÁCTICAS DE ESTA DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTO Y ACTO ADMINISTRATIVO.

1. La potestad reglamentaria corresponde sólo a aquellos órganos que la tengan específicamente atribuida por el ordenamiento jurídico; por su parte, los actos administrativos pueden ser aprobados por cualquier órgano de la Administración.
2. Los reglamentos son modificables, sustituibles y revocables, en tanto que los actos administrativos están afectados por los límites legales de la revocación, de modo que sólo son alterables en casos concretos.
3. La ilegalidad de los reglamentos implica siempre su nulidad de pleno derecho, en tanto que la ilegalidad de un acto administrativo sólo implica, como regla general, su anulabilidad.
4. Los reglamentos sólo pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que los actos administrativos pueden recurrirse también ante la propia Administración (por medio de un recurso administrativo).

CLASES DE REGLAMENTOS

EN VIRTUD DE LOS EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS.

 1. REGLAMENTOS JURÍDICOS O NORMATIVOS, que son los que regulan derechos y deberes de los ciudadanos, es decir, los que afectan a las relaciones hacia afuera de la Administración.

2. REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS U ORGANIZATIVOS, que regulan las relaciones dentro de la propia Administración

LOS REGLAMENTOS SEGÚN SU RELACIÓN CON LAS LEYES.

 1. REGLAMENTOS EJECUTIVOS O SECUNDUM LEGEM: se limitan a desarrollar los preceptos previamente tratados en una ley, es decir, estos reglamentos colaboran con las leyes en la regulación de una materia. En nuestro Derecho, los reglamentos ejecutivos siempre exigen en su elaboración el previo dictamen del Consejo de Estado (se trata de un órgano consultivo).

2. REGLAMENTOS INDEPENDIENTES, EXTRA LEGEM O PREATER LEGEM: son aprobados por la Administración prescindiendo de cualquier norma anterior. Aunque se ha discutido su existencia, hoy en día se acepta su existencia, ya que son Reglamentos ligados en todo caso a la Constitución. Encontramos dos posturas doctrinales en relación con este tipo de Reglamentos:

• Para el profesor EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, sólo podrían existir en el ámbito de las materias organizativas. El reglamento independiente estaría excluido del ámbito normativo externo de la Administración, por encontrarse esta materia constitucionalmente reservada a la ley. Según este autor, los reglamentos que afectan a derechos y deberes de los ciudadanos sólo pueden ser ejecutivos.
• Por otro lado, autores como IGNACIO DE OTTO o LUCIANO PAREJO opinan que los reglamentos independientes son posibles si no lo impide una reserva de ley, es decir, valdrían para desarrollar políticas o mandatos constitucionales ante la omisión del legislador y siempre que no se infrinjan las leyes vigentes y no invadan las materias reservadas a la ley.

REGLAMENTOS DE NECESIDAD O CONTRA LEGEM: suponen la inaplicación provisional de las leyes en situaciones de emergencia previstas por las propias leyes que habilitan esa potestad. Estos reglamentos sólo pueden darse en supuestos de necesidad y son medidas que pueden modificar lo establecido en otras normas superiores.

REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS

• LÍMITES FORMALES.

COMPETENCIAS PARA APROBAR REGLAMENTOS (arts. 97 CE y 23 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno). No todos los órganos administrativos tienen atribuida la potestad reglamentaria. La Constitución sólo atribuye competencia para aprobar reglamentos al Gobierno como órgano colegiado (art. 97 CE). Sin embargo, la Constitución, al reconocer la autonomía de las CC.AA., municipios y provincias, admite como contenido propio de la autonomía la potestad reglamentaria.

También se reconoce legalmente la llamada potestad reglamentaria de los Ministros que no les vendría conferida directamente de la CE, sino de un modo derivado y sólo para las materias propias de su departamento. Se ha discutido si esto era constitucional o no. Se puede entender que los Ministros gozan de esta potestad pero sólo en materias organizativas que afecten a su departamento. Por lo que respecta al Presidente del Gobierno, la propia Constitución le asigna competencias que se ejercitan mediante Real Decreto, aunque no sean propiamente normativas. Es la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), en su art. 2.2.1, la que indica como una competencia propia del Presidente del Gobierno “crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos ministeriales, así como las Secretarías de Estado”.  De modo similar, en el ámbito autonómico también tienen potestad reglamentaria, no sólo el Consejo de Gobierno de cada C.A., sino también los Consejeros, en las materias propias de su competencia. Concretamente, en el caso de Castilla-La Mancha, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha contiene esta previsión.

JERARQUÍA NORMATIVA (art. 9.3 CE).

El ordenamiento jurídico tiene una estructura piramidal. En la cúspide se situaría la Constitución, luego las leyes y, en la base de la pirámide, los reglamentos. Pues bien, la ordenación jerárquica de las normas reglamentarias es la siguiente:

• Reales Decretos aprobados por el Presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros.
  • Órdenes ministeriales.
  • Disposiciones de autoridades y órganos inferiores. Éstas se ordenan según la jerarquía de los órganos que las aprueben.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS (arts. 105 CE y 24 Ley 50/1997). 

La potestad reglamentaria debe seguir una serie de trámites preestablecidos. El procedimiento limita la potestad reglamentaria y cumple con la finalidad de garantizar la regularidad, la oportunidad y el acierto de la decisión normativa adoptada por la Administración, asegurando el correcto funcionamiento de ésta y garantizando también los derechos o intereses de las personas o sectores potencialmente afectados.

• Requisitos del procedimiento.
  1. Necesidad de que se forme un expediente en el que esté contenida:
  2. La propuesta de quien tenga la iniciativa de la disposición de que se trate.
  3. Los dictámenes y consultas realizadas.
  4. Las observaciones y enmiendas que se formulen.
  5. Los datos y documentos de interés para conocer el proceso de elaboración de la norma.
  6. La Administración debe elaborar también una tabla de vigencia de las disposiciones anteriores sobre la misma materia.
  7. La ley exige que exista un informe previo por parte de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial de que se trate.
  8. La ley prevé también la audiencia de los ciudadanos cuyos derechos o intereses legítimos resulten afectados. Además, se puede abrir un trámite de información pública.

• LÍMITES MATERIALES.

Junto a los límites formales, existen una serie de límites materiales:

1. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Al frente de los límites materiales se coloca el necesario respeto a los principios generales del Derecho. El ordenamiento jurídico es un conjunto de normas que tienen entre sí una coherencia interna bajo el referente permanente de la Constitución y de los principios generales del Derecho. En este sentido, un reglamento no se considera válido si se opone a tales principios derivados tanto de la Constitución como del resto del ordenamiento jurídico.

1. LA OBSERVANCIA DE LOS LÍMITES DE TODA POTESTAD DIRECCIONAL. 

El poder reglamentario es un poder discrecional, lo que implica que, en su ejercicio, la Administración goza de cierta libertad de elección o discrecionalidad, en contraposición a los poderes reglados, cuyos elementos vienen definidos por la norma. Ahora bien, existen técnicas de control para que esa discrecionalidad de la que goza la Administración no se convierta en una potestad arbitraria.

1. LA ACTUACIÓN DENTRO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.

Los límites de la potestad reglamentaria se encuentran definidos en la ley y serían:

• No entrar a regular materias que sean objeto de una reserva de ley o que estén ya reguladas por una ley formal.
• Entrar a regular una materia cuando la ley llame a colaborar con ella al reglamento, como ocurre con el reglamento ejecutivo.

5. LOS REGLAMENTOS ILEGALES

En el ordenamiento existen dos tipos de sanciones: la nulidad y la anulabilidad. Pues bien, los reglamentos ilegales, es decir, aquéllos que no respeten cualquiera de los límites formales o materiales que hemos visto anteriormente, serán nulos de pleno derecho. La nulidad de pleno derecho es la más grave que contempla el ordenamiento jurídico. No tiene plazo para declararse y los Jueces, si la observan, pueden declararla de oficio. Esta nulidad no es convalidable. Al contrario que los reglamentos, los actos administrativos son meramente anulables. De hecho, la regla general en el Derecho administrativo es la anulabilidad. En relación con los actos, sólo se permite recurrirlos durante un corto período de tiempo y, si este recurso no se presenta, el acto administrativo será válido.

MEDIOS TÉCNICOS DE REACCIÓN FRENTE A LOS REGLAMENTOS ILEGALES.

• REMEDIOS PASIVOS.
  1. JUECES Y TRIBUNALES: Tienen a su disposición la técnica de la inaplicación. Se inaplicará el reglamento cuando contravenga a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa y se aplicará la norma de superior rango. Se trata de un remedio pasivo porque no es necesario que los particulares o la Administración interpongan un recurso, sino que serán los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo los que inapliquen el Reglamento de oficio cuando estimen que éste es ilegal.

• REMEDIOS PASIVOS.

  1. JUECES Y TRIBUNALES: Tienen a su disposición la técnica de la inaplicación. Se inaplicará el reglamento cuando contravenga a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa y se aplicará la norma de superior rango. Se trata de un remedio pasivo porque no es necesario que los particulares o la Administración interpongan un recurso, sino que serán los Jueces y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo los que inapliquen el Reglamento de oficio cuando estimen que éste es ilegal.
• REMEDIOS ACTIVOS.

Se caracterizan porque permiten que el reglamento se anule con carácter general:

1. ADMINISTRACIÓN: Revisión de oficio por la Administración: resulta posible una declaración formal de nulidad por la propia Administración, de oficio o a petición de parte (art. 102.2 LRJPAC). Esta declaración de nulidad:
   • • Podrá ser ejercida en cualquier momento por la Administración.
     • Requerirá previo dictamen favorable del Consejo de Estado -u órgano consultivo equivalente de las CC.AA.
     • La resolución de la revisión de oficio será impugnable ante la Jurisdicción contencioso-administrativa.
   • PARTICULAR: Recursos: impugnación directa o indirecta del reglamento ante la Jurisdicción contencioso-administrativa: los Tribunales contencioso-administrativos controlan el ejercicio de la potestad reglamentaria por dos medios: 
2. Recurso directo.- En este caso el demandante reclama de la Jurisdicción la declaración de ilegalidad y consiguiente anulación con carácter general de uno o varios preceptos de la norma impugnada (o de toda ella, si los vicios en que incurre son de competencia o procedimiento). Cuando se recurre el reglamento directamente, el plazo de interposición del recurso es de 2 meses desde su publicación. El fallo tiene efectos erga omnes, es decir, frente a todos, de modo que desaparece la norma del ordenamiento jurídico. Si transcurre el mencionado plazo de 2 meses, ya no se podrá interponer el recurso directo, pero quedaría la vía del recurso indirecto. 
3. Recurso indirecto.- En este caso se impugnan los actos administrativos que se produzcan en aplicación de un reglamento, con fundamento en que tal reglamento no es conforme a Derecho, es decir, es ilegal. Se impugna, pues, el acto de aplicación del reglamento, cuya ilegalidad deriva de la ilegalidad del reglamento. El plazo para recurrir es de 2 meses a partir de la comunicación del acto administrativo de que se trate al ciudadano. Este recurso indirecto puede plantearse con independencia de que anteriormente también se haya interpuesto un recurso directo.