Eficacia del Derecho

La eficacia implica la correspondencia del Derecho con la realidad; en otras palabras, el efectivo cumplimiento de lo prescrito por el Derecho. Veremos cómo la eficacia del Derecho constituye uno de los temas de reflexión, quizá el más importante, de la Sociología Jurídica. En una primera aproximación, señalaremos que la eficacia del Derecho depende del acatamiento de las normas jurídicas por parte de sus destinatarios, así como de los operadores jurídicos encargados de imponer una sanción en caso de que no se produzca dicho acatamiento.

Cuando las normas jurídicas son acatadas de forma voluntaria por los destinatarios, decimos que existe cumplimiento, pero cuando es necesaria la intervención de los poderes públicos, hablamos de aplicación del Derecho o cumplimiento forzoso. En el lenguaje jurídico, el término eficacia no tiene un significado unívoco. Cuando se predica la eficacia como una cualidad de las normas o del Derecho en su conjunto, tampoco se piensa en las mismas cosas.

A) Eficacia en Sentido Jurídico

Cuando se habla de la eficacia de los actos o de las normas, se quiere aludir a los efectos o consecuencias que los mismos presentan, de acuerdo con las previsiones establecidas por el propio ordenamiento para ese tipo de actos o normas. La eficacia es así la fuerza o capacidad para producir efectos jurídicos. Un testamento, un contrato de compraventa o una norma son eficaces cuando resultan idóneos para producir aquellos efectos que se pretenden con cada uno de esos actos o documentos y que, además, están así previstos en el sistema.

Se comprenderá, pues, que este concepto de eficacia resulta ser muy cercano al de validez. Si el acto o la norma son válidos es que son idóneos para producir efectos o, si se quiere, es que son eficaces desde un punto de vista jurídico; si no son válidos, entonces el sistema no los reconoce como propios y no les atribuye consecuencia alguna, o sea, carecen de eficacia.

B) Eficacia en Sentido Político

La eficacia de las normas jurídicas se mide también en un sentido político: los propósitos del legislador. Las normas jurídicas son creadas para conseguir determinados objetivos. Cuando el legislador dicta una norma, en principio hemos de pensar que lo hace para algo, para producir un impacto en la sociedad a través de la orientación de las conductas de los destinatarios. A veces, las normas se muestran como instrumentos idóneos para alcanzar esos fines y entonces se dice que son eficaces. Por lo tanto, cuando se alcanzan los objetivos para los que se aprobó una determinada norma, se dice que ésta es eficaz.

En un sentido político, la eficacia de las normas alude a la satisfacción o realización de las finalidades u objetivos sociales o políticos en vista de los cuales fueron establecidas esas normas. A veces, los motivos del legislador se encuentran explícitos en las exposiciones de motivos que preceden a los textos normativos y a veces no. Puede que las explicaciones contenidas en las exposiciones de motivos sean honestas y puede que no sea así. No resulta infrecuente que dichas explicaciones sean parciales o “ideológicas”, esto es: el legislador explicita los propósitos que juzga confesables y omite los que juzga inconfesables.

Naturalmente, una investigación empírica que pretenda constatar el éxito de la norma tiene que asumir una determinada descripción de los propósitos del legislador, ya sea apoyándose en los propósito explícitos, los antecedentes sociopolíticos, la interpretación de las intenciones y otros factores cualesquiera que sirvan de fundamento a la pretendida veracidad de la descripción. Una vez descrito el propósito como estado de cosas que el legislador se propone alcanzar, la investigación empírica de la eficacia consiste en comparar el estado de cosas alcanzado mediante el cumplimiento o aplicación de la norma y aquel propósito.

El problema que plantea la comparación entre el estado de cosas alcanzado mediante el cumplimiento o aplicación de la norma y los propósitos del legislador reside en que, con mayor frecuencia, los propósitos del legislador obedecen a varios propósitos consistentes. El contenido de las normas suele reflejar el resultado de presiones, discusiones, acuerdos y equilibrios políticos que las mismas pueden tener al mismo tiempo. El legislador puede pretender incrementar el empleo y disminuir los costes sociales sobre los empresarios, o disminuir la producción en un sector y mantener los precios, o descentralizar la prestación de un servicio público y mejorar su calidad. En tales casos, el análisis de la eficacia de la norma se complica inevitablemente, pues bien puede resultar que la norma tenga éxito con relación a uno de sus propósitos pero no al otro.

En algunas normas, la finalidad parece deducirse de su mismo contenido prescriptivo; por ejemplo, se supone que la tipificación penal del homicidio persigue que no se produzcan homicidios o que disminuya su número, y la eficacia de dicha tipificación dependerá de la medida o grado en que se alcance ese objetivo. Sin embargo, otras muchas normas son puramente instrumentales, es decir, de su contenido prescriptivo no se deduce de modo evidente qué es lo que pretenden; a veces, puede resultar fácil de determinar, pero en otras ocasiones pueden resultar dudosos los fines que se persiguen y, con ello, hacen más difícil la evaluación de la eficacia de la norma.

En efecto, el primer problema que plantea la comparación entre el estado de cosas alcanzado mediante el cumplimiento o aplicación de la norma y los propósitos del legislador reside en que, con la mayor frecuencia, las normas no obedecen a propósitos únicos. En cuanto a su contenido regulativo, las normas suelen reflejar el resultado de presiones, discusiones, acuerdos y equilibrios políticos que las mismas pueden tener al mismo tiempo. El legislador puede pretender incrementar el empleo y disminuir los costes sociales sobre los empresarios, o disminuir la producción en un sector y mantener los precios, o descentralizar la prestación de un servicio público y mejorar su calidad. En tales casos, el análisis de la eficacia de la norma se complica inevitablemente, pues bien puede resultar que la norma tenga éxito con relación a uno de sus propósitos pero no al otro.

A pesar de esta dificultad, es concebible, en principio, introducir una medición de la eficacia.

C) Eficacia en Sentido Sociológico

La eficacia en sentido sociológico, que se refiere al grado efectivo de cumplimiento de las normas por parte de sus destinatarios, es lo que se ha denominado efectividad. Se trata, pues, de la eficacia entendida como cumplimiento y es el significado más común del término eficacia dentro de la Teoría del Derecho. La eficacia de una norma jurídica, entendida como cumplimiento, supone que los destinatarios ajustan su comportamiento a lo prescrito en la misma, o, al menos, en los casos en que esto no ocurre, cuando la norma tiene fuerza bastante para imponer la consecuencia en ella prevista como reacción al incumplimiento.

Sabemos que no existe ninguna norma jurídica en el sistema que sea absolutamente eficaz. La eficacia es un concepto gradual, aunque combinando los dos elementos enunciados, es posible proponer la siguiente escala de eficacia:

1. Normas que se cumplen espontáneamente

   sin necesidad de recurrir a la sanción y, en muchos casos, sin que los destinatarios sean conscientes de que existe una prescripción jurídica; por ejemplo, el artículo 154 del Código civil establece que los padres en relación a los hijos deberán “velar por ellos, tenerlos en su compañía, alimentarlos, educarlos…”; esto es, prescribe una conducta generalmente observada por los padres y cuya motivación no se halla tanto en el mandato civil, ni en las amenazas previstas en el Código penal para caso de incumplimiento, sino en consideraciones morales, en prácticas sociales, etc. Son muy numerosas las normas que gozan de esta eficacia y, es más, de no ser así, resultaría difícil concebir un sistema globalmente eficaz apoyado sólo en la amenaza del castigo.

2. Normas que generalmente se obedecen por temor a la sanción

   más que por la espontánea asunción de su contenido por parte de los destinatarios. Ésta es una clase de eficacia que suele caracterizar a las normas jurídicas que no coinciden con las normas morales observadas por la comunidad o que protegen valores poco compartidos; o también a las normas meramente procedimentales que sirven una finalidad organizacional o de seguridad jurídica. Un ejemplo del primer tipo son quizás las leyes tributarias, en relación con las cuales todo parece indicar que no se ha desarrollado un sentimiento colectivo acerca de su justicia o necesidad, de manera que se cumplen porque, de lo contrario, se anuncia una sanción. Un ejemplo del segundo tipo pueden ser las reglas procesales que establecen para interponer una demanda o recurso; simplemente se cumplen para no perder la acción, no porque el sentido común o alguna consideración moral nos indique que ese plazo establecido en la ley es el más razonable.

3. Normas que habitualmente se incumplen a pesar de aplicarse sanciones

   A primera vista, parece una hipótesis poco probable, pues implica que la sanción prevista para el incumplimiento resulta menos gravosa o costosa que el propio comportamiento obligado; o también, desde otra perspectiva, que ese comportamiento es tan intolerable para la mayoría que prefieren sufrir la sanción. Un caso del primer tipo pueden ser algunas normas administrativas que imponen obligaciones muy costosas a las empresas para evitar la contaminación, para garantizar la seguridad en el trabajo, etc., y puede ocurrir (de hecho ha ocurrido) que las sanciones resulten más “baratas” que la instalación de medidas obligadas. El segundo supuesto resulta incluso más grave: los destinatarios consideran tan intolerable la conducta prescrita y prefieren padecer la sanción. Es lo que caracteriza a las actitudes de desobediencia al Derecho moralmente motivadas; actitudes de ordinario minoritarias que no lesionan de forma grave la virtualidad de la norma, pero que si se generalizan pueden concluir con una pérdida general de eficacia; más o menos, es lo que sucedió con la insumisión en los últimos tiempos del servicio militar obligatorio.

4. Normas que imponen obligaciones a los poderes públicos

   como es el caso de las normas constitucionales que establecen objetivos sociales, derechos prestacionales, etc. Son normas que, para ser eficaces, requieren la existencia de normas de carácter inferior que sirvan de instrumento para la satisfacción de los objetivos establecidos en las primeras. La eficacia de este tipo de normas depende, pues, de otras que podríamos denominar instrumentales, esto es, normas de las que depende la eficacia de otra norma de rango superior.