Eficacia e Invalidez de los Actos Administrativos

Iniciación de los efectos, notificación y publicación.

1.1. Introducción: La Regla General y sus Excepciones

La Ley 39/2015 dice que los actos administrativos surten en pleno efecto desde la fecha en que se dictan. Pero añade la Ley a continuación dos excepciones: la primera, el propio acto puede decidir adelantar o retrasar su eficacia; y la segunda, requieren notificación o publicación. La primera guarda relación con el contenido del acto y tiene un carácter excepcional, aunque extraño. La segunda excepción forma parte de la representación de una condición legal de eficacia.

En relación a los actos que tienen efectos sobre terceros, la ley exige como condición de eficacia que el acto sea puesto en conocimiento de sus destinatarios, lo que se hace por medio de la notificación o de la publicación. Si no se enteran sus destinatarios, sus actos no surten efecto en su perjuicio. En beneficio del interesado, los actos administrativos sí pueden empezar a producir efectos desde la fecha en que se dictan, aunque no hayan sido todavía notificados o publicados.

1.2. La Notificación de los Actos Administrativos

A) Concepto y Naturaleza Jurídica de la Notificación

La notificación es una forma de comunicación de los actos administrativos a sus destinatarios. La notificación es una forma de comunicación personal, que va dirigida a una persona o grupo determinado de personas, y la publicación es una forma de comunicación impersonal, que va dirigida al público. En su naturaleza jurídica, la notificación se puede considerar como un acto de trámite. Además, la notificación es una condición legal para la eficacia de ciertos actos, en perjuicio de sus destinatarios. La realización incorrecta de una notificación implica que el acto no surta efectos en perjuicio de su destinatario.

B) Ámbito de Aplicación

En el ámbito subjetivo, la notificación se ha de realizar a los “interesados”. Son los interesados quienes tienen derecho a recibir la notificación. En el ámbito objetivo, se han de notificar a los interesados las resoluciones que pongan fin a los procedimientos y todos los actos de trámite que afecten a sus derechos o intereses legítimos.

C) Requisitos para la Correcta Realización de las Notificaciones

a) Tiempo: Realizar en el plazo de diez días desde el dictado del acto. La notificación tardía sigue siendo válida y produciendo su efecto. Pero cuanto más se retrase la notificación, más tardará en surtir efectos el acto que se notifica.
b) Contenido: “Texto íntegro” del acto, plazos de interposición y órganos o tribunales ante los que se han de interponer. Estos requisitos de contenido son esenciales.
c) Medio y lugar: La LPAC opta por la notificación electrónica como medio normal de notificación. La notificación se puede realizar por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la notificación por el interesado. El medio habitual es el correo certificado y el lugar habitual es el domicilio del interesado.
d) Incidencias: Las incidencias que pueden producirse en la práctica de las notificaciones por medios tradicionales son:
1. Que el interesado se encuentre en el domicilio en el momento de practicar la notificación y la reciba.
2. Que, estando presente en el domicilio, el interesado rechace la notificación.
3. Que el interesado no se encuentre en el domicilio, pero sí otra u otras personas. Cualquier persona mayor de 14 años y cuya identidad pueda hacerse cargo de la notificación.
4. Que en el momento de la notificación no haya nadie en el domicilio; la ley exige que se vuelva a intentar la notificación por una segunda vez en el plazo de 3 días. Si el segundo intento resulta también frustrado, la notificación se realizará por edictos.

D) La Notificación por Edictos

La notificación por edictos se realiza mediante un anuncio o aviso insertado en el Boletín Oficial. La notificación por edictos es una publicación, pero por su fin sigue siendo una notificación.

E) Las Notificaciones Electrónicas

El interesado puede elegir este medio de notificación. Los requisitos de tiempo y contenido son idénticos. Lo único que varía es el medio y el lugar. El medio es Internet y el lugar de la notificación es la sede electrónica. Además, la ley entiende rechazada la notificación si el interesado no accede.

1.3. La Publicación de los Actos Administrativos

La publicación es un medio impersonal y está dirigido al público en general. La ley prevé en ciertos casos la publicación como medio de comunicación de actos administrativos dirigidos a una persona o a un grupo determinado y también a una pluralidad. La publicación es adicional a la notificación en todos los casos en los que lo exija la legislación sectorial y es sustitutiva para todas las actuaciones de trámite a la convocatoria que, pese a tener ya destinatarios determinados, no van a ser objeto de notificación, sino de publicación en la página web.

2. Manifestaciones de la Eficacia del Acto, con Especial Referencia a la Ejecución Forzosa

2.2. La Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos

A) Requisitos para Proceder a la Ejecución Forzosa

Los requisitos son:

(1) Ese acto debe existir, es decir, se tiene que haber adoptado ya.
(2) No se puede pretender la ejecución forzosa de un acto que todavía no es eficaz.
(3) Se ha de dar al interesado la oportunidad de que cumpla voluntariamente. No se puede iniciar un procedimiento de ejecución forzosa sin dar al interesado la oportunidad de cumplir voluntariamente con su obligación.
(4) Se ha de utilizar el medio de ejecución apropiado.
(5) Si la ejecución forzosa requiere la entrada en domicilio, se ha de obtener la preceptiva autorización judicial.

B) Medios de Ejecución Forzosa

La Administración cuenta con medios para la ejecución forzosa de sus sentencias. La autotutela ejecutiva es que la Administración puede hacer uso de ellos por sí misma, sin necesidad de recabar el auxilio judicial:

(1) Apremio sobre el patrimonio: donde se debe un pago de una cantidad de dinero líquida. Consiste en el embargo de bienes al deudor, para su venta en pública subasta y liquidación de la deuda.
(2) Ejecución subsidiaria: la ejecución subsidiaria procede que puedan ser realizadas por otras personas.
(3) Multas coercitivas: las multas coercitivas son “multas” con el fin de forzar el cumplimiento de la obligación. No tienen carácter sancionador, sino que son un medio de presión. Las multas coercitivas se pueden utilizar en relación con cualquier tipo de obligaciones, salvo las de carácter pecuniario.
(4) Compulsión sobre las personas: la compulsión sobre las personas supone el empleo de la fuerza física.

C) Vías de Hecho

Esta es la regla general. Pero esta regla general tiene una excepción. Una “vía de hecho” es sencillamente una actuación material de ejecución forzosa llevada a cabo de manera ilegal.

3.2. Régimen General

La autotutela administrativa es el carácter no suspensivo de los recursos, es decir, que un acto no suspende ni permite suspender la eficacia. El criterio establecido para que la Administración conceda la suspensión solicitada es que la ejecución del acto pueda causar “perjuicios de imposible o difícil reparación”.

3.3. Supuestos Especiales

(1) En materia sancionadora: la ejecutividad de los actos administrativos se retrasa hasta la resolución de los recursos administrativos que puedan interponerse.

4. Extinción de los Efectos del Acto Administrativo

(1) Cumplimiento: la realización de las actividades contempladas por los actos administrativos.
(2) Anulación: la privación de efectos de los actos por causa de su ilegalidad.
(3) Revocación: la privación de efectos de los actos por causas sobrevenidas.
(4) Renuncia: los actos administrativos que atribuyen derechos pueden quedar sin efecto por la renuncia del interesado.

5. Invalidez de los Actos Administrativos

5.1. Tipos de Invalidez y Regla General en Materia de Actos Administrativos

A) Tipos de Invalidez

La invalidez de un acto administrativo es su disconformidad a Derecho, cuando es ilegal. Se puede decir también que un acto administrativo es inválido cuando no reúne los requisitos. Existen dos formas de invalidez: la nulidad y la anulabilidad. La diferencia entre nulidad y anulabilidad es que un acto nulo siempre será nulo y nunca ganará firmeza, mientras que los actos anulables quedan sanados o convalidados, es decir, adquieren firmeza si no se recurren en plazo. Si un acto administrativo meramente anulable no se recurre en los plazos establecidos, se vuelve inatacable.

B) Regla General en el Caso de los Actos Administrativos

La regla general cuando un acto administrativo es inválido es la contraria, la anulabilidad, y la excepción es la nulidad de pleno Derecho. La ley hace primar la seguridad jurídica frente a la depuración de las ilegalidades.

5.2. Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho

Un acto administrativo inválido (ilegal) es simplemente anulable, salvo que concurra alguno de los supuestos de nulidad legalmente establecidos. La ley reserva la sanción de nulidad para los vicios más graves. Tales supuestos son:

(1) Actos que lesionen derechos fundamentales susceptibles de amparo: la vulneración de un derecho fundamental susceptible de amparo es un vicio de especial gravedad.
(2) Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio: este vicio afecta a los requisitos subjetivos del acto. La incompetencia es un vicio de mera anulabilidad.
(3) Actos de contenido imposible: este vicio se refiere a la imposibilidad fáctica de realización del contenido del acto.
(4) Actos constitutivos de delito o dictados como consecuencia de un delito.
(5) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, así como actos dictados incumpliendo las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
(6) Actos expresos o presuntos por los que se adquieran facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición: el concepto de “requisitos esenciales” son los básicos o más importantes en cada clase de asuntos.
(7) Los establecidos por otras normas con rango de ley.

5.3. Anulabilidad, Vicios Formales e Irregularidades No Invalidantes

A) Anulabilidad

La mayor parte de los actos administrativos inválidos (ilegales) serán simplemente anulables. Cuando se dice que un acto es “meramente” anulable, eso no significa que sea menos ilegal que un acto nulo. Lo único que significa es que se convertirá en firme si no se recurre en plazo.

B) Vicios Formales e Irregularidades No Invalidantes

El incumplimiento de los requisitos formales para la producción de los actos, debido al carácter instrumental del procedimiento, tiene las formas no de un fin en sí mismo, sino que están al servicio de otros fines. Los vicios formales pueden constituir desde supuestos de nulidad de pleno Derecho.

5.4. Principio de Conservación del Acto Administrativo

La manifestación del principio de conservación del acto administrativo es el establecimiento de la anulabilidad como regla. Y la ley prevé otras manifestaciones, pero de cuya existencia sí conviene al menos advertir: limitación de la conservación de los trámites no afectados por la invalidez.

Sentido del Silencio

4.1. Concepto y Clases

El silencio es una respuesta de la legislación administrativa para combatir la tardanza de resolver el procedimiento administrativo. Hay dos tipos: el silencio positivo, ante la falta de respuesta, la ley presume que la Administración ha concedido lo solicitado por el interesado; y el silencio negativo, en las mismas circunstancias, la ley presume que la Administración ha denegado la solicitud.

4.2. La Obligación de Resolver Expresamente

La obligación de resolver expresamente todos los procesos es de oficio y a instancia de personas interesadas. No hay plazo máximo porque hay mucha complejidad. Art. 21.2 y 3:

(1) El plazo máximo lo pone la legislación sectorial.
(2) Plazos superiores a 6 meses.
(3) Plazo supletorio, 3 meses.

Estos plazos máximos se ponen en:

(1) Procedimientos que se inician a instancia del interesado.
(2) Procedimientos iniciados de oficio.

4.3. El Silencio Administrativo en los Procedimientos que Inician a Instancia de Parte Interesada

(a) Supuestos de Silencio Positivo y Negativo

Al principio, la regla general era el silencio negativo y la excepción era el positivo, pero ahora es al revés. El silencio positivo es cuando lo establece la legislación sectorial, y el silencio negativo se da en:

1. Procedimientos que ejercen el derecho de petición.
2. Procedimientos en los que se solicita la transferencia de facultades.
3. Procedimientos en los que se solicite el ejercicio de actividades que dañan el medio ambiente.
4. Procedimientos de reclamación de la responsabilidad patrimonial.
5. Recursos administrativos y solicitudes de revisión de oficio.

(b) Efectos del Silencio

El silencio positivo equivale a los efectos de una resolución expresa estimatoria. Cuando se produce, es que el procedimiento ha terminado y la Administración solo puede confirmar el sentido del silencio. Si lo solicitado es ilegal, la Administración tendrá que abrir un procedimiento de revisión de oficio. El silencio negativo implica que el interesado puede interponer un recurso contra la desestimación de la solicitud. El interesado tiene dos actitudes: 1. La Administración tiene que resolver expresamente. 2. No esperar e interponer un recurso que proceda. Por eso decimos que el silencio negativo está pensado para los ciudadanos.

4.4. El Silencio Administrativo en los Procedimientos Iniciados de Oficio

Los procedimientos con efectos favorables para los interesados y los procedimientos con efectos desfavorables son para el interesado.

1.1. Iniciación

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada.

1.2. La Iniciación de Oficio de un Procedimiento

Se produce por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, por orden superior, a petición razonada de otros órganos o en virtud de denuncia. La denuncia es la puesta en conocimiento de la Administración de ciertos hechos que pueden justificar la apertura de un procedimiento. La denuncia es voluntaria para los agentes, si tienen la obligación en el ejercicio de sus funciones.

1.3. La Iniciación del Procedimiento por Persona Interesada

Se produce mediante la presentación de un escrito de solicitud o “instancia”. A la instancia habrá que acompañar la documentación requerida en cada caso por la legislación sectorial correspondiente. Si la instancia es defectuosa, la Administración ha de conceder al solicitante un trámite de subsanación por un plazo de 10 días. Si no se lleva a cabo la subsanación en plazo, se entiende que el interesado ha desistido de su solicitud.

2. Desarrollo

2.1. Ordenación

Los actos de ordenación son actos de trámite procedentes siempre de la Administración que tramita y resuelve el procedimiento, y pertenecen a una de estas tres clases: actos de impulso del procedimiento, de comunicación interna y de resolución de incidentes. Los actos de impulso son actos tendentes a hacer avanzar el procedimiento, para que vaya cumpliendo sus distintos trámites sin detenerse. Los actos de comunicación interna son actos mediante los cuales los órganos y, en su caso, Administraciones que intervienen en un procedimiento se ponen en contacto entre sí. Los actos de resolución de incidentes son cuestiones distintas de la que constituye el objeto principal del procedimiento, que pueden surgir a lo largo de la tramitación del procedimiento condicionando su marcha o la decisión que en los mismos se tome.

2.2. Actos de Instrucción

Son actos tendentes a proporcionar a la Administración los elementos de juicio (de hecho y de Derecho) necesarios para tomar una decisión. A diferencia de los actos de ordenación, los de instrucción pueden ser actos de la Administración (por ejemplo, informes), de los interesados (por ejemplo, alegaciones) o de otras personas. Principales actos:

1. Alegaciones de los interesados y trámite de audiencia a los interesados. Los interesados tienen ciertos trámites preestablecidos para presentar alegaciones a lo largo de la tramitación de los procedimientos administrativos.
2. Actos de prueba. En determinados procedimientos administrativos es perfectamente posible que se lleven a cabo actos de prueba sobre los hechos relevantes.
3. Informes. Los informes son declaraciones de juicio sobre cuestiones jurídicas o de otro tipo (es decir, actos de trámite) emitidas por órganos administrativos. Los informes no son vinculantes.
4. Trámite de información pública. En algunos procedimientos, la legislación sectorial correspondiente contempla trámites de participación ciudadana, con el fin de que el público en general, aun no siendo interesado en el procedimiento, pueda expresar su opinión sobre el asunto que se decide.

3. Terminación

La terminación normal es la adopción de una resolución expresa que decide el fondo del asunto en uno u otro sentido y la terminación anormal:

1. Silencio administrativo positivo: supone la finalización del procedimiento.
2. Desistimiento y renuncia: la diferencia entre una y otra es que el desistimiento se refiere solo al procedimiento (se “renuncia” solo a la continuación del procedimiento), mientras que la renuncia se refiere al derecho material subyacente.
3. Desaparición del objeto.
4. Caducidad: la caducidad es una forma de terminación (anormal) del procedimiento por la paralización del mismo, que determina su archivo.