I. CONCEPTO Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTRE

El dominio público constituye un título atributivo de potestades que garantizan la protección de los bienes que forman parte del demanio. La delimitación de estos bienes corresponde al legislador. Sin embargo, en un único supuesto el legislador está condicionado por la propia Constitución, que ha impuesto a aquél que determinados bienes serán en todo caso de dominio público. Son, precisamente, los bienes que integran el denominado «dominio público marítimo-terrestre».

A) Bienes de dominio público marítimo-terrestre constitucionalmente garantizados

Según el art. 132.2 CE «son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.» Queda pues garantizado al más alto nivel normativo, por una parte, que los bienes anteriormente relacionados quedan excluidos del tráfico privado y se someten al intenso régimen de protección del dominio público, y, por otra, que su titularidad corresponde a la Administración del Estado, que será por tanto, la Administración que deberá ejercitar todas las potestades inherentes al demanio.

B) Los bienes de dominio público marítimo-terrestre en la Ley de Costas (Ley 22/1988)

La demanialización de los bienes mencionados por el art. 132.2 CE no era suficiente para hacer frente y parar la situación en la que se encontraba nuestro litoral (sometido a especulación y degradación), necesitaba de una regulación más concreta y protectora de la que pudiera proporcionar la entonces vigente Ley de Costas, de 26 de abril de 1969. Cubrir este vacío fue el objetivo con el que se publica la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC), que deroga a la anterior, y es desarrollada un año más tarde por su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (en adelante RC).

La LC ha de abordarse desde un doble punto de vista, puesto que, por una parte, asume la tarea de definir los bienes enumerados en el art. 132.2 CE, para que de esta manera no haya dudas acerca del exacto alcance de este precepto, y, por otro lado, amplía el concepto de dominio público marítimo-terrestre, al incluir en él otros bienes no señalados por la Constitución y que de forma exhaustiva relaciona.

B.1. DEFINICIÓN DE LOS BIENES DEL ARTÍCULO 132.2 DE LA CE

Bajo el concepto de ribera del mar (y de las rías), el art. 3 de la LC engloba tanto a la zona marítimo-terrestre como a las playas. La zona marítimo-terrestre (ZMT) es definida como el espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

Las playas se conceptúan como zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino u otras causas naturales o artificiales. El mar territorial, por su parte, incluye a las aguas interiores, su lecho y su subsuelo, según los define su legislación específica¹. En relación con el mar territorial: el límite interior viene determinado por la línea de bajamar escorada y, en su caso, por las líneas de base recta que sean establecidas por el Gobierno (las líneas de base recta unen los puntos de referencia apropiados de la costa; el Real Decreto 2510/1977, de 5 de agosto, delimitó la línea interior de las aguas españolas); el límite exterior viene determinado por un línea trazada de modo que los puntos que la constituyen se encuentren a una distancia de doce millas náuticas de los puntos más próximos de las líneas de base recta. Las aguas interiores son las aguas marinas o no continentales que tienen su límite exterior en el mar territorial y en el interior de tierra firme, entrando en esta categoría los puertos y bahías cuyas costas pertenezcan a un solo Estado, lagos y ríos no internacionales, y mares interiores que pertenezcan igualmente a un sólo Estado (Convenciones de Ginebra y de Naciones Unidas). Finalmente, la definición de los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental habrá de buscarse, igualmente, en su legislación específica. La zona económica, también denominada «zona económica exclusiva» fue definida y regulada por la Ley 15/1978, de 20 de febrero: comprende una franja de 200 millas náuticas de anchura, a contar desde el límite exterior del mar territorial.

B.2. BIENES DEL DEMANIO MARÍTIMO-TERRESTRE POR DETERMINACIÓN DE LA LEY DE COSTAS (LC)

El art. 132.2 CE establece que serán bienes de dominio público estatal los que determine la ley. En virtud de esta disposición, y en la medida en que la Constitución no limita la extensión del demanio marítimo-terrestre a los bienes que en el art. 132.1 enumera, los arts. 4 y 5 LC, han extendido el dominio público marítimo-terrestre estatal a otros bienes como:

• Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados de su ribera.
• Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo que fueran desafectados. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada.
• Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización.
• Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.

El legislador estatal ha optado por una concepción amplia del dominio público marítimo-terrestre, demanializando una serie de bienes que, con anterioridad a la LC quedaban en manos de los particulares.

C. LA AFECTACIÓN

La afectación, o acto por el que un bien se destina al uso o servicio público, de esta larga lista de bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, según lo que hasta aquí se ha visto, tiene lugar por distintas vías. En unos casos se produce por imperativo de la Constitución (ZMT, playas, mar territorial, recursos naturales de la zona económica y plataforma continental); en los restantes por una norma con rango de ley, la LC. La técnica contraria, esto es, la desafectación o exclusión de los bienes del dominio público, tiene, en relación al demanio marítimo-terrestre, un carácter restrictivo.

II. RÉGIMEN JURÍDICO

1. Titularidad

La titularidad de los bienes de dominio público que estudiamos va a corresponder a una Administración Pública concreta, que, por expreso mandato del art. 132.2 (precepto que hemos transcrito anteriormente) va a ser la estatal para los bienes que en él se enumeran. Los restantes bienes de dominio público marítimo-terrestre también van a ser de titularidad estatal de acuerdo a los arts. 4 y 5 LC. Dentro de la Administración del Estado, la atribución de las funciones concretas se hace, por la LC y el Reglamento de la Ley de Costas al entonces Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. En la organización actual de la Administración estatal, las referencias a aquel Departamento han de entenderse realizadas al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente o al de Fomento, según la materia. Las restantes Administraciones Públicas (CCAA y Adm. Local) ni pueden ser titulares de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre, ni podrán en principio ejercitar las potestades demaniales sobre los mismos. Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que aquéllas ostentan una serie de competencias que, en ocasiones, habrán de desarrollarse (afectarán) en el demanio marítimo-terrestre (urbanismo, carreteras, puertos, etc.). En estos casos, será imprescindible la necesaria coordinación entre las distintas Administraciones Públicas.

2. Indisponibilidad

Los principios que han de inspirar el régimen jurídico de todos los bienes de dominio público son los de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, en virtud del mandato establecido en el art. 132.1 CE. Que el dominio público sea inalienable significa que es indisponible, que no cabe una enajenación del mismo sin desafectación previa. El dominio público también es imprescriptible, por lo que no cabe que juegue aquí la prescripción (adquisición de derechos por el uso prolongado) para que los particulares puedan apropiarse de él. Finalmente, la inembargabilidad supone que ninguna Sentencia podrá ejecutarse mediante el embargo de un bien de dominio público.

3. Potestades de la Administración

La Administración titular del dominio público está investida de intensas potestades para asegurar la protección del mismo. En relación al dominio público marítimo-terrestre la Administración del Estado ostenta las siguientes potestades: deslinde, publicidad posesoria y otras como investigación, recuperación de oficio, etc.

3.1. Deslinde

Esta potestad, ejercitable para la determinación de los bienes integrantes del demanio marítimo-terrestre, encuentra una detallada regulación en la legislación de costas. Por lo que nos interesa, destacaremos, en cuanto al procedimiento, que el deslinde puede iniciarse de oficio o a instancia de cualquier persona interesada, y que deberá practicarse, en todo caso, cuando se altere la configuración del dominio público marítimo-terrestre por cualquier causa. Los efectos del deslinde aprobado son fundamentalmente dos: declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento, en primer lugar; en segundo término conlleva que las inscripciones del Registro de la Propiedad no puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados, debiendo rectificarse las situaciones contradictorias inscritas (art. 13 LC).

3.2. Publicidad posesoria

Directamente relacionada con la anterior, esta potestad supone que los bienes de dominio público marítimo-terrestre no necesitaban de la inmatriculación en el Registro de la Propiedad como garantía de su titularidad; una realidad que hoy en día ha de ser completada con la nueva regulación sobre el patrimonio de las AAPP. En la nueva LPAP (Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003 –Ley 33/2003, de 3 de noviembre) se ha consagrado como OBLIGATORIO la inscripción de los bienes de la AAPP que sean susceptibles de inscripción, independientemente de su naturaleza, esto es, independientemente de que sean bienes de dominio público (demaniales) o patrimoniales (artículo 36 de la LPAP).

3.3. Otras potestades

El régimen de las restantes potestades administrativas a ejercitar sobre el dominio público marítimo-terrestre (investigación y recuperación de oficio, desahucio administrativo) no difiere en demasía respecto al general para todos los bienes de dominio público. La recuperación de oficio consiste en la potestad de la Administración titular de un bien de restablecer una situación posesoria alterada por un particular sin necesidad de acudir a los Tribunales; como complemento de la potestad de recuperar su bienes, la Administración está habilitada para investigar e inspeccionar la situación de los bienes y derechos que se presuman de su titularidad; por su parte, el desahucio administrativo es la potestad mediante la cual la Administración puede excluir de los bienes de dominio público a los ocupantes que lo hagan de forma indebida. La potestad sancionadora, por su parte, es objeto de una detallada regulación en la legislación de costas.

III. USOS PERMITIDOS

1. Uso común general y uso común especial

La utilización natural del dominio público marítimo-terrestre, o como técnicamente se le denomina, «uso común general» será libre, pública y gratuita, y consiste en la utilización que puede efectuar cualquier ciudadano sin excluir el uso por los demás, y sin que concurran especiales circunstancias de intensidad o peligrosidad (artículo 31 de la Ley de Costas). Los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, los que requieran la ejecución de obras e instalaciones, así como los que excluyan el uso por los demás, llevan aparejada la necesidad de obtención del título habilitante, ya sea una autorización o una concesión.

2. Principios de utilización del dominio público marítimo-terrestre

En general, la ocupación de todo el dominio público marítimo-terrestre reviste los siguientes requisitos:

• Las actividades o instalaciones no han de poder ubicarse en otro lugar (art. 32.1 LC). Son actividades y servicios o instalaciones que por sus características requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre.
• La ocupación deberá ser la mínima posible.
• La ocupación del dominio público no implica, en ningún caso, ni la cesión del mismo ni de las facultades demaniales de la Administración del Estado, asumiendo el titular del uso la responsabilidad por los daños que la actividad pueda ocasionar al demanio.
• La Administración del Estado conserva, en todo caso, las facultades de tutela y policía sobre el dominio público afectado por la utilización.
• Deberá quedar garantizado el sistema de eliminación de aguas residuales con anterioridad al otorgamiento del título administrativo habilitante para la utilización (artículo 32 de la LC).
• Cuando el uso pueda producir daños y perjuicios sobre el dominio público o privado, la Administración podrá exigir garantías económicas suficientes para la protección de aquéllos, la reposición de los bienes afectados y las indemnizaciones correspondientes.

3. Usos específicos permitidos en el dominio público marítimo-terrestre

La tipología de usos posibles es muy variada, admitiéndose siempre que se respeten los anteriores principios. La Ley de Costas hace referencia a determinados usos específicos desde una doble perspectiva: usos concretos permitidos en todo el demanio marítimo, y usos concretos permitidos en las playas.

IV. USOS PROHIBIDOS

La relación de usos permitidos hay que completarla con las prohibiciones que la normativa de costas establece. En general, en todos los bienes de dominio público marítimo-terrestre están prohibidas las siguientes utilizaciones:

• edificaciones destinadas a residencia o habitación;
• actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos;
• el tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión;
• el vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración;
• la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales;
• el anuncio de actividades en el dominio público marítimo-terrestre que no estén debidamente autorizadas.

Nuevamente las playas son objeto de especial atención en la legislación de costas, y se establecen directamente diferentes usos prohibidos: se prohíbe la ocupación de la playa para la construcción de obras de defensa; no se permiten tampoco los tendidos aéreos paralelos a la costa, salvo imposibilidad material debidamente justificada; en las zonas de baño debidamente balizadas está prohibida la navegación deportiva y de recreo, así como la utilización de cualquier tipo de embarcación o medio flotante movido a vela o motor, debiendo realizarse el lanzamiento o varada de embarcaciones a través de canales debidamente señalizados; no se permiten las casetas de uso particular, cualquiera que sea su destino, ni de guarda o almacén de enseres destinados a servicios de temporadas o a cualquier otra finalidad (art. 111.10 Reglamento de Costas); están prohibidos el estacionamiento y circulación no autorizada de vehículos; se prohíben también los campamentos y acampadas (por acampada se entiende la instalación de tiendas de campaña o de vehículos o remolques habitables, por campamento, la acampada organizada dotada de los servicios establecidos por la normativa vigente).

V. LAS FORMAS DE UTILIZACIÓN

Los títulos que habilitan el uso del dominio público marítimo-terrestre son: las reservas, las adscripciones, las autorizaciones y las concesiones.

1. Las reservas

Cuando es la Administración del Estado la que pretende utilizar el dominio público marítimo-terrestre para los fines de su competencia, habrá de aprobarse, por el Consejo de Ministros, la «declaración de reserva». Concretamente las reservas pueden darse para la realización de estudios e investigaciones, o para obras, instalaciones o servicios, limitándose su duración al tiempo necesario para el cumplimiento de los citados fines (art. 47 Ley de Costas).

2. La adscripción

a) Es el mecanismo previsto para habilitar la utilización del dominio público marítimo-terrestre por las Comunidades Autónomas para la construcción, ampliación o modificación de los puertos y vías de transporte de su competencia (ej. Puertos deportivos). b) Mediante la adscripción, la Comunidad Autónoma se subroga en el ejercicio de las potestades de uso y aprovechamiento, pudiendo por tanto conceder o autorizar la utilización del demanio adscrito. La Administración del Estado conservará, por otra parte, las potestades de defensa y conservación (no olvidemos que el titular es el Estado). c) La adscripción tiene lugar a través de un informe emitido por la Administración del Estado en el procedimiento de aprobación del proyecto de construcción, modificación o ampliación del puerto o de la vía de transporte. d) En el supuesto de que los bienes dejaran de utilizarse para la finalidad a la que se adscribieron, o fueran necesarios para la actividad económica o el interés general, deberán revertir a la Administración del Estado.

3. Autorizaciones

La autorización es el título que habilita las actividades en las que, sin requerir obras o instalaciones de ningún tipo, concurran circunstancias especiales de intensidad, peligrosidad o rentabilidad, así como las que supongan ocupación del dominio público marítimo-terrestre con instalaciones desmontables o con bienes muebles. Concurren circunstancias de intensidad cuando el uso pretendido sea incompatible con el uso común general; de peligrosidad cuando el ejercicio de la actividad signifique un peligro o riesgo para la integridad de personas o bienes; de rentabilidad cuando la utilización del demanio marítimo sea un factor determinante de la rentabilidad económica de aquel.

Su plazo será, como máximo, de un año, pudiendo ser revocadas por la Administración en cualquier momento, sin derecho a indemnización en los siguientes supuestos: cuando resulten incompatibles con la normativa aprobada con posterioridad, produzcan daños en el dominio público, impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso público (revocación por causas sobrevenidas).

4. Concesiones

La ocupación del dominio público marítimo-terrestre con obras o instalaciones no desmontables o con instalaciones desmontables por plazo superior al año, necesita de la oportuna concesión otorgada por el Ministerio de Medio Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (si se trata de dominio público adscrito a una Comunidad Autónoma será ésta la competente para otorgarla –estaríamos ante una actuación de gestión-). El otorgamiento de una concesión puede implicar la declaración de utilidad pública a efectos de expropiación forzosa, incorporándose los bienes y derechos expropiados al dominio público marítimo-terrestre. Los caracteres de la concesión son: su intransmisibilidad mediante actos inter vivos (no podrán transmitirse por actos inter vivos: ej. Contrato de compraventa, donación, etc.), deberán inscribirse en el Registro de la Propiedad, su divisibilidad si se otorgó para una pluralidad de usos y su temporalidad.

Respecto a esta última nota, el plazo máximo de las concesiones en el demanio marítimo-terrestre es de treinta años, a cuyo término la Administración estatal o autonómica, según cuál fuera la que otorgó la concesión, habrá de decidir entre el levantamiento o mantenimiento de las instalaciones, y, en este último caso, deberán revertir a la Administración las obras e instalaciones objeto de la concesión.

5. Disposiciones comunes a autorizaciones y concesiones

El procedimiento de otorgamiento de autorizaciones o concesiones se puede iniciar mediante una solicitud o mediante la convocatoria de concurso por parte de la Administración, y podrán ser beneficiarios de las mismas las personas físicas o jurídicas españolas y comunitarias, y los demás extranjeros si tienen domicilio fiscal en España, cumplen las condiciones requeridas por la legislación de contratos, y manifiestan su sometimiento a la jurisdicción de los Tribunales españoles en relación a las incidencias derivadas del título otorgado.

Las Autorizaciones y concesiones van a extinguirse por las siguientes causas: vencimiento del plazo; revisión de oficio; revocación de las autorizaciones, y de las concesiones cuando se alteren los supuestos físicos existentes en el momento de otorgamiento; renuncia; mutuo acuerdo; extinción de la concesión de servicio público del que el título demanial sea soporte; caducidad decretada por la Administración por incumplimiento del adjudicatario; rescate (expropiación).

Finalmente, hemos de destacar que el otorgamiento de una concesión o de una autorización que habiliten un uso en el dominio público marítimo-terrestre está sujeto al denominado «canon» de ocupación, que ha de satisfacer el particular a la Administración por la utilización del dominio público.

VI. LIMITACIONES EN LOS ESPACIOS CONTIGUOS AL DEMANIO

Una protección efectiva del demanio marítimo-terrestre va a depender en buena medida del uso que se haga de los terrenos colindantes. Si permitiésemos cualquier utilización en estos terrenos contiguos el contenido de la Ley de Costas quedaría reducido a meras intenciones. Esta es la razón por la que dicha Ley ha establecido importantes limitaciones en los espacios colindantes con el dominio público marítimo-terrestre (con la excepción de los terrenos expresamente declarados de interés para la seguridad y la defensa nacional). De entre las medidas adoptadas para alcanzar estos objetivos, merece especial atención la regulación de las servidumbres legales a que se han de sujetar los terrenos adyacentes al demanio marítimo-terrestre. A ellas haremos referencia en primer lugar, para pasar después a describir el régimen de las restantes limitaciones establecidas en estos espacios.

1. Servidumbres legales

A) SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN

Están sujetos a la servidumbre de protección los espacios comprendidos en los primeros 100 metros medidos tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, extensión que podrá ser ampliada a otros 100 metros cuando sea necesario para asegurar la efectividad de la servidumbre, debiendo esta ampliación ser acordada con la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento correspondiente.

Los usos que se pretendan llevar a cabo en esta zona (en los primeros 100 metros tierra adentro) están sometidos a autorización, con la única excepción de cultivos y plantaciones (no es necesaria la autorización). Tampoco será necesaria la autorización administrativa para depositar temporalmente objetos o materiales arrojados por el mar, o realizar operaciones de salvamento marítimo. En todos los demás casos, la actividad a realizar requiere autorización. No toda utilización está permitida en esta zona. En general se permiten las obras, instalaciones y actividades que no puedan tener otra ubicación, así como las que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público y las instalaciones deportivas descubiertas.

En el artículo 25 de la Ley de Costas se enumera una serie de usos cuya realización queda prohibida: a) las edificaciones destinadas a residencia o habitación; b) la construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a 500 vehículos/día de media anual; c) las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos; d) el tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión; e) el vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración; f) la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.

Algunas de las anteriores prohibiciones son, no obstante, susceptibles de autorización por el Consejo de Ministros siempre que no se trate de zonas de especial protección (humedales, playas, etc.):

• por razones de utilidad pública debidamente acreditadas podrán autorizarse los usos incluidos en las letras b) y d);
• cuando sean de excepcional importancia y razones económicas justificadas lo hagan conveniente, podrán autorizarse las edificaciones destinadas a residencia o habitación así como las instalaciones industriales.

B) SERVIDUMBRE DE TRÁNSITO

Se sujetarán a esta servidumbre los terrenos comprendidos en una franja de seis metros, medidos tierra adentro a partir del límite interior de la ribera del mar, extensión susceptible de ser ampliada en aquellos tramos de tránsito difícil o peligroso hasta un máximo de 20 metros. La servidumbre conlleva la obligación de dejar esta zona permanentemente expedita para el paso público peatonal y para los vehículos de vigilancia y salvamento, aunque cabe ocuparla de forma excepcional por obras a realizar en el dominio público marítimo-terrestre. En estos últimos supuestos, habrá de sustituirse la zona ocupada por otra nueva servidumbre en condiciones análogas.

C) SERVIDUMBRE DE ACCESO AL MAR

Con el objetivo último de garantizar el uso público del demanio marítimo-terrestre, se someten a la servidumbre de acceso al mar los terrenos colindantes al mencionado demanio, en los que habrán de existir suficientes accesos y aparcamientos. Concretamente, en zonas urbanas y urbanizables, los accesos de tráfico rodado deberán estar separados entre sí un máximo de 500 metros, y los peatonales, 200 metros. Para cerrar el sistema, la LC contiene la declaración de utilidad pública, a efectos de expropiación, de los terrenos necesarios para la realización o modificaciones de otros accesos públicos al mar y aparcamientos.

2. Otras limitaciones

A) ZONA DE INFLUENCIA: comprende una extensión de 500 metros, como mínimo, de anchura a partir del límite interior de la ribera del mar, y en ella habrán de observarse las siguientes reglas: previsión de reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía suficiente para garantizar el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito; adaptación de las construcciones a lo establecido en la legislación urbanística, debiéndose evitar la formación de pantallas arquitectónicas y la acumulación de volúmenes, no pudiendo ser la densidad de edificación superior a la media del suelo urbanizable programado.

B) TRAMOS FINALES DE LOS CAUCES: deberá mantenerse la aportación de áridos a la desembocadura de los cauces, necesitando su extracción del informe favorable de la Administración del Estado. C) YACIMIENTOS DE ÁRIDOS: quedan sujetos al derecho de tanteo y retracto a favor de la Administración del Estado en las operaciones de venta, cesión o cualquier otra transmisión

VII. RÉGIMEN SANCIONADOR

Con el objeto de asegurar la protección de las costas, el Título V de la LC ofrece un completo régimen sancionador, que completa el haz de potestades que ostenta la Administración del Estado sobre el dominio público marítimo-terrestre. El Título se compone de tres Capítulos que regulan respectivamente las infracciones, las sanciones y el procedimiento y los medios de ejecución. El ejercicio de la potestad sancionadora ha de llevarse a cabo con sujeción a los principios a los que, con carácter general, la somete el Título IX de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (legalidad, tipicidad, proporcionalidad, prohibición absoluta de indefensión y culpabilidad).

2. Sanciones

A) LA MULTA

La multa es la sanción que corresponde imponer a la Administración por las acciones u omisiones que constituyan infracción. Sus cantidades varían según la gravedad de la infracción, pudiendo reducirse su cuantía hasta la mitad si concurre la siguiente circunstancia atenuante: que se haya procedido a corregir la situación creada. Las multas deberán ser impuestas por la Administración competente por razón de la materia. En el caso de que sea la Administración del Estado la competente para imponer la sanción, estarán facultados para ello los siguientes órganos: Jefe del Servicio Periférico; Delegado del Gobierno o Subdelegado; Director general; Ministro; Consejo de Ministros.

B) PRINCIPIOS APLICABLES A LA POTESTAD SANCIONADORA

La potestad sancionadora de la Administración en materia de costas se somete a unas reglas específicas establecidas en la LC y el RC que a continuación sistematizamos:

1. En el caso de que un mismo hecho u omisión constituyera dos o más infracciones, deberá aplicarse únicamente la que conlleve mayor sanción.
2. Si la infracción constituye delito o falta a juicio de la Administración, ésta habrá de dar traslado al Ministerio Fiscal para que éste inicie los trámites oportunos con el objeto de someter la cuestión a la jurisdicción penal. Recaída sentencia en este ámbito, la sanción penal impuesta excluye a la sanción administrativa, en aplicación del denominado principio no bis in idem, esto es, un mismo hecho no puede ser objeto de dos sanciones -aunque sean de distinto orden, en este caso, penal y administrativo-.
3. El infractor, con independencia de la sanción que se imponga, cuenta con una obligación adicional consistente en la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, debiendo indemnizar los daños irreparables y los perjuicios causados
4. Las infracciones prescriben a los cuatro años, si son graves, y al año si son leves. La prescripción no afecta a la obligación de restitución de las cosas y reposición a su estado anterior.

C) PROCEDIMIENTO

El procedimiento para la imposición de sanciones se inicia mediante denuncia del funcionario o de la autoridad, pudiéndose iniciar igualmente, por los particulares a través del mecanismo de la acción pública, cuyo régimen estudiaremos con más detenimiento en páginas posteriores. La denuncia da lugar a la apertura del expediente sancionador por el órgano competente, el cual deberá notificar tal apertura al presunto infractor para que éste formule las alegaciones que estime oportunas, tras de lo cual se le comunicará la resolución. Los efectos de la incoación del expediente sancionador previsto en la LC son contundentes: paralización de las obras o suspensión de la actividad, pudiendo interesar, para ello, la colaboración de la fuerza pública.

D) EJECUCIÓN FORZOSA

El incumplimiento por parte del infractor de la obligación de abonar la multa dará lugar a que el acto administrativo sancionador pueda ser ejecutado con carácter forzoso a través de los siguientes medios -y por supuesto con los requisitos- que se estudiaron en la parte general: multa coercitiva, apremio sobre el patrimonio y ejecución subsidiaria.