El Estado Autonómico en España: Principios, Desarrollo y Competencias

El Estado Autonómico en España

1. El Estado Autonómico: Aspectos Generales

En España, la actual forma territorial del Estado es el fruto de un largo y complejo proceso de construcción. Ese modelo, peculiar español, que se incluye en el género «Estado territorialmente compuesto», y cuya denominación, «Estado autonómico», ha sido acuñada por la doctrina, es el producto de una extensa serie de decisiones políticas, normativas y jurisprudenciales que se perfilan en la Constitución, los Estatutos de Autonomía, los pactos autonómicos y en la sentencias del Tribunal Constitucional.

De las tres grandes decisiones que la transición prefiguró, la Constitución acabaría desarrollando y concretando dos de ellas: el Estado democrático y la Monarquía parlamentaria; pero no la tercera, la autonomía territorial, cuya concreción y desarrollo la propia Constitución trasladó a un momento posterior: el del establecimiento de los correspondientes Estatutos de Autonomía.

En relación con esta autonomía la Constitución no culminó el proceso de su definición, difiriendo su desarrollo a una etapa posterior, y provocando con ello una «desconstitucionalización» que afectaba a la estructura territorial del Estado. No obstante, esa «desconstitucionalización» no lo fue de manera total porque en la Norma Fundamental se contendrían un conjunto de prescripciones que los futuros Estatutos de Autonomía habrían de respetar. De ese modo, la Constitución sí contendrá un modelo genérico estableciendo un marco estructural y unos principios básicos sobre la materia que habrían de ser observados a la hora de concretar la forma territorial resultante, cualquiera que fuera ésta. Así, la Constitución determina que habrá un solo Estado (art. 1.1); que la Nación española se caracteriza por su «indisoluble unidad» (art. 2), y que la soberanía nacional reside en el pueblo español (art. 1.2); que las «nacionalidades y regiones» tienen reconocido el derecho a la autonomía y garantizada la solidaridad entre ellas (art. 2); que en el ejercicio de aquel derecho surgirán entidades con una común denominación, «Comunidades Autónomas, garantizándose que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (arts. 137, 138 y 139); que el acceso a la autonomía habrá de seguir unos determinados procedimientos (arts. 143 y 151); que en ningún caso se permitirá la federación de Comunidades Autónomas (art. 145.1 CE); que los Estatutos de Autonomía serán la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas, organizadora de sus instituciones y atributiva de sus competencias (art. 147), que se aprobarán como leyes orgánicas (art. 81) y que su elaboración habrá de seguir unos cauces específicos (arts. 146 y 151); que las competencias del Estado están fijadas en una lista de materias (art. 149), como también lo están las que pueden asumir las Comunidades Autónomas (art. 148); y, en fin, que la autonomía del máximo grado será autonomía política y por ello comprenderá la existencia de gobiernos y parlamentos propios (art. 152), es decir, que la división territorial del poder puede alcanzar al legislativo y al ejecutivo, pero no al poder judicial, que es único en toda España (art. 117).

2. Principios de Unidad, Autonomía y Solidaridad

a) Autonomía

El elemento central de la configuración territorial del Estado realizada por la Constitución es el reconocimiento del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que hace el art. 2º CE, y que se concreta en el Capítulo III del Título VIII. La configuración constitucional de la autonomía responde a cuatro características básicas: se trata de un derecho de contenido fundamentalmente político, limitado, y no necesariamente homogéneo.

b) El Principio Dispositivo (artículo 2 de la CE)

La autonomía es un derecho que puede ejercitarse o no. En la constitución la autonomía era una posibilidad, no una imposición. No obstante, las distintas nacionalidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de aprobación de los respectivos Estatutos de Autonomía de forma que el fenómeno autonómico se ha generalizado. En cuanto a sus titulares, la autonomía es un derecho colectivo reconocido a nacionalidades y regiones. La distinción entre ambas no tiene trascendencia jurídica. La constitución no se pronuncia respecto a qué son nacionalidades y regiones, tan solo determina unos criterios que deberán cumplir los territorios que quieran autogobernarse y constituirse como CCAA como se muestra en el art 143.

c) Límites de la Autonomía

Podemos distinguir dos tipos de límites:

Por razón de la materia: competencias exclusivas del Estado, competencias compartidas Estado-CCAA y cláusulas residual, de prevalencia y de supletoriedad.
Por razón de la unidad de la nación española: principios que limitan la acción de las CCAA y de los propios poderes estatales.

1. Solidaridad

El art. 2 CE añade una referencia a la solidaridad que reitera el art. 138.1 CE, concretando que su finalidad es el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español. La solidaridad como principio tiene una dimensión de reciprocidad entre intereses generales e intereses particulares. Exige que todos los poderes públicos centrales y autonómicos, actúen teniendo presente que son partes integrantes de una unidad, por lo que, consecuentemente tienen unos intereses únicos y comunes. Cada una de las partes debe actuar también respetando los intereses propios de los demás, que no deben contraponerse sino que tienen que resultar complementarios. El Tribunal Constitucional ha delineado el contenido de este principio general de solidaridad extrayendo determinados deberes constitucionales que se imponen en las relaciones entre el Estado y comunidades autónomas: deber de auxilio recíproco, deber de apoyo y lealtad constitucional.

2. Igualdad de las CCAA

Consagrada en el art. 138.2 CE. Alcanza su máxima expresión en su dimensión pasiva de no discriminación. La igualdad supone que la autonomía no puede justificar el trato discriminatorio de unas comunidades con respecto a otras.

3. Igualdad de Derechos y Obligaciones de los Ciudadanos

Art 139.1 CE. La unidad que el Estado representa tiene que traducirse en la igualdad de derechos y obligaciones de todos los ciudadanos, con independencia del territorio de donde proceda. Esta igualdad tiene una doble dimensión:

En su dimensión positiva se traduce en que el status jurídico de todos los ciudadanos es el mismo; por ello, por ello corresponde al estado regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes.
En su dimensión negativa implica que nunca la autonomia de nacionalidades y regiones puede servir de cobertura para justificar tratados discriminatorios entre los ciudadanos. No obstante la igualdad de los ciudadanos españoles no impide que determinadas CCAA concedan derechos adicionales a los residentes en su ámbito territorial.

4. Unidad Económica (vinculación con la unidad de mercado interior europeo)

El último de los principios básicos es el principio de unidad económica. Ningún precepto constitucional formula este principio como tal, si bien su existencia se deduce de varias y en especial del 139 .2 CE. Implica la existencia de un único mercado dentro del estado distribuyendo estas entre el estado y las CCAA, y dejando en manos del primero aquellos instrumentos necesarios para mantener esa unidad. Pero a la vez, del principio actúa como un límite al ejercicio de las competencias tanto del estado como de las CCAA, evitando así que pueda quedar desvirtuado o anulado.

3. Desarrollo del Estado Autonómico

Primera Fase:

Características:

Generalización de la autonomía territorial.
Caracterización de la autonomía como autonomía política.
Diferenciación competencial: mayor o menor grado de competencias.
Tres tipos de estatutos: los previstos en el art. 151.2 de la Constitución, necesitados de referéndum para su reforma. Resto de Estatutos en la cual no interviene el referéndum en su reforma y las Cortes generales no tienen límites para fijar su contenido.

Segunda Fase:

Práctica homogeneización competencial de las diecisiete Comunidades Autónomas, con la única distinción de ciertos «hechos diferenciales» que se dan en algunas de ellas.
Existencia de dos ciudades, Ceuta y Melilla, con Estatuto de Autonomía, que, a diferencia de las Comunidades, no gozan de autonomía política, sino administrativa, ya que de sus órganos no pueden emanar leyes, sino únicamente actos y reglamentos.
Práctica igualación de la naturaleza jurídica de los Estatutos de las Comunidades, pues en todos ellos el monopolio de la iniciativa de reforma lo tiene el parlamento autonómico, sin cuyo consentimiento, no podrá culminarse una reforma ya iniciada, en cuanto que se les reconoce la facultad de retirarla de las Cortes Generales antes de su aprobación definitiva por éstas.
Singularidad de los Estatutos de las dos ciudades, cuya reforma pueden iniciarla, además de las propias Asambleas, las Cortes Generales y el Gobierno del Estado, pudiendo, culminarse dicha reforma sin el consentimiento autonómico.

Importante Papel del Tribunal Constitucional en el Desarrollo del Estado Autonómico

a) Fundamentos del Estado de las Autonomías:

Nuestro sistema se basa en la unidad del Estado y del ordenamiento jurídico, así como en la posición de superioridad del Estado sobre las Comunidades Autónomas.
La Constitución utiliza el término Estado en un doble sentido: de un lado, como totalidad de las instituciones públicas (incluyendo, pues, las de las entidades territoriales autónomas), y, de otro, como conjunto de las instituciones generales o centrales (sin incluir entonces a las que gozan de autonomía territorial).
Autonomía no es soberanía.
La autonomía de las Comunidades es política y no administrativa.
Los derechos históricos a que alude la disposición final 1ª CE sólo pueden adquirir validez en el marco de la Constitución y en completa coherencia con ella.
La solidaridad y lealtad en el seno del Estado autonómico son exigencias no sólo políticas, sino también jurídicas.
La autonomía local debe ser considerada como garantía institucional.

b) Sobre el Sistema de Fuentes del Derecho en Relación con el Estado Autonómico:

Los Estatutos forman parte del bloque de la constitucionalidad y deben ser interpretados siempre de conformidad con lo dispuesto en la norma constitucional. Los Estatutos gozan de especial rigidez, frente a las demás disposiciones infraconstitucionales ya que no pueden ser reformados unilateralmente por el poder legislativo estatal.
Las leyes orgánicas previstas en el art. 150.2 CE han de recaer sobre materias de competencias exclusiva del Estado y, por ello han de ser disponibles unilateralmente por el Estado.
Las leyes orgánicas sobre derechos fundamentales (art. 81.1 CE) no impiden que sobre algunas de sus materias pueda haber legislación complementaria de las CCAA si tienen competencias para ello.
Las Cortes Generales no pueden emanar leyes interpretativas de la Constitución pues esa función corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional. Esta doctrina fue complementada y modulada, aclarando que tampoco los parlamentos autonómicos pueden dictar ese tipo de leyes interpretativas generales, y concretando que sí caben cuando se limitan a la interpretación concreta de sus propias.

El Sistema de Competencias

3. Sistema de Competencias

La división competencial Estado-CCAA, se establecen en los art 148 y 149 de la CE:

Art 148.1 CE: competencias exclusivas de las CCAA.
Art 149.1 CE: competencias exclusivas del Estado.
Art 149.2 CE: competencias compartidas entre el Estado y las CCAA.
Art 149.3: cláusula residual, cláusula de prevalencia y cláusula de supletoriedad.

– La Cláusula Residual

Opera a favor del Estado al señalarse que las competencias no asumidas por las Comunidades Autónomas, vía estatutaria o a través de una ley orgánica de transferencia o delegación, pertenecerán al Estado, pues la Comunidad Autónoma no ha ejercido la posibilidad que le ofrece el precepto de asumir lo no expresamente reservado al Estado.

– La Cláusula de Prevalencia

Las normas estatales prevalecen en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas si bien cuando no se trate de competencias atribuidas en exclusiva a éstas últimas. No implica, supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, sino una cláusula que se articula en el principio de competencia. Esto implica que la cláusula de prevalencia actúa como regla de conflicto, en unos casos con carácter provisional y en otros definitivo.

– Cláusula de Supletoriedad

Vigencia del derecho estatal ante un vacío normativo por parte de las Comunidades Autónomas. Requisitos: derecho constitucional sustantivo: el Estado tiene que invocar el titulo específico que le habilita para dictar derecho supletorio para ejercer una determinada competencia. La supletoriedad se predica con relación a las normas dictadas por el Estado en materia de su competencia. Tiene carácter provisional.

La Articulación Bases-Desarrollo

De acuerdo con las previsiones del art 149, el estado tiene atribuida la competencia de definición de lo básico, correspondiendo el desarrollo normativo y ejecución a las CCAA. ¿Qué es la definición de bases? Según el TC son los criterios generales de regulación de un sector del ordenamiento jurídico o de una materia jurídica que deben ser comunes a todo el Estado. Su legitimación tiene una doble naturaleza: positiva: los objetivos generales para todo el Estado exigidos por la unidad del mismo y naturaleza negativa, límite del cual tienen que moverse los órganos de las CCAA en sus competencias. Por lo tanto el carácter básico de una normativa no tiene rasgos formales sino sustanciales.

-Legislación de desarrollo: se dicta a partir de las bases. Es importante precisar que el desarrollo normativo autonómico es la actividad normativa de las CCAA, la cual tiene la capacidad de diseñar una política propia.

Las Leyes del Artículo 150 de la Constitución

Leyes de marco (150.1): el estado habilita varias CCAA a elaborar normas en materia de competencia estatal, pero con arreglo a unas limitaciones establecidas en la propia norma. Son leyes ordinarias que establecen objetivos.
Leyes de transferencia o delegación (art 150.2): implican la atribución de una competencia, una cesión de atribuciones o el traslado del ejercicio de una competencia. Son leyes orgánicas.
Leyes de armonización (150.3): tienen carácter excepcional porque limitan el autogobierno de las CCAA. Pueden afectar a competencias exclusivas de las CCAA. Tienen que estar justificadas por motivos de interés general. Son leyes ordinarias pero son susceptibles de recurso de inconstitucionalidad por parte de los órganos ejecutivos y legislativos de las CCAA.

Principios de Jerarquía Normativa y de Competencia

Principio de jerarquía normativa: señalado en el art 9.3, viene a consagrar la idea tradicional del Estado de derecho. Así ante la diversidad de las normas que integran el ordenamiento jurídico, existe una regulación basada en su diferente jerarquía, comenzando por la constitución. Aunque este principio mantiene líneas generales, su vigencia actual debe ser matizada con el principio de competencia.

Principio de competencia: la constitución no la define, pone de relieve que la regulación de determinadas materias debe hacerse de acuerdo con determinadas normas, siendo inconstitucional su regulación por otras distintas. En este sentido nuestra Constitución rige el principio de competencia para la delimitación de las leyes orgánicas, o los tratados con fuerza de ley.