I. El Estatuto de Autonomía
El Estatuto de Autonomía es una ley orgánica, según el artículo 81 de la Constitución Española. Sin embargo, en la actualidad, no podemos tratarlos como leyes orgánicas comunes, ya que cuentan con instrumentos de producción diferentes y un proceso de elaboración mucho más extenso que se inicia en la propia Comunidad Autónoma.
Un Estatuto de Autonomía debe tener un contenido mínimo, lo que lo distingue de una ley orgánica.
I.I Artículos relevantes de la Constitución Española
- Art. 81 CE
- Art. 143-152 CE
- Art. 152 CE
- Art. 147 CE
Con todo ello, descubrimos que los Estatutos no son leyes orgánicas, sino fuentes de derecho complejas, que se desarrollan gracias a la participación del Estado y de las Comunidades Autónomas. En las últimas fases de su aprobación, requieren la intervención de las Cortes Generales. Por lo tanto, son fruto de la voluntad tanto del Estado como de las CCAA.
Además, los Estatutos de Autonomía necesitan una unidad interna que se conjugue con la pluralidad, y esto se configura durante su creación.
I.II Contenido del Estatuto de Autonomía
I.III Las Cartas de Derechos
Uno de los principales problemas reside en que en cada territorio existen derechos diferentes, lo que podría generar desigualdad dentro del territorio español.
Inicialmente, estas cartas sí que tenían coherencia, ya que reflejaban la identidad de cada Comunidad Autónoma mediante los derechos. El Estatuto pretendía vincular a la sociedad con los poderes públicos a través de derechos y deberes. Todo ello, unido al Estado de bienestar, que cobra mayor fuerza con los Estatutos de 2007, impulsó la necesidad de una carta de derechos.
El objetivo era establecer un límite a los poderes públicos, debido a la gran cantidad de administraciones. Se buscaba que la administración autonómica se desarrollara a través de las diputaciones provinciales, evitando la creación de nuevas administraciones y los problemas que surgieron desde 1981.
I.IV Problemática de las Cartas de Derechos
- ¿Es legal que los Estatutos contengan Cartas de Derechos?
- Se sustraían al debate político decisiones que la Constitución reservaba a la ley.
- Existían diferencias de derechos entre los españoles.
Según el profesor Díaz Picazo, los Estatutos no pueden determinar derechos, ya que esta materia es competencia de la Constitución, y hacerlo implicaría regular materias constitucionales.
La Sentencia 247/2007 del Tribunal Constitucional resuelve este conflicto (recomendable su lectura).
I.V La «Carta de Derechos» del Estatuto
Se ha debatido intensamente la justificación de incorporar una carta de derechos en el Estatuto, considerando el bloque de constitucionalidad.
La Constitución no lo impide, al menos en relación con determinados derechos.
El debate político y doctrinal ha sido zanjado por las Sentencias del Tribunal Constitucional (sobre los Estatutos de la Comunidad Valenciana y de Cataluña), que reconocen la legitimidad de un contenido estatutario dentro de los límites constitucionales.
Según esta doctrina, el Estatuto puede regular cuestiones “relativas a las funciones autonómicas, tanto en su dimensión material como organizativa, y a las relaciones con los poderes públicos estatales y autonómicos, y con los ciudadanos”.
Establecer derechos en los Estatutos es la forma más adecuada de conectar las relaciones de los poderes públicos con la ciudadanía.
Los derechos fundamentales (Sección I del Capítulo II del Título I de la CE) quedan fuera de la competencia autonómica, debido a la reserva de ley orgánica. Este es un límite infranqueable.
Sin embargo, los Estatutos pueden declarar derechos estatutarios (derechos en general, no fundamentales). El Tribunal Constitucional ha reiterado que “los derechos estatutarios son distintos a los derechos fundamentales y solo vinculan al legislador autonómico”.
No tendría sentido una mera repetición de preceptos constitucionales, lo que podría incluso ser inconstitucional si no se reproducen fielmente.
Los Estatutos pueden contener disposiciones que establezcan derechos, y las Comunidades Autónomas, dentro de sus competencias, pueden aprobar normas.
Esta línea interpretativa conduce a una doctrina de la igualdad “integradora de la autonomía”, que se basa en dos planos:
- Igualdad de trato en cada Comunidad Autónoma.
- Igualdad básica en todo el territorio nacional, derivada de las competencias exclusivas del Estado.
Estos dos aspectos no impiden que el Estatuto incluya una “Carta de Derechos” relacionada con las competencias asumidas, sin introducir desigualdades entre los ciudadanos.
Se trata de incorporar derechos sociales, consagrados en el Estatuto como derechos de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma, que vinculan al legislador, al gobierno y a la administración autonómicos.
Así, el Estatuto se percibe como más cercano, aumentando la legitimidad democrática y el contenido político, permitiendo cierta originalidad propia.
I.VI Garantía de los derechos en el Estatuto
- Los derechos y prohibiciones de discriminación vinculan a todos los poderes públicos andaluces.
- Se exige respeto al contenido estatutario. Los actos que vulneren los derechos pueden recurrirse ante la jurisdicción correspondiente.
- No se contempla un control específico de estatutoriedad de las normas con fuerza de ley, a diferencia del Estatuto catalán, que establece un control preventivo. El Tribunal Constitucional solo podría intervenir si se vulnera el bloque de constitucionalidad.
- Se refuerza la figura del Defensor del Pueblo, encargado de velar por la defensa de los derechos y supervisar la actividad de las Administraciones públicas andaluzas.
El Tribunal Constitucional, si bien ha legitimado la inclusión de derechos en los Estatutos, los desustancializa al considerarlos principios, no derechos subjetivos, hasta que sean desarrollados por el legislador.
El Estatuto catalán, sin embargo, reconoce auténticos derechos subjetivos.
El legislador estatuyente busca un nuevo modelo que se base en el vínculo con la ciudadanía. En este sentido, se desarrollarán los procesos de defensa política del Estatuto.
II. La Previsión Constitucional
La previsión constitucional se refiere a las competencias que la Constitución permite desarrollar a los Estatutos de Autonomía, dejando claro, a partir del artículo 149 CE, las materias exclusivas del Estado.
El problema surge entre las diferentes CCAA, ya que existen derechos diferentes en cada una, lo que puede generar discriminación. Esto ha llevado a controversias en el Tribunal Constitucional desde 1987.
II.I Límites Constitucionales
- Derechos Fundamentales: Existe un mínimo de derechos para todos los ciudadanos españoles. La igualdad no significa uniformidad (ejemplo: la educación es gratuita, pero los gastos indirectos pueden ser cubiertos o no por las CCAA).
- Artículo 139.1 CE: Prohíbe el trato discriminatorio.
- Artículo 149.1.1 CE: Los Estatutos pueden regular derechos subjetivos cuando la Constitución les otorgue competencia. No pueden regular derechos fundamentales, pero sí desarrollar derechos constitucionales (artículo 15 CE).
Los derechos estatutarios, al no ser fundamentales, no tienen justiciabilidad directa ni eficacia directa. Solo tienen los derechos que la ley les otorga.
III. Competencias de las CCAA
III.I Definición
Conjunto de atribuciones, competencias y facultades de actuación que habilitan a un ente territorial para actuar sobre un determinado sector de la realidad social.
La potestad implica la capacidad de hacer algo, mientras que la facultad es aquello para lo que se está habilitado. No es lo mismo poder hacer algo que tener la atribución para hacerlo.
III.II Fundamento Constitucional
- Artículo 2 CE: Principio de autonomía y unidad de España.
- Artículo 137 CE: Interés propio de las CCAA frente al interés estatal.
- Artículo 149 CE: Competencias exclusivas del Estado.
- Artículo 148 CE: Competencias atribuidas a las CCAA.
- Artículo 149.3 CE: Prevalencia de las competencias estatales y carácter supletorio del Estado.
El principio competencial es abierto y flexible, pero la definición del Tribunal Constitucional no se ajusta completamente a lo establecido en la Constitución.
El Tribunal Constitucional ha desarrollado la doctrina de la dualidad de la exclusividad competencial: la competencia puede ser exclusiva sobre la facultad o potestad, o sobre la materia. No es lo mismo tener competencia sobre la totalidad de una materia que tener competencia sobre su ejecución.
El Estatuto de 1981 no distinguía entre tipos de competencias. A partir de 2007, se distingue entre competencias de facultad o potestad y de materia, lo que ha generado problemas, ya que las CCAA no pueden crear el concepto de competencia compartida o dualidad competencial.
En nuestro sistema, la distribución competencial es abierta y flexible, por lo que debemos remitirnos a la dualidad competencial.
Las competencias son flexibles y dinámicas. El Estado puede ceder competencias no exclusivas a las CCAA (artículo 150 CE).
III.III Distribución de Competencias
La LOAPA pretendía armonizar el proceso autonómico y distribuir las competencias a todas las CCAA (“café para todos”).
El Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales la mayoría de sus preceptos, al considerar que el Gobierno no puede distribuir competencias, sino que es una función del poder constituyente (la propia Constitución). El TC resuelve las dudas.
El TC determinó que la LOAPA modificaba implícitamente la Constitución, al regular aspectos no contemplados en ella. Un Estatuto no puede crear nuevas competencias.
III.IV Tipos de Competencias
- Competencia exclusiva: Permite crear, ejecutar y desarrollar leyes sobre una materia. El derecho estatal es supletorio.
- Competencia compartida: El Estado establece las bases de la materia. Las CCAA tienen potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva dentro de ese marco.
- Competencia ejecutiva: Permite organizar la propia administración y aprobar reglamentos de ejecución.
III.V Pronunciamiento del Tribunal Constitucional
El TC admitió esta distribución competencial, pero aclaró:
- Las CCAA pueden tener competencias exclusivas, pero el Estado puede intervenir mediante los títulos horizontales (artículos 149.1.1 y 149.1.13 CE).
- En competencias compartidas, el Estado no necesita establecer las bases mediante ley, aunque se recomienda. Un reglamento estatal no puede derogar una ley autonómica.
- En competencias ejecutivas, las CCAA pueden crear reglamentos para su organización, pero no en materias exclusivas del Estado. La administración autonómica puede ponerse a disposición del Estado.
Es importante leer el Título IV del Estatuto de Andalucía y el artículo 148.1.1 CE.
IV. La Junta de Andalucía
IV.I El Parlamento Andaluz
El artículo 99 del Estatuto de Autonomía se refiere a la Junta, el conjunto de instituciones del gobierno andaluz.
Dentro de la Junta, se encuentra el Parlamento Andaluz (artículo 100), que representa al pueblo andaluz. Andalucía sigue un modelo parlamentario.
El Parlamento está compuesto por 109 diputados, un número considerado reducido para la comunidad más poblada. El número impar evita empates.
Los diputados gozan de inviolabilidad e inmunidad.
El Parlamento es autónomo y se autoorganiza. Se organiza en grupos parlamentarios (mínimo 5 diputados, o 3 diputados que representen al menos el 3% de los votos).
El Parlamento elige a los senadores que representan a Andalucía en el Senado (1 senador por cada millón de habitantes). Estos senadores deben ser parlamentarios andaluces.
IV.II Competencias del Parlamento
- Legislativa
- Presupuestaria
- Tributaria y financiera
- Deuda pública (limitada por el artículo 135 CE)
- Control político (investidura del presidente, moción de censura, cuestión de confianza, respuestas a preguntas, proposiciones no de ley, resoluciones y mociones).
Las resoluciones políticas, aunque no tengan fuerza de ley, pueden ser inconstitucionales (ejemplo: declaración de soberanía en Cataluña).
IV.III El Presidente de la Junta
El Presidente de la Junta es elegido por el Parlamento y tiene un poder dual:
- Representa a la Comunidad Autónoma (carácter institucional).
- Jefe del Ejecutivo autonómico (carácter político).
Dirige y coordina el Consejo de Gobierno. Nombra a los delegados. Decide libremente, aunque se requiera la deliberación previa del Consejo de Gobierno.
El sistema de gobierno es parlamentario, pero con tendencia presidencialista.
Se refuerza la moción de censura, la cuestión de confianza y la disolución de las Cámaras.
Se introduce la consulta popular, que puede usarse como procedimiento de ratificación o arbitraje.
Con la reforma de 2007, se refuerza el papel del Presidente, permitiéndole erigirse como representante del pueblo andaluz.
IV.IV El Consejo de Gobierno
El Consejo de Gobierno (artículo 119 del Estatuto) está integrado por el Presidente, los Vicepresidentes (si los hay) y los Consejeros.
Ejerce la dirección política, dirige la Administración y desarrolla las funciones ejecutivas y administrativas de la Junta de Andalucía.
Ejerce la potestad reglamentaria.
Interpone recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia.
Plantea conflictos de jurisdicción.
IV.V El Defensor del Pueblo Andaluz
El Defensor del Pueblo Andaluz (artículo 128 del Estatuto) es el comisionado del Parlamento para la defensa de los derechos y libertades (Título I de la CE y Título I del Estatuto).
Supervisa la actividad de las Administraciones públicas andaluzas y da cuenta al Parlamento.
Es elegido por el Parlamento por mayoría cualificada.
Colabora con el Defensor del Pueblo designado por las Cortes Generales.
IV.VI Consejo Consultivo de Andalucía
El Consejo Consultivo de Andalucía es el superior órgano consultivo del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Junta de Andalucía. También asesora a las entidades locales, universidades públicas andaluzas y otras entidades de derecho público.
Ejerce sus funciones con autonomía orgánica y funcional.
Su composición, competencia y funcionamiento se regulan por ley.
Juega un papel de control previo de estatutariedad, similar al Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña.
V. El Poder Judicial en Andalucía
El Poder Judicial en España es único, no afectado por la descentralización política.
La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados independientes (Constitución Española).
No existe un Poder Judicial exclusivo en Andalucía. Rige el principio de unidad jurisdiccional (artículo 140 CE), que no se puede descentralizar, pero sí desconcentrar.
La desconcentración implica que un órgano superior puede anular decisiones de un órgano inferior, debido a la jerarquía judicial (Tribunal Supremo como órgano superior).
Según el Tribunal Constitucional (STC 56/1990), la administración de la Administración de Justicia sí puede desconcentrarse.
El artículo 80 del Estatuto de Autonomía de Andalucía establece las competencias compartidas en materia de Administración de Justicia, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
El artículo 153 del Estatuto incluye la cláusula subrogatoria.
La organización, funcionamiento, estatuto y régimen de constitución del Poder Judicial se reservan a la LOPJ. El Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) es el órgano de gobierno del Poder Judicial.
La Conserjería de Justicia decide la ubicación de las sedes judiciales y está subordinada al Ministerio de Justicia, máximo órgano de la Administración de Justicia.
La LOPJ establece que un Tribunal Superior de Justicia (TSJ) culmina la organización judicial en cada Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo.
Los procedimientos judiciales que involucran a andaluces comienzan y terminan en Andalucía (LOPJ).
Las competencias del TSJ se pueden incluir en los Estatutos, siempre que no contradigan la LOPJ.
El Consejo de Justicia de Andalucía no es un órgano de gobierno descentralizado del Poder Judicial ni recibe competencias del Estatuto.
No es inconstitucional la creación de un Consejo de Justicia, sino las competencias que el Estatuto le atribuya.
Descentralización: Otorgar poder político de decisión para gestionar decisiones autónomas.
VI. Financiación de las Comunidades Autónomas
El Estado tiene competencias exclusivas sobre la planificación económica (artículo 131 CE).
Las CCAA tienen autonomía financiera (artículo 156 CE), que implica gestionar sus ingresos y gastos.
La autonomía financiera se basa en los principios de solidaridad y coordinación con el Estado.
VI.I Fuentes de financiación
- Impuestos cedidos por el Estado.
- Recargos sobre impuestos estatales.
- Tasas e impuestos propios.
- Transferencias del Estado.
- Fondo de compensación interterritorial.
VI.II Régimen de Concierto (País Vasco y Navarra)
Pacto bilateral entre el Estado y la CCAA para establecer el cupo (cantidad) que la CCAA contribuye al Estado (6,24% País Vasco, 1,6% Navarra).
VI.III Régimen Común
VI.IV Evolución del Régimen Común
- Antes de 1977: El Estado recaudaba y redistribuía a las CCAA.
- 1977-2001: Se ceden impuestos (IRPF).
- 2001-2007: Transición hacia el modelo de 2007.
- Modelo de 2007: Se basa en la recaudación de las CCAA y la población ajustada por servicios públicos. Se introducen variables como la densidad de población protegida y la densidad territorial. Se mantienen la autonomía financiera. El dinero se reparte mediante:
- Fondo de garantía de servicios públicos.
- Fondo de suficiencia global.
- Fondo de población.
- Fondo de competitividad.
- Fondo de cooperación.
Hasta 2007, el Estado repartía según la cohesión y la renta per cápita.
Los cambios se deben a la falta de concreción en la Constitución.
El modelo de 2007 busca mayor autonomía financiera para las CCAA.
Se transfieren competencias normativas para que las CCAA regulen su financiación.
El problema principal es la falta de un sistema adecuado e igualitario para todas las CCAA y de un foro transparente para la concertación.
VII. Relaciones Institucionales de las CCAA
El Título II del Estatuto aborda las relaciones institucionales. La Constitución establece un marco común:
- Senado (insuficiente como cámara de representación territorial).
- Conferencia de Presidentes (poco utilizada).
- Conferencias Sectoriales (reuniones de ministros y consejeros del mismo ramo).
El Estatuto recoge este marco y los principios de lealtad, colaboración y participación.
Permite la firma de convenios con otras CCAA (colaboración: aprobados por el Parlamento andaluz; cooperación: aprobados por las Cortes Generales).
El artículo 145.2 CE permite la relación entre CCAA, pero prohíbe la federación.
Las Cortes Generales controlan las relaciones entre CCAA.
La colaboración administrativa requiere la aprobación del Parlamento andaluz.