EL GOBIERNO

1. Posición Constitucional del Gobierno

Título IV de la Constitución Española (CE): “Del Gobierno y la Administración”. El poder ejecutivo es el segundo poder del Estado. Es más que el Gobierno, comprende también la Administración Pública, que está al servicio del Gobierno. El Gobierno es la cúspide de esta organización que constituye el poder ejecutivo. El Gobierno es el órgano al que corresponde la dirección política del Estado, tarea específica dentro del poder ejecutivo.

• Gobierno: Representa la vertiente política del poder ejecutivo.
• Administración pública: Representa la vertiente técnica y profesional según los límites marcados por el Gobierno.

2. Composición y Estructura del Poder Ejecutivo

Art. 98 CE:

1. «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.»
2. «El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.»
3. «Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.»
4. «La ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno.»

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, desarrolla la formación del Gobierno. El Gobierno es un órgano complejo formado por órganos más simples, a los que se les atribuyen competencias específicas. El Gobierno, en el ejercicio de sus tareas, se suele denominar Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros aprueba los proyectos de ley que luego pasan a las Cámaras. Aunque se utilizan ambos términos indistintamente, sus connotaciones no son idénticas. La página web de la Moncloa también utiliza el término «gabinete», que se refiere igualmente al Consejo de Ministros o Gobierno.

El Gobierno está formado por órganos simples, mencionados en el art. 98.1 CE, con funciones propias. Hay miembros imprescindibles del Gobierno (presidente y ministros) y otros supletorios.

a. El Presidente del Gobierno

Art. 98.2 CE: “El presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión”.

• La Constitución atribuye al Presidente la dirección de la acción del Gobierno. Su figura tiene un inmenso protagonismo.
• Se habla de la preeminencia del Presidente, no es un “primus inter pares”. Recibe la confianza parlamentaria (investidura) y la moción de censura se dirige contra él.
• Tiene una relación directa con otros sujetos: vínculo directo con el Jefe del Estado (refrendo del Rey), vínculo con las Cámaras (puede disolver las Cortes) y competencia para iniciar un recurso de inconstitucionalidad.

b. Los Ministros

• Son titulares de los Departamentos en los que se organiza el Gobierno, con tareas específicas.
• Son elegidos una vez que el Presidente ha recibido la confianza de las Cámaras.
• Los Ministros están en un lugar “puente” entre el Gobierno y la Administración. Son el escalón más alto en la cúspide de la Administración Pública, pero forman parte del Gobierno.

c. Otros miembros posibles del Gobierno

• Vicepresidente(s): Tarea de apoyo, recibiendo el cometido que el Presidente le encomiende y representándolo en su ausencia.
• “Los demás miembros que establezca la ley”: En su momento existió la figura del “ministro sin cartera”.

Es relevante determinar el “perímetro” del Gobierno porque la CE se refiere a competencias de los miembros del Gobierno (art. 98 CE sobre incompatibilidades y art. 102 CE sobre responsabilidad penal). Los altos cargos del Poder Ejecutivo NO forman parte del Gobierno (Secretarios de Estado, Secretariado del Gobierno y Gabinetes), sino que están subordinados al mismo. Las previsiones constitucionales para los miembros del Gobierno no les son aplicables. Debajo del Ministro está el Secretario de Estado y, a partir de ahí, todo el ministerio, con un cuerpo de funcionarios.

3. Formación del Gobierno: Nombramiento del Presidente y Designación de Ministros

Art. 99 de la CE:

1. «Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno.»
2. «El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara.»
3. «Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.»
4. «Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.»
5. «Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.»

El nombramiento del Presidente del Gobierno (art. 99 CE) prevé varias etapas:

1. Cada vez que haya que nombrar un nuevo Presidente, el Rey debe consultar a los partidos políticos con representación parlamentaria y proponer un candidato.
2. El candidato debe exponer su programa ante el Congreso y solicitar su confianza.
3. En primera votación, se necesita mayoría absoluta. Si no se alcanza, se celebra una segunda votación 48 horas después, siendo suficiente la mayoría simple. Mayoría absoluta es el voto favorable de más de la mitad de los miembros de derecho de la Cámara. Mayoría simple es más votos a favor que en contra entre los miembros presentes.
4. Si el candidato no es investido, se inicia de nuevo el procedimiento. Si transcurridos dos meses desde la primera votación ningún candidato obtiene la confianza, el Rey disuelve las Cámaras y convoca elecciones generales.

Observaciones generales del procedimiento de investidura:

• La Constitución distingue entre el Presidente y el resto del Gobierno. El Presidente obtiene un voto de investidura del Congreso y, a propuesta suya, son nombrados los demás miembros.
• El Senado no juega ningún papel en la investidura del Gobierno.
• El papel del Rey es protocolario. Carece de poder de iniciativa política para seleccionar un candidato. Debe proponer a quien tenga más apoyos. NO gobierna automáticamente quien tiene mayor número de escaños. El papel del Rey tiene más juego cuando no hay una mayoría clara (elecciones de 2015).
• El programa presentado no tiene por qué ser el programa electoral. La Constitución indica el programa de la sesión de investidura. Es cuestionable cuando los candidatos se desvían de lo que dijeron.

Designación de los Ministros:

Art. 100 CE: “Los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente.”

Es competencia exclusiva del Presidente. Se habla de “crisis de gobierno” cuando el Presidente remodela su Gobierno. El Presidente depende de la confianza del Congreso, y los miembros de su Gobierno, de la confianza del Presidente. El Presidente elige quién, cuántos y con qué atribuciones.

4. Funcionamiento del Gobierno y Estatuto

Art. 1.3 Ley 50/97 de 27 de noviembre, del Gobierno: “Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas de Gobierno.”

4.1. El Consejo de Ministros

Es el órgano colegiado del Gobierno, que toma las decisiones. La ley establece reglas de funcionamiento:

1. Sesiones semanales, preparadas por la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
2. La última palabra sobre el orden del día la tiene el Presidente.
3. Deliberaciones secretas: se levanta acta con fecha, asistentes y acuerdos adoptados, pero no el alcance de la deliberación.
4. Decisiones por mayoría del Consejo, sabiendo que la última palabra la tiene el Presidente.

Responsabilidad política solidaria de los miembros del Gobierno (sin perjuicio de la responsabilidad de cada uno). Cuando cae el Presidente, cae el Gobierno con él. Responsabilidad individual de los ministros (art. 108 CE).

4.2. Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Son órganos colegiados que examinan cuestiones de carácter general relacionadas con varios ministerios. Es relevante la Comisión Delegada para Asuntos Económicos. Durante la pandemia, cobró importancia la Comisión Delegada del Gobierno para Situaciones de Crisis.

4.3. El Estatuto de los Miembros del Gobierno

El estatuto de los miembros del Gobierno (derechos y deberes) está previsto en la Constitución. El art. 98.3 CE establece un riguroso régimen de incompatibilidades: “Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna.”

El Art. 98.4 CE llama al legislador para que regule el estatuto. Solo pueden acumularse los cargos de Ministro y Diputado/Senador. No es necesario ser parlamentario para ser ministro. El art. 110.2 CE dispone que “los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas”.

Prerrogativa de los miembros del Gobierno (art. 102 de la CE):

1. “La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.»
2. «Si la acusación fuere por traición o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.»
3. «La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos del presente artículo.»

• Fuero especial: En caso de responsabilidad criminal, el órgano encargado es la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. En los Estatutos de Autonomía, el Tribunal Superior de Justicia.
• Inmunidad: Para delitos de traición/delitos contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, se requiere iniciativa para procesar a los miembros del Gobierno.
• No cabe indulto en estos casos.

5. Funciones del Gobierno

Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.”

• Dirección política: La acción del Gobierno marca la iniciativa y orientación de las decisiones importantes.
  • La “acción de gobierno” es susceptible de control político, pero excepcionalmente de control jurídico.
  • Ejemplos: Iniciativa legislativa, monopolio en la presentación de la Ley de Presupuestos, nombramientos del Tribunal Constitucional, recurso de inconstitucionalidad, etc.
• El Gobierno dirige la defensa del Estado y la protección de sus ciudadanos: están sometidos al Gobierno las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
• Dirección de la Administración del Estado: Es el órgano supremo de la Administración Pública. La Administración Pública está sometida al principio de legalidad y es controlable jurisdiccionalmente (Art. 103 CE).
• Potestad normativa: Esencialmente reglamentaria. El Gobierno dicta las normas con rango reglamentario.

6. Cese del Gobierno y Gobierno en Funciones

Art. 101 CE:

1. «El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.»
2. «El Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.»

• Cese del Gobierno: El primer apartado enumera las causas de cese del Gobierno en su conjunto. Las remodelaciones parciales se rigen por el art. 100 CE.
• Gobierno en funciones: El art. 101.2 CE indica que “continuará en funciones” hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. La Ley del Gobierno establece una lista de facultades vedadas al Gobierno en funciones.

STC 124/2018, conflicto de atribuciones Gobierno-Congreso: El Gobierno en funciones se negó a ser controlado por la Cámara, alegando que debía su confianza a la Cámara anterior. La sentencia explica que el control político debe seguir existiendo.