El Procedimiento Administrativo

A.- INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

a.- Formas de iniciación

De oficio

El procedimiento se inicia de oficio por acuerdo del órgano competente, adoptado bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otro órgano o por denuncia del administrado (art. 69 de la Ley 30/1992). No se debe confundir la iniciación de oficio previa denuncia del administrado con la iniciación a solicitud del interesado.

A solicitud del interesado

No vale cualquier clase de solicitud, sino que ésta debe estar fundada en Derecho. En otro caso, nos hallaríamos ante una simple petición graciable que la Administración no tiene el deber de resolver tras la tramitación del correspondiente procedimiento, sino que puede inadmitirla a trámite sin más.

Forma de las solicitudes o instancias (art. 70 de la Ley 30/1992)

• Para los procedimientos masivos, las Administraciones públicas deberán establecer modelos normalizados.
• En los demás casos y, en general, a falta de tales modelos, bastará cualquier escrito que contenga el nombre y apellidos del interesado, el domicilio a efecto de notificaciones, la petición debidamente razonada, el lugar y la fecha, la firma y el órgano al que se dirige la solicitud.

La falta de cualquiera de los requisitos generales o específicos exigidos a una solicitud es subsanable a petición de la Administración en un plazo de diez días, ampliable a otros cinco si no se trata de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva. También cabe la mejora o modificación de la solicitud a petición de la Administración (art. 71 de la Ley 30/1992).

Lugar de presentación (art. 38.4 de la Ley 30/1992)

• Registro del órgano administrativo al que se dirija la solicitud o de cualquier órgano administrativo de la Administración general del Estado, las Administraciones de las Comunidades autónomas, las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares y los Ayuntamientos de los municipios de gran población. Si se trata de una Administración local distinta de estas últimas y la solicitud va dirigida a otra Administración, es necesario que se haya suscrito el oportuno convenio entre ambas. En todos estos supuestos, el administrado puede presentar copias de los documentos que acompañen su solicitud, las cuales se remitirán al órgano destinatario después de su cotejo con los originales. Si éstos deben obrar en el procedimiento, se entregará al ciudadano las copias selladas por el registro.
• Las Administraciones públicas crearán registros electrónicos que podrán admitir tanto documentos electrónicos normalizados correspondientes a los servicios, procedimientos y trámites que se especifiquen conforme a lo dispuesto en la norma de creación del registro, como cualquier otra solicitud, escrito o comunicación dirigido a cualquier órgano o entidad del ámbito de la Administración titular del registro. En cada Administración pública existirá, al menos, un sistema de registros electrónicos suficiente para recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha Administración pública, o a otras si existe convenio (art. 24 de la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos).
• Las solicitudes electrónicas podrán ir acompañadas de otros documentos, siempre que cumplan los estándares de formato y requisitos de seguridad que se determinen. Los registros electrónicos generarán recibos acreditativos de la entrega de estos documentos que garanticen la integridad y el no repudio de los documentos aportados (art. 25.4 de la Ley 11/2007).
• Oficinas de correos. La solicitud se presentará en sobre abierto para que sea sellada con la fecha de presentación. Una vez cerrado el sobre con la solicitud dentro, se enviará al órgano administrativo de que se trate mediante correo certificado.
• Embajadas y consulados españoles en el extranjero.

Fecha de presentación

A efectos del cumplimiento de los plazos de presentación de solicitudes, será la de entrada en el registro u oficina de que se trate. Los registros electrónicos permitirán la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas, pero a los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles o naturales, y en lo que se refiere a cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Para la determinación de los días hábiles e inhábiles se atenderá al ámbito territorial en el que ejerce sus competencias el titular de la correspondiente sede electrónica, sin que sea de aplicación el art. 48.5 de la Ley 30/1992 (art. 26 de la Ley 11/2007).

b.- Fecha de la iniciación

El procedimiento se entiende iniciado desde la fecha del acuerdo de incoación o desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación (art. 42.3 de la Ley 30/1992). En el caso de presentación de la solicitud en un registro electrónico, el inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir los órganos administrativos y entidades de Derecho público vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el propio registro o por la fecha y hora de entrada en el registro del destinatario (art. 26.4 de la Ley 11/2007).

B.- INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

a.- Concepto y principios de instrucción

La fase de instrucción es aquella en la que se reúnen los elementos de juicio necesarios para la adopción de la decisión que pondrá fin al procedimiento. De acuerdo con el principio de oficialidad, el procedimiento administrativo ha de ser impulsado de oficio por la Administración en todos sus trámites; además, en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación, salvo orden motivada en contrario del jefe de la unidad administrativa (art. 74 de la Ley 30/1992).

Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar, de oficio o a instancia de parte, medidas provisionales que aseguren la eficacia de la resolución, con la condición de que no causen perjuicios de difícil o imposible reparación o impliquen la violación de derechos amparados por las leyes (art. 72 de la Ley 30/1992).

En aplicación del principio de celeridad, se acordarán en un solo acto todos los trámites que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación el plazo legal establecido al efecto (art. 75 de la Ley 30/1992).

Los trámites que deben ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo que la norma reguladora del correspondiente procedimiento haya fijado un plazo distinto (art. 76.1 de la Ley 30/1992).

Las cuestiones incidentales que surjan en el procedimiento no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación (art. 77 de la Ley 30/1992).

En principio, la Administración goza de libertad para realizar los actos de instrucción que considere más adecuados, pero del trámite de audiencia y vista del expediente sólo se puede prescindir en los casos tasados establecidos por la ley.

Los principales actos de instrucción que pueden darse en un procedimiento administrativo son los que se enuncian a continuación.

b.- Las alegaciones de los interesados

En cualquier momento anterior al trámite de audiencia, los interesados podrán realizar alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (arts. 35.e) y 79.1 de la Ley 30/1992), incluso mediante comparecencia personal (que sólo será obligatoria si así lo establece una norma con rango de ley). La Administración deberá tener en cuenta tales alegaciones, documentos y elementos de juicio, y darles respuesta razonada en la resolución.

c.- El trámite de información pública

Consiste en la apertura de un plazo para que cualquier persona, aunque no tenga la condición de interesado en el procedimiento, pueda examinar el expediente y presentar alegaciones; por ello debe considerarse una forma de participación directa de los ciudadanos en la actividad administrativa.

Este trámite se realizará cuando lo imponga una disposición legal o reglamentaria o así lo acuerde el órgano al que corresponde resolver por requerirlo la naturaleza del procedimiento (art. 86.1 de la Ley 30/1992).

Se anunciará en el Boletín o Diario oficial correspondiente (y, en su caso, en los medios de comunicación social) y para realizarlo se establecerá un plazo no inferior a veinte días (art. 86.2).

Al igual que en el caso de las alegaciones de los interesados, las alegaciones presentadas en este trámite deben obtener una respuesta razonada de la Administración (art. 86.3).

d.- La prueba en el procedimiento administrativo

Es la acreditación por cualquiera de los medios admitidos en Derecho de la realidad de los hechos y circunstancias que se deben tener en cuenta para resolver. De acuerdo con el principio de oficialidad, no es necesario que los interesados pidan la práctica de pruebas; el órgano instructor del procedimiento deberá abrir un periodo de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez siempre que la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o lo exija la naturaleza del procedimiento. Sólo se podrá rechazar la práctica de las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, y mediante resolución motivada (art. 80 de la Ley 30/1992).

La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas, notificando el lugar, la fecha y la hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Corresponde a los interesados pagar los gastos de las pruebas practicadas a petición suya (art. 81 de la Ley 30/1992).

e.- El trámite de audiencia y vista del expediente

Es una exigencia del art. 105.c) de la Constitución, esencial para el cumplimiento del principio de contradicción en el procedimiento administrativo. Una vez instruido el procedimiento e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, la Administración tiene la obligación de manifestar el expediente a los interesados (art. 84.1 de la Ley 30/1992), y de abrir un plazo no inferior a diez días ni superior a quince para que aquéllos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes (art. 84.2).

Si se omite este trámite, la resolución será anulable por indefensión de los interesados, salvo que éstos hubiesen manifestado expresamente su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones (art. 84.3), o no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos, alegaciones y pruebas que los aducidas por aquéllos (art. 84.4).

f.- Los informes de órganos consultivos

Son declaraciones de juicio emitidas por órganos especializados, consistentes en opiniones técnicas o de oportunidad administrativa para ilustrar o servir de fundamento a la resolución. Salvo disposición expresa en contrario, serán facultativos, es decir, de voluntaria solicitud para la Administración, y no vinculantes para la misma (art. 83.1 de la Ley 30/1992).

El plazo para evacuarlos es de diez días, a no ser que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 83.2).

Si no se emiten en plazo, podrá continuar igualmente la tramitación del procedimiento, menos en el caso de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución (art. 83.3).

Cuando la Administración quiera apartarse de un informe o dictamen al resolver un procedimiento, la resolución deberá ser necesariamente motivada.

C.- FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Conforme al art. 87 de la Ley 30/1992, ponen fin al procedimiento administrativo la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas.

a.- La resolución

Es el medio normal de terminación del procedimiento administrativo.

Propuesta de resolución

Se formula por el órgano instructor del procedimiento después del trámite de audiencia y vista del expediente, y antes de la petición de los informes o dictámenes, que no se incorporan a ella. En ciertos procedimientos vincula al órgano competente para resolver, por lo que su verdadera naturaleza será la de una resolución.

Obligación de resolver

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá decidir la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición reconocido por el art. 29 de la Constitución (art. 89.4 de la Ley 30/1992).

Contenido

La resolución que pone fin al procedimiento debe decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Si se trata de cuestiones no planteadas por los interesados, habrá que dar a éstos un plazo no superior a quince días para que formulen las alegaciones y aporten los medios de prueba que estimen pertinentes (art. 89.1 de la Ley 30/1992).

La resolución contendrá la decisión con la motivación, en su caso (art. 89.3).

La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma (art. 89.5).

b.- La terminación convencional

La resolución o la propuesta de resolución puede ser sustituida por un convenio con los interesados, siempre que no sea contrario al Ordenamiento jurídico ni verse sobre materias no susceptibles de transacción, de acuerdo con lo prevea la disposición que en cada caso lo regule (art. 88.1 de la Ley 30/1992).

c.- El desistimiento y la renuncia

El desistimiento

Consiste en una manifestación de voluntad del interesado, que puede realizar en cualquier momento, para que no prosiga un procedimiento iniciado a instancia suya. Sólo afecta a ese procedimiento y no al derecho que fundamentase la solicitud. Para que produzca efectos debe ser aceptado expresamente por la Administración, que no podrá negarse a ello y deberá declarar concluso el procedimiento, salvo que terceros interesados pidan la continuación del procedimiento en un plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento (art. 91.2 de la Ley 30/1992); asimismo, la Administración puede limitar los efectos del desistimiento al interesado y seguir tramitando el procedimiento por motivos de interés público (art. 91.3).

La renuncia

Es similar al desistimiento en cuanto a sus requisitos y a que pone fin al procedimiento, con las excepciones ya estudiadas; sin embargo, se diferencia de él en que afecta al derecho en que se funda la solicitud que dio origen al procedimiento, con lo que esa petición ya no se podrá reproducir en el futuro. Sólo es posible cuando no esté prohibida por el Ordenamiento jurídico.

d.- La caducidad del procedimiento

Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

Cuando se paralicen por causa imputable al propio interesado, la Administración le advertirá que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del procedimiento. Vencido el plazo sin que el administrado realice la actividad necesaria para la reanudación de la tramitación del procedimiento, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado (art. 92.1 de la Ley 30/1992).

No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites que no sean indispensables para dictar resolución. Este tipo de inactividad no produce otro efecto que la pérdida del derecho al correspondiente trámite (art. 92.2).

Procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los administrados

No se les aplica el silencio administrativo, sino que, una vez transcurrido el plazo para dictar y notificar la resolución, se entenderán caducados y se procederá al archivo de las actuaciones, a solicitud de cualquier interesado o de oficio por el órgano competente para resolver (art. 44 de la Ley 30/1992).

e.- La imposibilidad material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas

Es un supuesto de terminación anormal de carácter residual, que se tendrá que formalizar mediante resolución expresa y motivada (art. 87.2 de la Ley 30/1992).

El Silencio Administrativo

A.- Inactividad material e inactividad formal de la Administración pública

Se habla de inactividad de la Administración en todos aquellos casos en que ésta no actúa estando obligada a ello por el Ordenamiento jurídico. Dentro de la inactividad de la Administración se distingue la inactividad formal de la material. La primera es la que se produce en el seno del procedimiento administrativo cuando la Administración no dicta y notifica la resolución en el plazo establecido, mientras que la segunda engloba los demás supuestos de inactividad administrativa.

El control jurisdiccional de la Administración en los países con sistemas de Derecho administrativo de inspiración francesa, como es el nuestro, estaba basado tradicionalmente en la doctrina del acto previo, que exigía la existencia de una actuación administrativa formalizada para poder acudir ante los tribunales. Esto dejaba fuera de dicho control los supuestos de inactividad administrativa. La técnica del silencio administrativo negativo se creó para corregir este problema en relación con la inactividad formal de la Administración: la ley otorga un sentido a la falta de resolución de la Administración en plazo, haciéndola equivaler a una desestimación de la solicitud del interesado, y así se le abre a éste la posibilidad de acudir a los tribunales.

Los supuestos de inactividad material necesitaban ser reconducidos a supuestos de inactividad formal para que les fuese aplicable la técnica del silencio y pudiesen acceder igualmente al control jurisdiccional. La manera de lograrlo era formular una solicitud a la Administración para que realizase la actuación omitida, esperar el transcurso del plazo general de resolución, fijado por la Ley de procedimiento administrativo de 17 de Julio de 1958 en tres meses, denunciar la mora y, transcurridos otros tres meses, se podía entender desestimada la solicitud por silencio a efectos de interponer el recurso contencioso administrativo.

Esta situación tradicional se ha visto alterada en la actualidad en nuestro Ordenamiento jurídico por la nueva regulación del procedimiento administrativo y del proceso contencioso administrativo. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, ha convertido el silencio positivo en la regla general para los casos de falta de resolución y notificación de ésta en el plazo máximo de duración de los procedimientos. Por su parte, la Ley 29/1998, de 13 de Julio, de la jurisdicción contencioso administrativa, permite impugnar directamente en vía jurisdiccional algunos supuestos de inactividad material de la Administración; en concreto, el incumplimiento de la obligación de realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas cuando viene impuesta en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, y la falta de ejecución de los actos administrativos firmes.

No obstante, antes de interponer el recurso contencioso administrativo es preciso reclamar formalmente ante la Administración el cumplimiento de la obligación o la ejecución del acto, y esperar un plazo de tres meses en un caso y de un mes en el otro, con lo que el sistema en la práctica se asemeja al tradicional de conversión de la inactividad material en inactividad formal. La diferencia radica en que la pretensión que se articula ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo es directamente la de condena al cumplimiento de la obligación o a la ejecución del acto, sin necesidad de pedir la anulación de la desestimación por silencio de la solicitud de realización de la actuación omitida.

B.- El deber de resolver de la Administración pública

Conforme al art. 42.1 de la Ley 30/1992, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. En los procedimientos que terminan anticipadamente por prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso.

De esta obligación sólo se exceptúan los supuestos de terminación del procedimiento por acuerdo con el administrado y los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración. En relación con estos últimos, el artículo 71 bis de la Ley 30/1992 distingue entre declaración responsable, que es el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio, y comunicación previa, que es aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.

Unas y otras permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el día de su presentación (o con anterioridad, si la legislación correspondiente lo prevé expresamente), sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones públicas.

Asimismo, es preciso tener en cuenta la regulación especial del ejercicio del derecho de petición reconocido por el art. 29 de la Constitución, contenida en la Ley orgánica 4/2001, de 12 de Noviembre, según la cual en estos procedimientos el deber de resolver sólo nace una vez admitida a trámite la petición (art. 11.1). Esto se debe poner en relación con el art. 92.4 de la Ley 30/1992, que permite a la Administración resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento.

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es el fijado en la norma reguladora del correspondiente procedimiento y no puede exceder de seis meses. Sólo por norma con rango de ley o de Derecho de la Unión Europea cabe establecer plazos superiores (artículo 42.2 de la Ley 30/1992). Si no se ha fijado plazo, éste será de tres meses (art. 42.3).

La Administración está obligada a informar a los interesados del plazo máximo establecido normativamente para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos del silencio administrativo. En los procedimientos iniciados de oficio, esa información se incluirá en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación; en los iniciados a instancia de parte, se enviará una comunicación a los interesados dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud, en la cual se indicará también la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente (art. 42.4 de la Ley 30/1992).

El plazo se cuenta desde el inicio del procedimiento, es decir, desde la fecha del acuerdo de iniciación en los procedimientos iniciados de oficio y desde la fecha en que la solicitud del administrado ha entrado en el registro del órgano competente para su tramitación en los procedimientos iniciados a instancia del interesado.

El cómputo del plazo se interrumpe en los casos previstos por el art. 42.5 de la Ley 30/1992:

• Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios.
• Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas.
• Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración
• Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados.
• Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 de la Ley 30/1992.

C.- Consecuencias jurídicas del silencio administrativo

El incumplimiento de la obligación de resolver expresamente y notificar la resolución en el plazo establecido da lugar a responsabilidad disciplinaria del personal encargado del despacho de los asuntos y de los titulares de los órganos competentes para tramitar y resolver los procedimientos (art. 42.7 de la Ley 30/1992).

a.- Procedimientos iniciados a solicitud del interesado

Además, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados la ley permite que éstos consideren estimada o desestimada su solicitud, según lo que en cada caso se establezca, sin que por ello desaparezca la obligación de la Administración de resolver de forma expresa. Si el silencio equivale a una aceptación de la solicitud, se habla de silencio positivo; si equivale a una denegación, se habla de silencio negativo.

De acuerdo con el art. 43 de la Ley 30/1992, el silencio positivo es la regla general en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, mientras que el negativo es la excepción; para que se pueda aplicar es necesario que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho de la Unión europea prevea expresamente que el silencio tendrá efectos desestimatorios. Además, en virtud del propio art. 43.2 de la Ley 30/1992, se entienden desestimadas si no son resueltas en el plazo establecido las siguientes solicitudes:

• Solicitudes presentadas en ejercicio del derecho de petición del art. 29 de la Constitución. Tras la Ley orgánica 4/2001, reguladora del ejercicio de este derecho, a estos procedimientos en realidad ya no se les aplica la técnica del silencio administrativo; admitida a trámite la petición, la omisión de la obligación de contestar en el plazo previsto, que es de tres meses, es impugnable por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona regulado en la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa (art. 12).
• Solicitudes cuya estimación produzca la transferencia al solicitante o a terceros de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Impugnaciones de disposiciones y actos administrativos. Sin embargo, el silencio tiene efectos positivos cuando no se resuelve en plazo el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud.

b.- Procedimientos iniciados de oficio

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa tampoco exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver (art. 44 de la Ley 30/1992). Los efectos varían según el supuesto:

• Si se trata de procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, se aplica la técnica del silencio negativo.
• Si se trata de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad, que tendrá que ser declarada por la Administración junto con el archivo de las actuaciones, excepto en los casos en que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado.

Existe una contradicción entre esta previsión y la que establece con carácter general que el deber de resolver de forma expresa no se extingue por el transcurso del plazo para dictar la resolución y notificarla, porque, si caduca el procedimiento y hay que archivar las actuaciones, es evidente que no será posible resolver. La doctrina de la Sala 3ª del Tribunal Supremo se inclina por la invalidez de las resoluciones extemporáneas en estos casos, a partir de la sentencia de 28 de Junio del 2004, dictada en el recurso de casación núm. 791/2001.

D.- Naturaleza jurídica del silencio administrativo; la eficacia de los actos presuntos

El silencio positivo da lugar a un acto administrativo presunto, que tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y cuya eficacia comienza desde el vencimiento del plazo máximo en el que debía haberse dictado y notificado la resolución expresa sin que la misma se haya producido.

En cambio, el silencio negativo es una ficción legal que únicamente produce el efecto de abrir para el interesado las vías de impugnación contra la desestimación de su solicitud (art. 43.3 de la Ley 30/1992).

Los actos administrativos producidos por silencio positivo se pueden hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona, pública o privada (art. 43.5 de la Ley 30/1992). Esto implica que la ejecución de los mismos puede ser exigida por la vía prevista en el art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa, es decir, solicitando formalmente a la Administración la ejecución del acto, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, demandándola ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

Otra consecuencia de la naturaleza del silencio positivo es que, una vez producido el acto presunto, la Administración sólo puede resolver de forma expresa para confirmarlo, mientras que en los casos de silencio negativo la Administración no está vinculada por el sentido del silencio a la hora de resolver expresamente (art. 43.4 de la Ley 30/1992).

La resolución extemporánea contraria a un acto presunto nacido del silencio positivo debe considerarse nula de pleno derecho, por aplicación del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 (actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido), al suponer la revocación de un acto favorable o declarativo de derechos sin seguir los cauces previstos para ello por nuestro Ordenamiento jurídico, que son el procedimiento de revisión de oficio o la declaración de lesividad y ulterior impugnación del acto ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo.

En los casos en que un particular adquiere por silencio facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición es de aplicación la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el art. 62.1.f) de la Ley 30/1992, con la consiguiente posibilidad de acudir a la vía de la revisión de oficio.

La existencia de los actos administrativos producidos por silencio positivo puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho (art. 43.5 de la Ley 30/1992). En especial, cabe solicitar al órgano competente para resolver un certificado acreditativo del silencio, que deberá emitirse en un plazo máximo de quince días desde que fue solicitado. La falta de emisión en plazo del certificado no tiene prevista en la actualidad ninguna sanción legal, por lo que simplemente habrá que entender que deja abierta la posibilidad de probar la existencia del acto presunto por los demás medios de prueba admitidos en Derecho, incluida la propia solicitud del certificado, siempre que ésta identifique debidamente la solicitud inicial o el procedimiento en el que se ha producido el silencio.

La Revocación de los Actos Administrativos y los Recursos Administrativos

A.- LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

a.- Concepto y límites generales

Se entiende por revocación la retirada definitiva de un acto administrativo por la Administración autora del mismo mediante otro acto dictado con posterioridad. Si se hace por motivos de legalidad, se suele hablar de revisión de oficio, reservándose la denominación de revocación para la retirada de actos administrativos por motivos de oportunidad. Sin embargo, la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, no es del todo coherente con este uso y, además, regula los supuestos de rectificación de errores al lado de los de revisión de oficio y de revocación, lo que resulta muy discutible.

Existe un límite general para la revocación de los actos administrativos: no podrá ser efectuada cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias sea contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes (art. 106 de la Ley 30/1992).

b.- La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho

La Administración pública tiene atribuida la potestad de declarar la nulidad de sus disposiciones y actos nulos de pleno derecho sin necesidad de acudir a los tribunales. En el caso de los actos, tienen que poner fin a la vía administrativa o no haber sido recurridos dentro del plazo correspondiente. La nulidad será declarada en cualquier momento por la Administración que dictó el acto, por propia iniciativa o a solicitud de los interesados. Se consagra así a favor de los administrados una verdadera acción de nulidad sin límite temporal alguno para su ejercicio.

Para declarar la nulidad hace falta dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente; sin embargo, se puede inadmitir a trámite motivadamente la solicitud de revisión de oficio sin ese dictamen cuando la misma no se base en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho, carezca manifiestamente de fundamento o se hayan desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

En el procedimiento de revisión de oficio cabe decretar la suspensión cautelar de los efectos del acto. El plazo de caducidad del procedimiento o para resolver y notificar es de tres meses, y el silencio tiene siempre efectos desestimatorios. En la resolución que pone fin al procedimiento se puede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños causados por el acto nulo y establecer las correspondientes indemnizaciones (art. 102 de la Ley 30/1992).

c.- La revocación de los actos de gravamen o desfavorables

Los actos de gravamen o desfavorables pueden ser revocados en cualquier momento por la Administración que los dictó, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al Ordenamiento jurídico (art. 105.1 de la Ley 30/1992). En general, no es posible la revocación de los actos estrictamente reglados.

d.- La revocación de los actos declarativos de derechos o favorables

Los actos favorables o declarativos de derechos que incurran en vicio de anulabilidad no pueden ser objeto de revisión de oficio. Para lograr su anulación, la Administración que los dictó los tiene que declarar lesivos para el interés público, previa audiencia de los interesados, e impugnarlos ante los tribunales del orden

jurisdiccional contencioso-administrativo, siempre que no hayan transcurrido más de cuatro años desde que fueron dictados (art. 103 Ley 30/1992). La revocación por motivos de oportunidad de los actos favorables o declarativos de derechos no está prevista por la Ley 30/1992; por ello, necesitará autorización legal expresa para poderse llevar a cabo. Cuando afecte a derechos e intereses de carácter patrimonial tendrá la naturaleza de una expropiación forzosa. En los actos dictados en el ejercicio de potestades administrativas de carácter discrecional cabe en principio establecer reservas de revocación, con la correspondiente indemnización. B.-LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES, DE HECHO O ARITMÉTICOS La rectificación de los errores materiales, de hecho o aritméticos de los actos administrativos puede ser realizada en cualquier momento por la Administración, de oficio o a instancia de los interesados (art. 105.2 de la Ley 30/1992). La Ley 30/1992 no establece límites para esta facultad de la Administración; sin embargo, hay que entender que no se puede proceder a una simple corrección de errores y hay que acudir a la revisión de oficio, la declaración de lesividad o la revocación, según los casos y si es legalmente posible, cuando la rectificación del “error” exige un juicio valorativo o una nueva calificación jurídica del supuesto, supone una alteración esencial del sentido del acto o no se puede llevar a cabo exclusivamente con los datos obrantes en el expediente administrativo. C.-LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS a.-Concepto y caracteres de los recursos administrativos Un recurso es un acto del administrado mediante el cual pide a la Administración la anulación, revocación o reforma de un acto administrativo. En la actualidad, en nuestro Ordenamiento jurídico no existen recursos administrativos directos contra reglamentos. Los recursos se caracterizan por su finalidad impugnatoria, y se deben distinguir de: -Las solicitudes mediante las que se pide que se dicte un acto totalmente nuevo. -Las quejas u oposición a actos de trámite, que consisten en la solicitud de que se corrijan defectos advertidos en la tramitación de un procedimiento administrativo, para su consideración en la resolución que ponga fin al mismo. -Las reclamaciones, que se dirigen frente a resoluciones provisionales y no contra actos definitivos. Suelen suplir el trámite de información pública o de audiencia cuando los interesados son muy numerosos. Los recursos administrativos son, en primer lugar, una garantía para el administrado. Constituyen una vía barata, rápida y sencilla para pedir a la Administración que reconsidere sus decisiones. Sin embargo, no se debe olvidar que en ellos la Administración actúa como juez y parte, lo que limita su carácter garantista; asimismo, es frecuente que en su resolución se dé primacía a las consideraciones de eficacia y de rápida satisfacción de los intereses públicos, con olvido de las exigencias de legalidad. En segundo lugar, en nuestro Ordenamiento jurídico los recursos administrativos se presentan también en muchos casos como un privilegio para la Administración y una carga para el administrado. En efecto, en las Administraciones públicas donde el principio de jerarquía tiene mayor importancia, es decir, en la general del Estado y en las de las Comunidades autónomas, para poder impugnar ante los tribunales la mayoría de los actos dictados por los órganos que no culminan la escala jerárquica es obligatorio interponer previamente un recurso administrativo, con el consiguiente retraso en el acceso a la Justicia. Y, de acuerdo con lo que se ha dicho al tratar las limitaciones de la vertiente garantista de los recursos administrativos, hay que tener en cuenta que los tribunales son siempre la verdadera garantía para el administrado. b.-Clases de recursos administrativos -Recursos ordinarios Son los que se pueden presentar con carácter general contra las resoluciones administrativas y determinados actos de trámite, sin que la ley tase los motivos en los que se pueden fundamentar. Desde la reforma de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, llevada a cabo por la Ley 4/1999, de 13 de Enero, en nuestro Ordenamiento jurídico los recursos administrativos ordinarios son dos: el recurso de alzada y el recurso potestativo de reposición. -Recursos especiales Se trata de recursos administrativos que sustituyen a los recursos ordinarios en determinados ámbitos materiales y no se hallan regulados por la de la Ley 30/1992. Los más importantes son las reclamaciones económico-administrativas, relativas a materias tributarias y económico-financieras, la impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, la impugnación de los procedimientos sancionatorios por infracciones en el orden social y de las actas de liquidación de cuotas de la Seguridad Social, y la impugnación de las sanciones disciplinarias. -Recurso extraordinario de revisión Se trata de un remedio extraordinario frente a ciertos actos administrativos que son ya firmes, pero de cuya legalidad se duda por el surgimiento de nuevos datos o acaecimientos sobrevenidos. c.-Los principios generales del procedimiento administrativo en vía de recurso La interposición del recurso administrativo da lugar a la iniciación de un nuevo procedimiento, distinto e independiente del de elaboración del acto impugnado. Al mismo se aplicarán los mismos principios y normas del procedimiento administrativo común, pero con algunas especialidades. -Interposición del recurso Están legitimados para interponer los recursos administrativos todas las personas que ostenten un interés legítimo en la anulación, revocación o reforma del acto de que se trate, aunque no hubiesen participado en el procedimiento de elaboración del mismo. En los casos de acción popular, el requisito de la legitimación no es necesario. Para la interposición de un recurso administrativo basta cualquier escrito en el que conste el nombre y los apellidos del recurrente, la identificación personal del mismo, el domicilio a efecto de notificaciones, el acto que se recurre y la razón de su impugnación, el lugar, la fecha y la firma del recurrente, y el órgano al que se dirige (art. 110.1 de la Ley 30/1992). El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su tramitación, siempre que se pueda deducir su verdadero carácter (art. 110.2). La simple interposición del recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado, salvo que una disposición establezca lo contrario (111.1 de la Ley 30/1992) y sin perjuicio de la posibilidad de solicitar la suspensión de la eficacia del acto. -Tramitación del recurso No existen normas especiales, salvo para la audiencia de los interesados. De acuerdo con el art. 112.1 de la Ley 30/1992, si no hay terceros interesados distintos del recurrente, este trámite sólo tendrá lugar cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a estos efectos, ni los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada (art. 112.3). En cambio, si hay terceros interesados habrá que darles audiencia en todo caso (art. 112.2). El plazo de audiencia no puede ser inferior a diez días ni superior a quince (art. 112.1). No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho (art. 112.1 de la Ley 30/1992). -Resolución del recurso Conforme al art. 113.3 de la Ley 30/1992, el órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, sin embargo, hay que cumplir tres requisitos: dar audiencia previa a los interesados, respetar el principio de congruencia con las peticiones formuladas por el recurrente y no agravar en ningún caso la situación inicial del mismo (prohibición de reformatio in peius). En cuanto al contenido de la resolución, puede consistir bien en la desestimación del recurso, con la consiguiente confirmación del acto impugnado, bien en la estimación parcial o total de aquél, que conllevará la anulación, revocación o modificación del acto. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido (art. 113.2 de la Ley 30/1992). d.-El recurso de alzada El recurso de alzada se basa en la organización jerárquica de la mayoría de las Administraciones públicas. En este tipo de organización, a los órganos superiores les corresponde dirigir y controlar la actividad de los inferiores, y una de las manifestaciones de esta competencia es la posibilidad de que los primeros anulen, revoquen o reformen los actos dictados por los segundos. Así pues, el recurso de alzada se caracteriza por que lo resuelve el órgano superior jerárquico de aquel que dictó el acto impugnado. Además, la interposición de este recurso, en los casos en que es posible, es un presupuesto ineludible para poder impugnar con posterioridad el acto de que se trate ante los tribunales. -Objeto Pueden impugnarse mediante el recurso de alzada las resoluciones, así como los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, siempre que no pongan fin a la vía administrativa (arts. 107.1 y 114.1 de la Ley 30/1992). Ponen fin a la vía administrativa, conforme al art. 109 de la Ley 30/1992: -Las resoluciones de los recursos de alzada. -Las resoluciones de los procedimientos de impugnación alternativos a los recursos ordinarios previstos por el art. 107.2 de la Ley 30/1992. -Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una norma con rango ley establezca lo contrario: en la Administración general del Estado, el Presidente del Gobierno y los Vicepresidentes, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno y los Ministros; en las Administraciones autonómicas, el Consejo de Gobierno, su Presidente y los Consejeros; en las Administraciones locales, los Plenos, los Alcaldes y Presidentes y las Juntas de Gobierno; en el resto de las Administraciones públicas, los máximos órganos de dirección de cada ente. -Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca. -Los acuerdos con los administrados que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento. -Motivos El recurso de alzada puede interponerse por cualquiera de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (art. 107.1 de la Ley 30/1992). -Interposición Puede llevarse a cabo ante el órgano que dictó el acto o ante el superior jerárquico del mismo (art. 114.2 de la Ley 30/1992). El plazo es de un mes si el acto es expreso y de tres en los casos de silencio administrativo (art. 115.1). -Resolución Es competencia del órgano superior jerárquico del que dictó el acto. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas, y cualesquiera otros que actúen con autonomía funcional, se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Presidente de los mismos (art. 114.1 de la Ley 30/1992). Asimismo, los actos dictados por delegación se consideran como si procediesen del órgano delegante y no del delegado. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de tres meses y el silencio tiene efectos desestimatorios, salvo cuando el recurso se hubiera interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud (art. 115.2 de la Ley 30/1992). Contra la resolución de los recursos de alzada sólo se puede interponer en vía administrativa el recurso extraordinario de revisión (art. 115.3). e.-El recurso potestativo de reposición El recurso de reposición es un medio de impugnación que se prevé para aquellos casos en que no cabe presentar recurso de alzada y el administrado quiere solicitar a la Administración que reconsidere sus actos. Se caracteriza porque lo resuelve el mismo órgano que dictó el acto impugnado y porque su interposición es voluntaria para el administrado. -Objeto El recurso potestativo de reposición sólo se puede interponer contra los actos que ponen fin a la vía administrativa (art. 116 de la Ley 30/1992). -Motivos El recurso se puede fundamentar en cualquiera de los vicios de nulidad y anulabilidad de los actos administrativos (art. 107.1 de la Ley 30/1992). -Interposición Se tiene que llevar a cabo ante el órgano que dictó el acto (art. 116.1 de la Ley 30/1992). El plazo es de un mes si el acto es expreso y de tres en los casos de silencio administrativo (art. 117.1). -Resolución Es competencia del órgano que dictó el acto. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución es de un mes, y el silencio tiene siempre efectos negativos. Contra esta resolución no se puede interponer un nuevo recurso de reposición. f.-El recurso extraordinario de revisión -Objeto El recurso extraordinario de revisión se prevé para los actos firmes en vía administrativa, es decir, aquellos contra los que no quepa presentar ningún otro recurso administrativo o hayan pasado los plazos para hacerlo, siempre que no hayan sido confirmados por sentencia judicial firme. -Motivos (art. 118.1 de la Ley 30/1992): -Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. -Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida. -Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución. -Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de delito o falta y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme. El motivo primero, el tercero y el cuarto son en realidad causas de nulidad de pleno derecho del acto de que se trate, por lo que contra el mismo no sólo cabrá el recurso de revisión, sino también la solicitud de la revisión de oficio (art. 118.3 de la Ley 30/1992). -Interposición El recurso extraordinario de revisión se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el acto que se quiere impugnar. El plazo de interposición es, para el motivo primero, de cuatro años desde la fecha de la notificación de la resolución; para los demás casos, de tres meses desde el conocimiento de los documentos o la firmeza de la sentencia judicial (art. 118.2 de la Ley 30/1992). -Resolución Es competencia también del mismo órgano que dictó el acto recurrido (artículo 118.1 de la Ley 30/1992). Se exige el dictamen preceptivo del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico equivalente, aunque cabe acordar motivadamente la inadmisión a trámite sin necesidad del mismo cuando el recurso no se funde en alguna de las causas legalmente previstas o se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales. La resolución debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión (art. 119.2 de la Ley 30/1992). El plazo para resolver es de tres meses y el silencio tiene efectos negativos (art. 119.3 de la Ley 30/1992). D.-OTRAS RECLAMACIONES ADMINISTRATIVAS a.-Los procedimientos de impugnación o reclamación alternativos a los recursos ordinarios El art. 107.2 de la Ley 30/1992 prevé que las leyes podrán sustituir los recursos ordinarios, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas. Se tendrán que respetar en todo caso los principios, garantías y plazos que la Ley 30/1992 reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo. b.-Las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y sociales Constituyen un requisito previo al ejercicio de acciones fundadas en el Derecho privado o laboral contra cualquier Administración pública, salvo los supuestos en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley (art. 120.1 de la Ley 30/1992). -La reclamación previa a la vía judicial civil se plantea en la Administración general del Estado ante el Ministro del Departamento competente por razón de la materia (art. 122.2 de la Ley 30/1992); el plazo para resolver es de tres meses y el silencio tiene efectos negativos (art. 124.2). -La reclamación previa a la vía judicial laboral deberá dirigirse al Jefe administrativo o Director del establecimiento u Organismo en el que el trabajador preste sus servicios; el plazo para resolver es de un mes y el silencio tiene efectos negativos (art. 125).