El Procedimiento Administrativo

1. Iniciación

Los procedimientos administrativos pueden iniciarse de oficio o a instancia de parte interesada.

1.1. Iniciación de Oficio

La iniciación de oficio de un procedimiento se produce por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, por orden superior, a petición razonada de otros órganos o en virtud de denuncia.

La denuncia es la puesta en conocimiento de la Administración de ciertos hechos que pueden justificar la apertura de un procedimiento. La denuncia es voluntaria para los ciudadanos, pero puede ser obligatoria para ciertos agentes en el ejercicio de sus funciones.

1.2. Iniciación a Instancia de Parte Interesada

La iniciación del procedimiento por persona interesada se produce mediante la presentación de un escrito de solicitud o «instancia». A la instancia habrá que acompañar la documentación requerida en cada caso por la legislación sectorial correspondiente.

Si la instancia es defectuosa, la Administración ha de conceder al solicitante un trámite de subsanación por un plazo de 10 días. Si no se lleva a cabo la subsanación en plazo, se entiende que el interesado ha desistido de su solicitud.

2. Desarrollo

2.1. Ordenación

Los actos de ordenación son actos (de trámite) procedentes siempre de la Administración que tramita y resuelve el procedimiento, y pertenecientes a una de estas tres clases:

• Actos de impulso: Son actos tendentes a hacer avanzar el procedimiento, para que vaya cumpliendo sus distintos trámites sin detenerse.
• Actos de comunicación interna: Son actos mediante los cuales los órganos y, en su caso, Administraciones que intervienen en un procedimiento se ponen en contacto entre sí.
• Actos de resolución de incidentes: Los incidentes son las cuestiones, distintas de la que constituye el objeto principal del procedimiento, que pueden surgir a lo largo de la tramitación del procedimiento condicionando su marcha o la decisión que en los mismos se tome.

2.2. Actos de Instrucción

Son actos tendentes a proporcionar a la Administración los elementos de juicio (de hecho y de Derecho) necesarios para tomar una decisión. A diferencia de los actos de ordenación, los de instrucción pueden ser actos de la Administración (por ejemplo, informes), de los interesados (por ejemplo, alegaciones) o de otras personas.

Principales actos:

1. Alegaciones de los interesados y trámite de audiencia: Los interesados tienen ciertos trámites preestablecidos para presentar alegaciones a lo largo de la tramitación de los procedimientos administrativos.
2. Actos de prueba: En determinados procedimientos administrativos es perfectamente posible que se lleven a cabo actos de prueba sobre los hechos relevantes.
3. Informes: Los informes son declaraciones de juicio sobre cuestiones jurídicas o de otro tipo (es decir, actos de trámite) emitidas por órganos administrativos. Los informes no son vinculantes.
4. Trámite de información pública: En algunos procedimientos la legislación sectorial correspondiente contempla trámites de participación ciudadana, con el fin de que el público en general, aun no siendo interesado en el procedimiento, pueda expresar su opinión sobre el asunto que se decide.

3. Terminación

3.1. Terminación Normal

Es la adopción de una resolución expresa que decide el fondo del asunto en uno u otro sentido.

3.2. Terminación Anormal

1. Silencio administrativo positivo: Supone la finalización del procedimiento.
2. Desistimiento y renuncia: La diferencia entre una y otra es que el desistimiento se refiere sólo al procedimiento (se «renuncia» sólo a la continuación del procedimiento), mientras que la renuncia se refiere al derecho material subyacente.
3. Desaparición del objeto.
4. Caducidad: La caducidad es una forma de terminación del procedimiento por la paralización del mismo.

5. Invalidez de los Actos Administrativos

5.1. Tipos de Invalidez y Regla General

A) Tipos de Invalidez

La diferencia entre nulidad y anulabilidad es que un acto nulo siempre será nulo y nunca ganará firmeza, mientras que los actos anulables quedan sanados o convalidados, es decir, adquieren firmeza, si no se recurren en plazo. Si un acto administrativo meramente anulable no se recurre en los plazos establecidos se vuelve inatacable.

B) Regla General

En el caso de los actos administrativos, la regla general es la anulabilidad, y la excepción la nulidad de pleno derecho.

5.2. Supuestos de Nulidad de Pleno Derecho

Un acto administrativo inválido es simplemente anulable, salvo que concurra alguno de los supuestos de nulidad legalmente establecidos. La ley reserva la sanción de nulidad para los vicios más graves.

1. Actos que lesionen derechos fundamentales susceptibles de amparo: La vulneración de un derecho fundamental susceptible de amparo es un vicio de especial gravedad.
2. Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio: Este vicio afecta a los requisitos subjetivos del acto. La incompetencia es un vicio de mera anulabilidad.
3. Actos de contenido imposible: Este vicio se refiere a la imposibilidad fáctica de realización del contenido del acto.
4. Actos constitutivos de delito o dictados como consecuencia de un delito.
5. Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, así como actos dictados incumpliendo las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
6. Actos expresos o presuntos por los que se adquieran facultades o derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición.
7. Los establecidos por otras normas con rango de ley.

5.3. Anulabilidad, Vicios Formales e Irregularidades No Invalidantes

A) Anulabilidad

La mayor parte de los actos administrativos inválidos (ilegales) serán simplemente anulables. Cuando se dice que un acto es «meramente» anulable, eso no significa que sea menos ilegal que un acto nulo. Lo único que significa es que se convertirá en firme si no se recurre en plazo.

B) Vicios Formales e Irregularidades No Invalidantes

El incumplimiento de los requisitos formales para la producción de los actos, debido al carácter instrumental del procedimiento, tienen las formas no de un fin en sí mismo.

Potestades Administrativas

3.1. Distinción entre Potestades Regladas y Discrecionales

El criterio de distinción entre unas y otras es el grado de predeterminación normativa.

Las potestades regladas son aquellas en las que las condiciones para el ejercicio de la potestad se encuentran predeterminadas por la normativa, sin libertad de criterio para la administración.

Las potestades discrecionales son aquellas en las cuales la normativa no predetermina las condiciones del ejercicio de la potestad, sino que deja un margen de libertad al criterio de las Administraciones Públicas.

3.2. Precisiones Adicionales

• La discrecionalidad administrativa no es buena ni mala, sino simplemente necesaria: La legislación administrativa no puede predeterminar el ejercicio de todas las potestades; un exceso de regulación sería contraproducente.
• La discrecionalidad nunca es absoluta, y se trata de una cuestión de grado: No puede haber potestades absolutamente discrecionales, ya que la administración debe seguir criterios establecidos y esto supondría amparar la arbitrariedad. Para valorar el grado de discrecionalidad de una potestad hay que examinar la normativa; cuantas más condiciones de la potestad se encuentren predeterminadas, más reglada será y menos discrecional.
• La discrecionalidad administrativa suele ser mayor en los escalones superiores del proceso de toma de decisiones, y menor o nula en los inferiores: Esto es así porque el ejercicio de la discrecionalidad en los escalones superiores toma decisiones que reducen el margen de decisión de los inferiores.
• La discrecionalidad supone la elección entre opciones igualmente válidas (esto es, jurídicamente indiferentes): Los responsables de la toma de decisiones pueden elegir entre opciones en función del interés general o público. Siempre que cumplan las condiciones establecidas, todas esas opciones serán válidas o legales y, por tanto, no podrán ser revisadas por los tribunales.

3.3. Control Judicial de las Potestades Discrecionales

A los tribunales contencioso-administrativos les corresponde el control de la legalidad de la actuación administrativa, que está regulado en el artículo 106.1 de la Constitución Española.

El control judicial de las potestades regladas se extiende a todas las condiciones del ejercicio, ya que todas están predeterminadas normativamente. El control judicial de las potestades discrecionales es más limitado, ya que los tribunales no pueden sustituir el criterio de la Administración por el suyo propio.

Aspectos del control judicial de la discrecionalidad:

1. Control de los elementos reglados: Las condiciones de ejercicio de la potestad discrecional que están predeterminadas por la normativa (competencia, procedimiento, fin) sí pueden ser controladas por los tribunales.
2. Control de los hechos determinantes: Los tribunales pueden controlar si los hechos en los que la Administración basa su decisión son ciertos y si se han interpretado correctamente.
3. Control de los principios generales del derecho: La discrecionalidad administrativa debe ejercerse de acuerdo con los principios generales del derecho, como los principios de igualdad, proporcionalidad, buena fe, etc. Los tribunales pueden controlar si la decisión discrecional vulnera alguno de estos principios.
4. Control de la desviación de poder: La desviación de poder se produce cuando la Administración utiliza una potestad para un fin distinto de aquel para el que le ha sido conferida. Los tribunales pueden controlar si se ha producido desviación de poder.

4. La Potestad de Autotutela

Es una de las características más esenciales del Derecho Administrativo.

4.1. Concepto y Significado

La potestad de autotutela es la facultad que tienen las Administraciones Públicas para tutelar por sí mismas sus propios intereses legítimos, sin necesidad de acudir a los tribunales.

En resumen, para hacer valer sus pretensiones, la Administración Pública no tiene por qué ir al auxilio judicial porque cuenta con estas dos clases de autotutela:

• Autotutela declarativa: La Administración puede declarar o constituir situaciones jurídicas sin tener que acudir a los tribunales.
• Autotutela ejecutiva: Es la facultad que tienen las Administraciones Públicas para hacer efectivas sus decisiones sin tener que acudir a un juicio.

4.2. Principales Manifestaciones

• Autotutela declarativa: Por ejemplo, la Administración puede declarar la nulidad de un acto administrativo propio, reconocer un derecho a un ciudadano, etc.
• Autotutela ejecutiva: Por ejemplo, la Administración puede ejecutar sus propios actos administrativos, como una orden de demolición, una multa, etc.
• Carácter no suspensivo de los recursos: Como regla general, la interposición de un recurso administrativo o contencioso-administrativo no suspende la ejecución del acto administrativo impugnado. Esto significa que la Administración puede ejecutar el acto aunque esté recurrido.
• Los interdictos: Son medios procesales con los que cuentan los particulares para obtener la reposición de las cosas a su estado inicial, cuando la Administración ha tomado la justicia por su mano.

4.3. Problemática Constitucional

La autotutela no constituye una exigencia constitucional, puesto que la Constitución Española no la menciona expresamente. Sin embargo, se basa en el principio de eficacia de la actuación administrativa.

El Silencio Administrativo

4. Sentido del Silencio

4.1. Concepto y Clases

El silencio administrativo es una ficción jurídica que la legislación administrativa utiliza para combatir la tardanza de la Administración en resolver los procedimientos administrativos.

Hay dos tipos de silencio administrativo:

• Silencio positivo: Cuando ante la falta de respuesta expresa de la Administración en plazo, la ley presume que la Administración ha concedido la solicitud del interesado.
• Silencio negativo: En las mismas circunstancias, la ley presume que la Administración ha denegado la solicitud.

4.2. La Obligación de Resolver Expresamente

La obligación de resolver expresamente se aplica a todos los procedimientos administrativos, tanto los iniciados de oficio como a instancia de parte interesada.

La ley establece plazos máximos para que la Administración resuelva expresamente los procedimientos. Estos plazos pueden ser:

• Plazos específicos establecidos por la legislación sectorial.
• Plazo general de 6 meses para los procedimientos que no tengan un plazo específico.
• Plazo supletorio de 3 meses si la legislación sectorial no establece un plazo y el procedimiento es complejo.

Estos plazos máximos se aplican tanto a los procedimientos iniciados a instancia del interesado como a los procedimientos iniciados de oficio.

4.3. El Silencio Administrativo en los Procedimientos que se Inician a Instancia de Parte Interesada

a) Supuestos de Silencio Positivo y Negativo

Al principio, la regla general era el silencio negativo y la excepción era el silencio positivo. Sin embargo, en la actualidad la situación se ha invertido: la regla general es el silencio positivo y la excepción es el silencio negativo.

El silencio positivo se aplica cuando lo establezca la legislación sectorial. El silencio negativo se aplica en los siguientes supuestos:

1. Procedimientos en los que se ejerce el derecho fundamental de petición.
2. Procedimientos en los que el interés del particular implica la transferencia al mismo de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
3. Procedimientos en los que se solicite el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
4. Procedimientos de reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
5. Recursos administrativos y solicitudes de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos.

b) Efectos del Silencio

Silencio positivo: Equivale a los efectos de una resolución expresa estimatoria. Cuando se produce, significa que el procedimiento ha terminado y la Administración sólo puede confirmar el sentido del silencio. Si lo solicitado es ilegal, la Administración tendrá que abrir un procedimiento de revisión de oficio.

Silencio negativo: Equivale a una resolución expresa desestimatoria, permitiendo al interesado interponer un recurso contra la desestimación presunta de su solicitud. El interesado tiene dos opciones:

1. Esperar a que la Administración resuelva expresamente.
2. No esperar e interponer directamente el recurso que proceda.

Por eso decimos que el silencio negativo está pensado para proteger los derechos de los ciudadanos, al permitirles recurrir la inactividad de la Administración.