El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá un procedimiento legal o reglamentariamente establecido, precisando que en ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya tramitado el necesario procedimiento. En este sentido, ya tempranamente el Tribunal Constitucional declaró que los valores que se recogen en el art. 24.CE no quedarían salvaguardados si se admitiera que la administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar ningún procedimiento alguno y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que el acto se consolide y se haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar o proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

a) Iniciación

Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio por la administración. Ciertamente, los particulares, al formular las denuncias, pueden incluir una solicitud de iniciación, pero dicha solicitud no produce por sí misma la iniciación del procedimiento, sino que esta precisa que recaiga el acuerdo del órgano competente. La denuncia es el acto por el que una persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir infracción administrativa. Si la denuncia aparece fundada, en el sentido de que ofrece indicios racionales de la comisión de una infracción o irregularidad, la administración está obligada a realizar la actuación proporcionada para su verificación y ello independientemente de la ulterior decisión, una vez efectuada la actividad de investigación y comprobación acerca de si incoa o no un procedimiento sancionador.

En cuanto al contenido de un acto de incoación, el art. 135 de la Ley 30/92 reconoce al presunto responsable el derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, las infracciones que tales hechos puedan constituir y las sanciones que, en su caso, se pudieran imponer, así como la identidad del instructor y de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya la competencia. Tradicionalmente, esta información se hacía en el pliego de cargos que debía formular el instructor. En todo caso, la jurisprudencia entiende que la falta de notificación de pliego de cargos vicia al procedimiento sancionador, al causar indefensión al inculpado. En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto de 15 días, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.

Finalmente, la jurisprudencia tiene declarado que, aun cuando el acto de iniciación del procedimiento sancionador, al ser un acto de trámite, no es susceptible de impugnación jurisdiccional, esta sí es posible cuando el acto incorpora alguna medida cautelar que afecte a los derechos fundamentales del inculpado.

b) Tramitación

i. Instructor e interesados en el procedimiento

Los procedimientos que regulan el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación de poderes entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos. Por tanto, un mismo órgano no puede acumular las competencias de instrucción y resolución. La función del instructor del procedimiento sancionador puede sintetizarse en la práctica de los actos de instrucción necesarios para el esclarecimiento de los hechos y la determinación de responsabilidades.

En cuanto a los interesados, en los procedimientos sancionadores no hay más interesados que el propio inculpado y el denunciante es un tercero simple que carece de cualidad de parte legítima. Sin embargo, nada impide reconocer al denunciante el status de interesado siempre que en él concurran algunas de las situaciones legitimadas en la Ley 30/92.

ii. Formulación de la acusación

Para hacer efectivo el derecho de defensa del inculpado, una de las actuaciones iniciales de la instrucción del procedimiento sancionador, si no se ha efectuado el acto de incoación, debe ser la plasmación de los hechos que pueden ser constitutivos de infracción en un pliego de concreción de hechos que deben notificarse a los interesados para que, en el plazo determinado, puedan contestarlo y proponer las pruebas convenientes.

El derecho a ser informado de la acusación conlleva el derecho a la inalterabilidad, durante la tramitación del procedimiento sancionador, de los hechos esenciales objeto de acusación y sanción. Pero esta regla no impide que en la fase de inicio del procedimiento disciplinario exista obligación de precisar de forma absoluta los hechos y calificación jurídica correspondiente, sino que la imputación puede ir precisándose de forma gradual al desarrollo del procedimiento, siempre que dé ocasión de defenderse de la acusación de forma plena desde el momento en que la conoce de forma plena.

iii. Prueba y presunción de inocencia

Para que resulte fundada una queja sustentada en la violación del derecho de prueba es preciso que reúna determinados requisitos que son, en definitiva, que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos y que la prueba sea decisiva en términos de defensa, correspondiendo al recurrente la carga de alegar y fundamentar la relevancia de las pruebas no practicadas.

La Ley 30/92 declara que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de inocencia mientras no se demuestre lo contrario. No obstante, la jurisprudencia y la doctrina señalan que las pruebas indiciarias pueden, con determinadas condiciones, ser suficientes para desvirtuar la presunción de inocencia, siempre que los indicios no sean meras sospechas, sino que estén probados y que se explicite el razonamiento en virtud del cual se alcanza una conclusión a partir de tales indicios.

Pero, sobre todo, añade que los hechos constatados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público, observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

c) Terminación

i. Resolución del procedimiento sancionador

Respecto de la competencia para sancionar, el ejercicio de la potestad sancionadora comprende a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario. Debe tratarse de una atribución a órganos concretos y determinados. Asimismo, se prohíbe la delegación de firma en materia sancionadora. Además, se ha declarado que la ley no impide a los ayuntamientos desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra administración, titular originaria de dichas competencias.

En cuanto al contenido de la resolución, habrá de ser motivada en todo caso y deberá resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente. A este respecto, la jurisprudencia entiende que el principio de tipicidad impone la obligación de motivar, en cada acto sancionador concreto, en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma.

ii. Caducidad del procedimiento sancionador

El vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, determina la caducidad del procedimiento sancionador, pudiendo el interesado requerir del órgano competente para que emita certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha producido el archivo de las actuaciones. Y, en tal sentido, el Tribunal Supremo ha declarado la invalidez de una resolución sancionadora extemporánea. A este respecto, se fijó en seis meses el plazo de resolución de los procedimientos sancionadores ordinarios, si bien se trata de una regla general que puede ser desplazada por normas especiales. Se aprecia una tendencia a apreciar la ampliación del plazo de duración de los procedimientos sancionadores a un año, aparentemente con el único objeto de evitar la caducidad.

La efectividad de las sanciones y su impugnación jurisdiccional: suspensión, solve et repete y la reformatio in peius

La imposición de la sanción es el acto final del procedimiento sancionador. Una vez notificado, el acto es ejecutorio, aunque solo cuando ponga fin a la vía administrativa, lo que supone dar carácter suspensivo a los recursos disponibles en vía administrativa, principio muy importante. La Ley de Seguridad Ciudadana prevé que la autoridad sancionadora fije un plazo para hacer efectiva su multa, que no podría ser inferior a quince días ni superior a treinta. El pago de las multas ha de hacerse normalmente por medio del papel de pagos del Estado, que son efectos timbrados especiales que se editan por la Hacienda con fines recaudatorios.