El Régimen del Suelo y la Ordenación Urbanística en España tras la Constitución de 1978

La Aprobación de la Constitución Española y el Reparto de Competencias

La aprobación y entrada en vigor de la Constitución Española (CE) de 1978 supuso un cambio evidente en la totalidad del ordenamiento jurídico vigente y, consecuentemente, también en el urbanismo. La nueva consideración organizativa del Estado (división en municipios, provincias y comunidades autónomas) exigió la determinación de las competencias atribuibles a cada uno de estos nuevos «entes».

De tal forma, en materia urbanística, resulta de interés el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA). En concreto, según se desprende del artículo 149 CE, son competencia exclusiva del Estado:

1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1ª CE).
2. Las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE).

Según lo dispuesto por el artículo 148.1.3ª CE, las CCAA tienen atribuida en exclusiva la competencia en materia de «ordenación del territorio» y «urbanismo y vivienda».

Evolución Legislativa: Del Texto Refundido de 1992 a la Ley del Suelo de 2008

Con posterioridad a la entrada en vigor de la CE, el legislador estatal aprobó el Real Decreto Legislativo (RDL) 1/1992, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, y que constituía una refundición del Texto Refundido de 1976 y de la Ley 8/1990, de 25 de julio, por la que se procede a la reforma del régimen urbanístico y de valoraciones del suelo. Sin embargo, en base a la vulneración del reparto competencial anteriormente descrito, la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 61/1997 (RTC 1997, 61) declaró la inconstitucionalidad de casi la totalidad del Texto Refundido.

Simultáneamente, las diferentes CCAA van aprobando sus respectivas normas reguladoras en la materia y, con carácter supletorio, se reconoce la vigencia del Texto Refundido de 1976, que al ser preconstitucional no queda afectado por inconstitucionalidad sobrevenida.

Finalmente, el Estado, con base en las competencias exclusivas reconocidas por el artículo 149.1.1ª y 13ª de la CE, procede a la aprobación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (modificada posteriormente por la Ley 10/2003, de 20 de mayo). Algunos preceptos de dicha norma, examinada su constitucionalidad por el TC, fueron declarados inconstitucionales y nulos por la STC núm. 164/2001, de 11 de julio.

Con fecha 1 de julio de 2007 entra en vigor la Ley 8/2007, de 28 de mayo, que deroga la Ley 6/1998, disponiendo un nuevo régimen normativo a considerar. La Disposición final 2ª de la Ley 8/2007 delegó en el Gobierno la potestad de dictar un RDL que refundiera el texto de ésta y los preceptos que aún quedaban vigentes del RDL 1/1992 por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

La tarea refundidora se lleva a cabo mediante el RDL 2/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo (LS). Este texto legal, tal y como indica en su exposición de motivos, se plantea básicamente dos objetivos: de un lado, aclarar, regularizar y armonizar la terminología y el contenido dispositivo de ambos textos legales, y de otro, estructurar y ordenar en una única disposición general una serie de preceptos dispersos y de diferente naturaleza, procedentes del Texto Refundido de 1992, adaptados a la Ley de Suelo de 2007, las competencias urbanísticas, de ordenación del territorio y de vivienda de las CCAA.

En la actualidad, la normativa estatal aplicable en materia de ordenación del territorio y urbanismo queda así: RDL 2/2008 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Texto Refundido de 1976 y normas de desarrollo preconstitucionales, que con carácter supletorio rige en las CCAA que no hayan regulado la materia.

Disposiciones Generales del Texto Refundido de la Ley de Suelo

A continuación, se analizan las disposiciones generales reguladas en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, en concreto: su título preliminar (arts. 1, 2 y 3), desglosando:

a) Principios de Desarrollo Territorial y Urbano Sostenible

El artículo 2 de la LS/2008 establece el contenido y los efectos de este principio, así como su necesaria consideración en todas las políticas públicas que tengan por objeto la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo.

El principio de desarrollo territorial y urbano sostenible tiene como objetivo favorecer el uso racional de los recursos naturales, ajustando éstos con la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente.

b) Ordenación del Territorio y Ordenación Urbanística

El artículo 3 LS/2008 afirma que es función pública tanto la ordenación del territorio como la urbanística, cuyo contenido es la organización y definición del uso del territorio y del suelo, tomando como referencia el interés general. El ejercicio de la potestad concreta de ordenación territorial habrá de ser motivado. La motivación deberá expresar los intereses generales a los que sirve; esto es una exigencia de la jurisprudencia. También la gestión pública urbanística deberá fomentar la participación privada. El artículo 3.2 concreta una serie de límites que deberán ser garantizados por la legislación, sobre todo autonómica, relativa a la ordenación territorial y urbanística, en concreto:

• La Administración Pública (AP) competente dirigirá y controlará el proceso urbanístico (en sus fases de ocupación, urbanización, construcción y edificación) y la utilización del suelo por los diferentes sujetos (públicos o privados).
• La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción de los entes públicos.
• La satisfacción del derecho de información de los ciudadanos.
• La participación ciudadana en la ordenación y gestión del suelo.

c) Derechos y Deberes del Ciudadano

Derechos generales de todos los ciudadanos (art. 4 LS 08):

1. Disfrutar de una vivienda que satisfaga las siguientes características: digna, adecuada, accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya un domicilio libre de ruido.
2. Acceder a la utilización de las dotaciones públicas en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal.
3. Acceder a la información de que dispongan las AP sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental.
4. Información por la Administración competente del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada.
5. Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas y de su evaluación ambiental.
6. Ejercitar la acción pública.

Deberes (art. 5 LS):

• Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente y el paisaje natural.
• Respetar los bienes de dominio público, el paisaje urbano y el patrimonio arquitectónico y cultural.

d) Iniciativa Privada en la Urbanización y en la Construcción o Edificación

El artículo 6 recoge una serie de reglas generales:

1. Reservar a los entes públicos la dirección del proceso de transformación (sea por iniciativa pública o privada).
2. Recordar que es un deber de los particulares (sean propietarios o no) contribuir a la acción urbanística de los entes públicos.
3. Establecer que los eventuales convenios o negocios jurídicos que el promotor de la actuación pueda celebrar con la Administración establezcan obligaciones más gravosas que las que procedan legalmente.
4. Reconocer la iniciativa privada por los propietarios.
5. Prever el derecho o facultad de redacción y presentación de los instrumentos de ordenación y gestión.