La Rigidez Constitucional
1. Naturaleza de la Reforma Constitucional
Ninguna sociedad puede pretender dictar leyes perpetuas, por lo que la Constitución Española (CE) también debe poder modificarse. La adopción de medidas que dificultan la reforma constitucional opera como verdadera garantía, ya que estas impiden una modificación continua y caprichosa de la Constitución aunque no la blindan por completo.
Las constituciones suelen clasificarse en flexibles o rígidas, atendiendo a la dificultad de modificación de sus preceptos. Se consideran flexibles aquellas constituciones que pueden modificarse mediante una ley ordinaria y se denominan rígidas aquellas que establecen determinados procedimientos de revisión especiales, que generalmente requieren mayorías reforzadas.
La Constitución, como se ha dicho, puede imponer mecanismos especiales de reforma que establezcan límites formales o materiales. Se trata de una nueva manifestación del carácter supremo de esta norma, única capaz de controlar sus propios procesos de transformación. Hay que distinguir entre el poder constituyente, que aprueba la Constitución, y el llamado “poder constituyente constituido”, establecido por la CE, al que corresponde aprobar su reforma.
2. Procedimientos de Reforma Constitucional
La reforma de la Constitución española se regula en su título X (arts. 166 a 169). La regulación establecida de los procedimientos de reforma la sitúa entre las constituciones rígidas y complejas.
Los titulares de la iniciativa en la reforma constitucional son los mismos que pueden poner en marcha el procedimiento legislativo ordinario, con la importante salvedad de la iniciativa legislativa popular y de un mayor reforzamiento de los requisitos ordinarios. El artículo 166 de la Constitución remite a los apartados 1 y 2 del artículo 87, los cuales se refieren a la iniciativa del Gobierno, de las Cortes Generales y de las CCAA. En cuanto al Congreso de los Diputados, el art. 146 requiere una quinta parte de los diputados o dos grupos parlamentarios. Respecto al Senado, se precisa de al menos cincuenta senadores que pertenezcan a grupos parlamentarios distintos. Respecto a las CCAA, la iniciativa partirá de los parlamentarios autonómicos. La exclusión de la iniciativa popular puede responder a un intento de evitar un uso sectario y populista de esta institución.
El procedimiento ordinario se aplica a aquellas propuestas de reforma de la Constitución que no sean generales ni afecten a los preceptos aludidos por el procedimiento especial. Requiere solamente la mayoría de las tres quintas partes del Congreso y del Senado. Si no se llega a un texto idéntico para las dos cámaras, se creará una comisión mixta paritaria entre ambas que presentará un único texto, el cual será aprobado con las mayorías ya citadas. En el supuesto de que no se alcance la mayoría de tres quintos del Senado, pero se supere la mayoría absoluta, si el Congreso supera los dos tercios se considerará aprobado el texto. Además, si una décima parte de senadores o diputados solicitan, dentro de los quince días siguientes a la aprobación de las Cortes Generales, la celebración de un referéndum, este deberá convocarse. En dicho caso, el concurso del pueblo no es preceptivo, pero de solicitarse en debida forma, es vinculante.
Cuando se trata de revisar la totalidad de la CE o de modificarla parcialmente de forma que se afecte al título preliminar (arts. 1 a 9 CE), al capítulo segundo, sección primera del título primero (arts. 15 a 29 CE) o al título segundo (arts. 56 a 65 CE) se procederá por el mecanismo agravado. Los aspectos incluyen los principios básicos, los derechos fundamentales y la Corona in totum, lo que implica que modificar cuestiones como la capitalidad del Estado requieran el mismo procedimiento que cambiar la definición del Estado español como social y democrático de derecho. El procedimiento de aprobación demanda la superación de una primera votación separada de las dos terceras partes del Congreso y del Senado en la que se haya debatido y pronunciado cada cámara sobre la conveniencia de la reforma y la fijación de los principios que deben desarrollarla, que será acompañado por la disolución de ambas cámaras y el decreto de convocatoria de elecciones. Una vez constituidas las nuevas Cortes Generales, estas deberán ratificar la decisión e iniciar el estudio del nuevo texto constitucional, que debe aprobarse por las mismas mayorías establecidas anteriormente. En cuanto a la ratificación, la Constitución no exige mayorías especiales, por lo que la mayoría relativa es suficiente en el Congreso mientras que debe ser absoluta en el Senado. A continuación, se procederá a la celebración de un referéndum vinculante para la ratificación popular de las modificaciones propuestas y aprobadas en sede parlamentaria. Este último procedimiento es muy rígido y se acerca a una práctica irreformabilidad de las materias reseñadas, en caso de que no exista un amplio consenso.
La CE no establece límite alguno de carácter material. Todos los preceptos constitucionales pueden modificarse si se sigue el procedimiento de reforma adecuado. No existen, pues, cláusulas de intangibilidad como ocurre en Francia respecto a la forma republicana o a la integridad del territorio, en Alemania respecto a la estructura federal o en Italia respecto a la forma republicana. Determinadas modificaciones de ciertos preceptos podrían constituir cambios de tal envergadura que, en realidad, se estaría modificando el régimen constitucional. La CE dispone expresamente de otro tipo de límites a la reforma, no materiales, en su artículo 169. Este precepto establece la prohibición de impulsar una reforma de la Constitución en situaciones en las que no puede darse el debate y el sosiego necesarios para realizar una modificación de la Constitución con todas las garantías. Estas situaciones son las denominadas como “estados excepcionales” y son los de alarma, de excepción y de sitio.
La Defensa Jurisdiccional de la Constitución
1. Naturaleza y Modelos
La aparición de un sistema de control de constitucionalidad de las leyes encuentra su origen en el sistema constitucional norteamericano. La cláusula de supremacía de la Constitución permitió construir un modelo de control de constitucionalidad que dio origen al control de las leyes por parte de los órganos judiciales.
La célebre sentencia Marbury contra Madison de 1803 pronunciada por el Presidente del Tribunal Supremo John Marshall es el primer caso en el que se recogen los rasgos básicos del modelo norteamericano. La decisión establece con extrema claridad que cuando una ley que deba ser observada en el caso concreto que se plantea ante un tribunal, entre en contradicción o conflicto con el texto constitucional, el juez deberá aplicar la Constitución.
El modelo de control constitucional en Estados Unidos es un ejemplo del control difuso, en el que sólo un órgano de poder (la Supreme Court en este caso) puede hacer que la sentencia tenga efectos erga omnes, mientras que las decisiones de tribunales normales que afecten o se vean afectadas por preceptos constitucionales solo son inter partes.
En Europa, Kelsen ideó un sistema basado en la primacía de la Constitución pero con un único órgano ad hoc que pudiese dictar sentencias de inconstitucionalidad y solo a instancia de parte. Esto es el método de control constitucional concentrado.
El sistema mixto de control constitucional se da después de la Segunda Guerra Mundial en Europa, y es básicamente un sistema de control concentrado con algunas notas características del sistema difuso. Juntamente con el control abstracto de las leyes limitado temporalmente, se dota a los tribunales ordinarios de la facultad de recabar en cualquier momento la opinión del tribunal constitucional. Otra nota añadida es la expansión competencial de los tribunales, que también tienen la potestad de defender derechos y libertades y de resolver conflictos de atribuciones entre los diferentes poderes del Estado.
2. La Posición Institucional del Tribunal Constitucional
La CE opta por el sistema de jurisdicción concentrada y regula en su título IX el Tribunal Constitucional (TC), su composición, su funcionamiento y sus competencias. Por otra parte, el desarrollo de los mandatos constitucionales se encomienda al legislador orgánico. La Ley orgánica del Tribunal Constitucional desarrolla posteriormente la organización y atribuciones del Tribunal. La CE no define el TC, sino que lo describe. Por tanto, la naturaleza excepcional del TC viene conferida por su condición de supremo intérprete de la Constitución. Las notas que le acompañan, todas ellas esenciales, son las de: órgano independiente, órgano constitucional, órgano jurisdiccional, órgano único en su orden con jurisdicción sobre todo el territorio nacional y órgano sometido sólo a su Ley orgánica y a la Constitución.
El Tribunal Constitucional está configurado directamente por la norma fundamental, es decir, forma parte del conjunto de órganos que son considerados troncales para la configuración del modelo de estado cuya ausencia ofrecería un tipo de constitución distinto.
Afirmar que el TC es intérprete supremo de la Constitución supone entender, en primer lugar, que la interpretación que el alto Tribunal haga de los preceptos constitucionales se impone a cualquier otra interpretación de los demás poderes públicos. Por otra parte, el carácter vinculante de sus decisiones afecta a los órganos del Estado y a los ciudadanos. Su ámbito de actuación interpretativa se extiende también al llamado “bloque de constitucionalidad”, es decir, al conjunto de normas referidas en el artículo 28.1 de la LOTC que delimitan las relaciones entre el ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos y a cualquier otra norma o disposición que sea objeto del control que se deriva de sus atribuciones constitucionales.
El TC es un verdadero tribunal, ya que está compuesto por jueces que tienen un estatuto similar al de los integrantes del Poder Judicial. Además sus decisiones adoptan la forma de actos jurisdiccionales –sentencias, autos y providencias. El TC es además un órgano independiente y sometido exclusivamente a la CE y a su Ley orgánica, lo que garantiza que sus resoluciones estén sujetas a derecho.
El Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros nombrados por el Rey. Estos miembros tienen que ser Magistrados, Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios públicos o Abogados, todos ellos españoles y juristas de reconocida competencia con más de quince años de ejercicio profesional.
Los miembros del Tribunal Constitucional serán nombrados a propuesta del Congreso, Senado, Gobierno y CGPJ. El Congreso propone a cuatro Magistrados por mayoría de tres quintos de sus miembros, al igual que el Senado (este último puede escogerlos entre los candidatos presentados por los parlamentos autonómicos, que podrán proponer un máximo cada uno de ellos de dos candidatos). El Gobierno, por su parte, propone a dos candidatos y el CGPJ a otros dos por mayoría de tres quintos de sus miembros.
Los miembros del Tribunal Constitucional serán designados por un período de nueve años y se renovarán por terceras partes cada tres, sin posibilidad de reelección inmediata. Se considera que un tercio es el compuesto por los magistrados designados por el Congreso, el otro es el de los magistrados nombrados por el Senado y el otro por los magistrados nombrados por el Gobierno y el CGPJ. Así se evita, al menos formalmente, una vinculación inmediata entre mayoría parlamentaria y composición del TC. Los Magistrados tienen una gran restricción a la hora de compatibilizar su cargo con cualquier otra actividad laboral.
El TC se estructura en dos órganos individuales –el presidente y el vicepresidente- y tres órganos colegiados –el Pleno del Tribunal, las salas y las secciones.
La presidencia del Tribunal corresponde al magistrado constitucional que haya elegido por el Pleno en votación secreta. Si no se consigue la mayoría absoluta en primera vuelta, en segunda votación resultará elegido el que obtuviere mayor número de votos. Si el empate persistiese, se nombraría al de mayor antigüedad en el cargo y en caso de igualdad al de mayor edad. El Rey nombra al presidente del Tribunal, quien ocupa el cargo por un periodo de tres años con posibilidad a una única reelección inmediata. Este mandato podrá ser prorrogado de no coincidir con una renovación del TC y hasta que esta se produzca. El presidente asume la representación del Tribunal, ejerce las potestades administrativas sobre el personal adscrito al Tribunal y tiene voto de calidad en caso de empate en las votaciones. El vicepresidente, elegido del mismo modo y con la misma duración que el presidente, asumirá las funciones de este en caso de ausencia o enfermedad.
El TC se divide en dos Salas, cada una compuesta por seis Magistrados y la Primera presidida por el Presidente del TC y la Segunda por el Vicepresidente. A su vez, cada Sala se divide en dos Secciones, cada una compuesta por tres Magistrados. La Sección Primera está presidida por el Presidente del TC y la Tercera por el Vicepresidente, mientras que la Segunda y la Cuarta están presididas por otros Magistrados.
Las funciones del Pleno son las referidas al control de constitucionalidad de las leyes y de los tratados internacionales, a los conflictos constitucionales y a todas las cuestiones que se refieren al régimen interno de los Magistrados del Tribunal. También aprueba y modifica los reglamentos del Tribunal y regula otros aspectos de la organización interna del Tribunal, como establecer la plantilla de personal.
Las Salas conocen de todos aquellos asuntos jurisdiccionales que no sean competencia del Pleno. La más relevante es el conocimiento de los recursos de amparo, que puede compartir en determinados supuestos con las secciones.
En cuanto a la admisibilidad o inadmisibilidad de los procesos constitucionales, las secciones actúan como filtro respecto del órgano a quien se atribuye la sustanciación y decisión del mismo, efectuando un juicio preliminar respecto a las causas.
Las decisiones del Tribunal pueden revestir diferentes formas jurídicas según sea su contenido y el proceso constitucional al que se refieran. Al igual que el resto de tribunales españoles, el TC se expresa mediante providencias, autos y sentencias. Las providencias son decisiones sobre trámite, los autos son decisiones sobre trámite con motivación (fundamentados) y las sentencias son decisiones finales (con motivación). Tanto autos como sentencias tienen fundamentos de hecho (antecedentes) y de Derecho (jurídicos), además de fallo.
La decisión del proceso constitucional se producirá en forma de sentencia; sin embargo, las decisiones de inadmisión inicial, desistimiento y caducidad adoptarán la forma de auto, y el resto de resoluciones adoptarán la forma de auto si son motivadas o de providencia si no lo son, según la índole de su contenido.
La sentencia es la forma que adopta la decisión definitiva que pone término al proceso constitucional. Las declaraciones que el Tribunal emite sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales tienen el mismo valor jurídico y los mismos efectos que las sentencias constitucionales. Son por tanto decisiones jurisdiccionales con carácter vinculante que producen erga omnes todos los efectos de cosa juzgada aunque no puedan merecer la calificación legal de sentencias. Toda sentencia y declaración deben ser publicadas en el BOE en un plazo no superior a los treinta días siguientes a la fecha del fallo. Los autos son resoluciones motivadas que resuelven un determinado punto sobre el que ha mediado debate o han sido oídas las partes.
Cabe la posibilidad de que un miembro del TC mantenga una discrepancia, ya sea respecto del fallo de la decisión colectiva (voto discrepante), ya sea respecto al todo o a una parte de la argumentación expuesta por el Tribunal (voto concurrente). La necesaria publicidad fuerza a una mayor argumentación de las decisiones y constituye el reflejo de la tensión permanente entre el derecho constitucional y la realidad.