Las bases constitucionales de la Administración Local
a) La autonomía local como garantía institucional
En primer lugar, la Constitución establece una garantía institucional para determinados entes locales. Esta garantía institucional tiene, a su vez, una doble dimensión. Por un lado, supone que esos entes locales deben existir jurídicamente como tales, sin que la acción de los poderes públicos con competencia para regularlos pueda hacerlos desaparecer. Esos entes, como ya se ha visto, son los municipios (art. 137 CE)., las provincias (art.141 CE) y las islas (art. 141.4 CE). La segunda dimensión de la garantía constitucional de que, cualquiera que sea la regulación que se haga de los entes locales debe respetarse un ámbito propio de autonomía, tanto en su dimensión organizativa como funcional.
a)
– En primer lugar reconoce el régimen de «concejo abierto«, limitándose a remitir a la legislación ordinaria para su regulación. Es una fórmula de democracia directa consistente en que el gobierno municipal se desarrolla directamente por la asamblea de vecinos del municipio, bajo la dirección de un Alcalde.
– El régimen común de gobierno municipal es el del Ayuntamiento, compuesto por Alcalde y Concejales. El art. 140 de la CE establece la obligación de que los Concejales sean elegidos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto por los vecinos del municipio. El art. 20 de la LBRL como órganos del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, así como una Comisión de Gobierno en municipios de más de cinco mil habitantes. El número de Concejales depende del número de residentes en el municipio, ya va desde 5 a 25.
El sistema municipal electoral es muy similar al general.
b)
El art. 141.1 de la CE señala que sólo las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden modificar los límites de las provincias.
c)
d)
e) Un caso singular es el de las ciudades Ceuta y Melilla, que poseen un régimen jurídico peculiar establecido por sus Estatutos de Autonomía, aprobados respectivamente por las LLOO 1 y 2/95, que las configuran como ciudades autónomas, pero no como CCAA.
– Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga.
– Sus fuentes de financiación fundamentales son tres: tributos propios, participación en los tributos de la CCAA correspondiente y participación en los tributos del Estado.
El elemento central de la configuración territorial del Estado realizada por la Constitución es el reconocimiento del derecho a la autonomía de «nacionalidades y regiones» que hace el art. 2 y que se concreta en el Capítulo III del Título VIII. La configuración constitucional de la autonomía responde a cuatro características básicas: a) se trata de un derecho, b) de contenido fundamentalmente político, c) limitado, y d) no necesariamente homogéneo.
Es un derecho que podía ejercitarse o no; dicho de otra forma, en la Constitución la autonomía era una posibilidad, no una imposición.
Es importante, destacar esta «generalización» del fenómeno autonómico, que ha alcanzado a todo el territorio nacional, configurado hoy por diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas.
Otra de las peculiaridades es la relativa a la titularidad de ese derecho; la Constitución se refiere a un doble tipo de titular del derecho; nacionalidades y regiones. El uso del concepto, impreciso jurídicamente, de «nacionalidades» sirvió para poner de manifiesto esas situaciones sin abrir el debate sobre la existencia de una o más naciones dentro de España. Con posterioridad, no obstante, la apelación estatutaria al concepto de «nación» ha sido entendida por el Tribunal Constitucional en el sentido de no confundirse con su uso en el art. 2 de la CE, aceptándose en «sentido ideológico, histórico o cultural».
La concreción de cuáles eran los límites de las distintas nacionalidades y, sobre todo, regiones. La Constitución tampoco dibujó el mapa automático de España; se limitó a ofrecer en el art. 143.1 de la CE una serie de criterios para determinar cuáles eran esas nacionalidades y regiones: » provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica».
Pero, junto a los límites competenciales establecidos por la Constitución, existen otras barreras impuestas también por la Norma Fundamental al ejercicio de competencias por las CCAA. Solidaridad, igualdad de las CCAA (art 138.2 CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadadanos (art 139.1 CE) y unidad económica (art.139.2 CE) son los principios más importantes de articulación del Estado de las Autonomías, y así lo ha sistematizado el Tribunal Constitucional.
En primer lugar, la propia Constitucional diferenció dos tipos de CCAA según el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado de las Autonomías.
En segundo lugar, la falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía deriva también del principio dispositivo que la inspira. La Norma Fundamental, como se ha señalado, no establece por sí misma el contenido material de la autonomía sino que fija solamente el marco dentro del cual puede cada Estatuto de Autonomía asumir competencias. Ello significa que no todas las CCAA tenían porqué asumir las mismas competencias o, aún asumiéndolas, podían hacerlo en un mismo grado.
En tercer lugar, existen determinadas circunstancias de distinta naturaleza que introduce particularidades en ciertas CCAA; son lo que se ha dado a llamar «hechos diferenciales»: lenguas propias, derechos históricos, etc.
a) La autonomía local como garantía institucional
En primer lugar, la Constitución establece una garantía institucional para determinados entes locales. Esta garantía institucional tiene, a su vez, una doble dimensión. Por un lado, supone que esos entes locales deben existir jurídicamente como tales, sin que la acción de los poderes públicos con competencia para regularlos pueda hacerlos desaparecer. Esos entes, como ya se ha visto, son los municipios (art. 137 CE)., las provincias (art.141 CE) y las islas (art. 141.4 CE). La segunda dimensión de la garantía constitucional de que, cualquiera que sea la regulación que se haga de los entes locales debe respetarse un ámbito propio de autonomía, tanto en su dimensión organizativa como funcional.
B) El contenido de la autonomía local
Por lo que respecta a las competencias, la Constitución no las precisa. Se trata de una materia que encuentra su regulación en la legislación ordinaria, tanto estatal como de las CCAA puesto que éstas tienen asumidas competencias sobre régimen local. La Constitución se limita a señalar que los entes locales gozan de autonomía » para la gestión de sus respectivos intereses» (art. 137 CE). Debe comunicarse, por otra parte, que España ha ratificado la Carta Europea de la Autonomía Local.C) Organización
La Constitución establece normas en relación con la organización de los entes locales.a)
Municipios
Por lo que respecta a los municipios, tras afirmar que gozarán de personalidad jurídica propia, el art. 140 de la CE señala como órgano de gobierno y administración de los mismos a los Ayuntamientos. A su vez, prevé la existencia de un doble régimen jurídico.– En primer lugar reconoce el régimen de «concejo abierto«, limitándose a remitir a la legislación ordinaria para su regulación. Es una fórmula de democracia directa consistente en que el gobierno municipal se desarrolla directamente por la asamblea de vecinos del municipio, bajo la dirección de un Alcalde.
– El régimen común de gobierno municipal es el del Ayuntamiento, compuesto por Alcalde y Concejales. El art. 140 de la CE establece la obligación de que los Concejales sean elegidos mediante sufragio universal, libre, directo y secreto por los vecinos del municipio. El art. 20 de la LBRL como órganos del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, así como una Comisión de Gobierno en municipios de más de cinco mil habitantes. El número de Concejales depende del número de residentes en el municipio, ya va desde 5 a 25.
El sistema municipal electoral es muy similar al general.
b)
Provincias
Por lo que respecta a las provincias, la Constitución realiza una regulación menos amplia que la de los municipios. Además de garantizar su existencia, la Constitución se limita a establecer las siguientes reglas generales.El art. 141.1 de la CE señala que sólo las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden modificar los límites de las provincias.
c)
Las islas
El art. 141.1 de la CE garantiza también la organización propia de las islas que componen los archipiélagos balear y canario a través de los Consejos y Cabildos insulares, respectivamente.d)
Otros entes locales
Por último dentro del terreno organizativo, la Constitución se limita a reconocer la posibilidad de que existan otros entes locales supramunicipales distintos de la provincia (art. 143.1) de naturaleza comarcal, cuya regulación corresponde a las CCAA.e) Un caso singular es el de las ciudades Ceuta y Melilla, que poseen un régimen jurídico peculiar establecido por sus Estatutos de Autonomía, aprobados respectivamente por las LLOO 1 y 2/95, que las configuran como ciudades autónomas, pero no como CCAA.
D) Régimen económico
Las previsiones constitucionales sobre régimen local se cierran con el establecimiento de las líneas básicas de su régimen económico. El art. 142 de la CE fija los siguientes principios:– Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga.
– Sus fuentes de financiación fundamentales son tres: tributos propios, participación en los tributos de la CCAA correspondiente y participación en los tributos del Estado.
E) La garantía de la autonomía local
Dicha garantía se ha reforzado a través de la creación mediante una reforma de la LOTC, del «conflicto en defensa de la autonomía local».4.La autonomía de nacionalidades y regiones
El elemento central de la configuración territorial del Estado realizada por la Constitución es el reconocimiento del derecho a la autonomía de «nacionalidades y regiones» que hace el art. 2 y que se concreta en el Capítulo III del Título VIII. La configuración constitucional de la autonomía responde a cuatro características básicas: a) se trata de un derecho, b) de contenido fundamentalmente político, c) limitado, y d) no necesariamente homogéneo.
A) La autonomía como derecho: el principio y dispositivo
La autonomía de cada una de las nacionalidades y regiones, no está directamente reconocida como tal en la Constitución.Es un derecho que podía ejercitarse o no; dicho de otra forma, en la Constitución la autonomía era una posibilidad, no una imposición.
Es importante, destacar esta «generalización» del fenómeno autonómico, que ha alcanzado a todo el territorio nacional, configurado hoy por diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas.
Otra de las peculiaridades es la relativa a la titularidad de ese derecho; la Constitución se refiere a un doble tipo de titular del derecho; nacionalidades y regiones. El uso del concepto, impreciso jurídicamente, de «nacionalidades» sirvió para poner de manifiesto esas situaciones sin abrir el debate sobre la existencia de una o más naciones dentro de España. Con posterioridad, no obstante, la apelación estatutaria al concepto de «nación» ha sido entendida por el Tribunal Constitucional en el sentido de no confundirse con su uso en el art. 2 de la CE, aceptándose en «sentido ideológico, histórico o cultural».
La concreción de cuáles eran los límites de las distintas nacionalidades y, sobre todo, regiones. La Constitución tampoco dibujó el mapa automático de España; se limitó a ofrecer en el art. 143.1 de la CE una serie de criterios para determinar cuáles eran esas nacionalidades y regiones: » provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica».
B) El contenido político de la autonomía
La autonomía de nacionalidades y regiones se diferencia de la autonomía local, sobre todo, por el contenido político que posee, frente a la naturaleza administrativa de esta última. Así lo ha destacado el Tribunal Constitucional, que ha definido a las Comunidades Autónomas como » corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política». No es sencillo concretar qué significa esa naturaleza «política» de la autonomía. Fundamentalmente, comporta la capacidad del titular de la autonomía de trazar y ejecutar una política propia sobre aquellas materias que caen en el ámbito de su autogobierno, contando para ello, incluso, con potestades legislativas.C) La autonomía como poder limitado
El concepto mismo de autonomía supone la existencia de unos poderes limitados ya que la autonomía se incardina dentro de la unidad. Dichos límites son de dos tipos. En primer lugar, la Constitución establece las competencias que corresponden a los poderes centrales del Estado y que, en consecuencia, no pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas (art. 149 CE). Este precepto sirve para determinar el marco en el que ha de moverse la asunción de competencias por parte de las CCAA. Debe señalarse ahora que tampoco atribuye directamente competencia alguna a las CCAA.Pero, junto a los límites competenciales establecidos por la Constitución, existen otras barreras impuestas también por la Norma Fundamental al ejercicio de competencias por las CCAA. Solidaridad, igualdad de las CCAA (art 138.2 CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadadanos (art 139.1 CE) y unidad económica (art.139.2 CE) son los principios más importantes de articulación del Estado de las Autonomías, y así lo ha sistematizado el Tribunal Constitucional.
D) El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía
La cuarta característica es su carácter no necesariamente homogéneo. Esta característica responde a dos motivos.En primer lugar, la propia Constitucional diferenció dos tipos de CCAA según el grado de autonomía que podían asumir en un primer momento de establecimiento del Estado de las Autonomías.
En segundo lugar, la falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía deriva también del principio dispositivo que la inspira. La Norma Fundamental, como se ha señalado, no establece por sí misma el contenido material de la autonomía sino que fija solamente el marco dentro del cual puede cada Estatuto de Autonomía asumir competencias. Ello significa que no todas las CCAA tenían porqué asumir las mismas competencias o, aún asumiéndolas, podían hacerlo en un mismo grado.
En tercer lugar, existen determinadas circunstancias de distinta naturaleza que introduce particularidades en ciertas CCAA; son lo que se ha dado a llamar «hechos diferenciales»: lenguas propias, derechos históricos, etc.