El Consejo de Estado y los Consejos Consultivos

El Consejo de Estado

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno. Hasta la época constitucional, el Consejo de Estado era el órgano de asesoramiento del monarca, cuyas competencias e importancia dependían de la voluntad del propio monarca o de sus validos. La Constitución de 1812 consagró el Consejo de Estado con funciones consultivas dentro de una organización política regida por el principio de división de poderes. En 1845, fiel al modelo napoleónico, pasó a ejercer también funciones contenciosas o jurisdiccionales, que perdió de modo definitivo en 1904.

En la actualidad, se regula en el art. 107 CE y en la Ley Orgánica 3/1980, que lo configuran como un órgano consultivo en relación con materias en que es preceptivo el dictamen y en cualquier asunto que estime oportuno el Gobierno.

Lo integran el Consejo de Estado en Pleno el Presidente, los Consejeros Permanentes (en número igual al de Secciones) los Consejeros natos (es decir, aquellos que lo son por razón del cargo que desempeñan), los electivos y el Secretario General. Componen la Comisión Permanente el Presidente, los Consejeros permanentes y el Secretario General. La Comisión de Estudios está presidida por el Presidente del Consejo de Estado e integrada por dos Consejeros permanentes, dos natos y dos electivos, designados por el Pleno a propuesta del Presidente, así como por el Secretario General. El Consejo de Estado se organiza en ocho Secciones para preparar el despacho de los asuntos que son competencia de la Comisión Permanente.

La función principal del Consejo de Estado es la de emitir dictámenes a petición de la autoridad consultante. El dictamen es un documento en el que el Consejo de Estado expresa su criterio sobre las cuestiones que le han sido consultadas. Las consultas que se hacen al Consejo de Estado pueden ser preceptivas o facultativas. Son preceptivas las consultas que así lo establezca la Ley Orgánica del Consejo de Estado u otra norma con rango de Ley. Son facultativas todas las demás.

Los Consejos Consultivos

El art. 107 CE ni impide que el Consejo de Estado extienda su actuación al territorio, pero tampoco la impone, lo que ha posibilitado el surgimiento de homólogos territoriales en las CCAA.

Son órganos colegiados cuyos integrantes son elegidos en algunos casos por el Gobierno y en otros una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento, reflejando una clara tendencia a convertir el Consejo en un asilo de ex presidentes autonómicos y políticos.

Sustituye al Consejo de Estado en cuanto al control de la legalidad de los actos de la Administración autonómica y local, emitiendo dictamen en los expedientes sobre la revisión de oficio de actos y disposiciones, recursos extraordinarios de revisión, responsabilidad patrimonial de la Administración, nulidad y extinción de concesiones administrativas, etc.

La Administración Local

Evolución Histórica

El estudio de la Administración Local (AL) debe partir de la regulación que establece la CE. La regulación constitucional de las Entidades Locales se concreta en garantizar su autonomía, recogiendo de forma explícita algunas de sus manifestaciones más esenciales y otras de forma implícita en el art. 137 CE y en la Carta Europea de la Autonomía Local.

En primer lugar, la autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional de las Entidades que recoge la CE: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone: la necesidad de que todo el territorio estatal se organice en municipios y provincias, y los archipiélagos en islas.

En segundo lugar, la garantía constitucional de la autonomía supone el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión (art. 137 CE), aunque tales competencias no se establecen en la CE y se dejan a la determinación del legislador.

El Régimen Legal en Vigor: Normas Básicas Estatales y Normas Autonómicas

Competencias Legislativas del Estado

La CE atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen Local; no lo hace de forma expresa, sino se deriva del art. 149.1.18 CE, que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre el Régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas.

El estatuto catalán propugna la denominada estaturización del régimen local o interiorización autonómica de la AL. Se afirma así que el municipio forma parte del sistema institucional de la Comunidad Autónoma y por lo tanto debe regularlo el Estatuto.

Legislación estatal básica y autonómica de desarrollo

La legislación básica estatal se integra por la LRBRL, por algunas disposiciones de Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local (TRL), que regulariza y armoniza la legislación vigente en materia de Régimen Local, y por la Ley de Haciendas Locales.

La legislación estatal sobre Régimen Local no se agota en la normativa básica, por cuanto a tenor de la cláusula residual del art. 149.3 CE si alguna CCAA no hubiera asumido competencias en esta materia, correspondería al Estado la entera regulación sobre la misma, no sólo la básica. Además, el derecho estatal es supletorio del autonómico, y por lo tanto se aplica en tanto que las CCAA no legislen sobre la materia.

Legislación de las Entidades Locales

Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades Locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son: las ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la esfera jurídica de los administrados; y los reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de la propia entidad que los aprueba.

La Garantía Institucional de la Autonomía Local

Es cada vez más teórico que real el judicializado control de las Administraciones superiores (Estado o CCAA) sobre los Entes locales, se abre el proceso inverso de control de éstos sobre la legislación estatal y autonómica. La Carta Europea de Autonomía Local, modifica la LOTC para que puedan ser objeto de impugnación ante éste, por parte de los Entes Locales, aquellas leyes del Estado o de las CCAA que pudieran no resultar respetuosas de dicha autonomía.

Para plantear el conflicto están legitimados los Municipios o Provincias que sean únicos destinatarios de la correspondiente ley. Si la ley no es particular sino general, lo estarán únicamente 1/7 del número de Municipios del ámbito territorial a que afecte aquella, o la mitad de las Provincias del mismo ámbito.

Para plantear el recurso es necesario acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones Locales recurrentes con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas. Se precisa un informe, preceptivo aunque no vinculante, del Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente CCAA, según que el ámbito territorial al que pertenezcan las corporaciones locales corresponda a varias o a una CCAA.

Planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar, mediante auto motivado, la inadmisión del mismo por falta de legitimación u otros requisitos exigibles y no subsanables, o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada.

La sentencia declarará si existe o no vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada, determinando, según proceda, la titularidad o atribución de la competencia controvertida, y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de hecho o de derecho creadas en lesión de la autonomía local.

Estructura de las Comunidades Autónomas

Estructura General

Mimetismo con la organización estatal

Las CCAA poseen una importante estructura administrativa, subordinada a su Consejo de Gobierno, que guarda una extrema similitud con la Administración estatal, que fue transfiriendo competencias mediante la traslación de unidades, funcionarios e inmuebles, y cuyo modelo han asumido fielmente. Estructura departamentalizada y jerárquica, separada en una organización central, otra periférica y un aparato de entes institucionales.

Organización administrativa

• Administración centralizada: Los Consejeros, además de miembros del Consejo de Gobierno, son jefes de una organización especializada, la Consejería, cuya estructura es semejante a un Ministerio Estatal. La estructura interna de las Consejerías guarda semejanza con los Ministerios, pues se configuran de forma piramidal y jerárquica, estando integradas por órganos políticos y meramente administrativos. Las CCAA suelen prever la figura del Viceconsejero (equiparable al Subsecretario estatal); un Secretario General Técnico como órgano de asesoramiento; Direcciones Generales como órganos sectoriales básicos y unidades administrativas en tres niveles: Servicios, Secciones y Negociados.
• Administración periférica: Se compone de servicios aislados, de base y competencia provincial, dependientes de las Consejerías y, por lo general, no existe ningún órgano unitario de ámbito general equivalente a las Delegaciones del Gobierno estatales.

Régimen jurídico de la Administración autonómica

Forma parte de una organización global con personalidad jurídica única (la Comunidad Autónoma) y actúa en el tráfico jurídico como tal sujeto único. Se le aplica el Derecho Administrativo tanto a su estructura como a su funcionamiento, siendo aplicables los principios básicos de la legislación estatal sobre la materia. En algunas materias la regulación debe ser uniforme (procedimiento administrativo común, expropiación forzosa, responsabilidad patrimonial…) y en otras la regulación se limita a lo básico (contratos y concesiones administrativas, función pública…).

En las restantes materias las CCAA disponen de plena libertad de creación normativa.

La Provincia y los Regímenes Especiales

Elementos de la estructura provincial

La Población y el territorio, que son la suma de los de todos sus municipios (art. 141 CE). Cualquier alteración de los límites provinciales requiere Ley Orgánica, ya que la provincia es circunscripción electoral en las elecciones al Congreso y al Senado. La organización es otro elemento, constituida por la Diputación Provincial, que comprende:

• Pleno de la Diputación Provincial: que es el máximo órgano de gobierno integrado por un número de Diputados proporcional al número de residentes en la provincia, que oscila entre 25 y 5, ejerciendo dos tipos de competencia:
  1. Como órgano representativo superior de la provincia es titular de potestades normativas
  2. Como órgano con competencias decisorias en materia organizada (RPT, retribuciones), financiera (gastos, enajenación de patrimonio) y procesal (conflictos de competencia, acciones administrativas y judiciales.
• Presidente de la Diputación: siendo elegido entre sus miembros por mayoría absoluta en primera votación y simple en segunda, pudiendo ser candidato cualquier Diputado Provincial. Puede ser destituido por moción de censura o si se rechaza una cuestión de confianza. Sus competencias son:
  1. Cabeza del Pleno de la Diputación.
  2. Máxima representación de la provincia como ente local.
  3. Jefe del ejecutivo provincial (dirige el gobierno y administración provinciales).
  4. Se le reconocen competencias residuales.
• Los vicepresidentes: son nombrados y removidos libremente por el Presidente, a quien sustituyen en los casos de vacante, ausencia y enfermedad.
• La Junta de Gobierno, compuesta del Presidente y los Diputados nombrados por éste en número no superior a 1/3 del número legal de miembros, asiste al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y ejerce competencias delegadas.
• Comisiones informativas, como órganos de preparación del trabajo.

Competencias

• Asegura la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal:
  1. Presta asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad gestora y económica.
  2. Presta servicios públicos supramunicipales y supracomarcales.
  3. Confecciona un plan anual de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.
• Participa en la coordinación de la Administración local con la Administración autonómica y la Administración estatal.
• Restantes competencias atribuidas por las Leyes estables y autonómicas reguladoras de los distintos sectores de acción pública.
• Competencias delegadas y gestión ordinaria de competencias autonómicas (servicios) mediante la encomienda de gestión.

Regímenes especiales

El primero es el de las Comunidades Autónomas uniprovinciales, en las que desaparece la Diputación Provincial y sus órganos quedan subsumidos en la organización autonómica, al igual que sus competencias, que son asumidas por la Comunidad Autónoma.

En segundo lugar las Provincias o Territorios Históricos del País Vasco.

En tercer lugar, las Islas Baleares, cuyo ente provincial fue sustituido por las instituciones centrales de la Comunidad Autónoma, con la particularidad de encontrarse fuertemente descentralizada. En cada isla existe un Consejo Insular como órgano de gobierno, administración y representación en cada isla, integrado por Consejeros electos. Ejerce un extenso bloque de competencias.

Por último, las Islas Canarias, que además de Comunidad Autónoma que agrupa a dos provincias, dispone de los Cabildos Insulares, compuesto por un número variable de Consejeros elegidos por los ciudadanos. Ostenta las competencias que la Ley atribuye a las Diputaciones, además de otras transferidas, delegadas o encomendadas por la Comunidad. Existen dos Mancomunidades Provinciales Interinsulares como ente asociativo y representativo de los Cabildos de cada provincia sin competencias materiales propias.

El Municipio

Elementos de la estructura municipal

• La población: constituida por el colectivo de personas físicas que mantienen un vínculo con el municipio consistente en la residencia en él (vecindad). No obstante, el municipio extiende sus competencias a la totalidad de personas que se encuentren en su territorio, por cualquier razón o título.

La vecindad viene determinada por la inscripción en el Padrón municipal, que es un registro donde constan los vecinos, siendo obligatoria la inscripción para todas las personas que viven en España, con independencia de su nacionalidad y su capacidad de obrar.

• Territorio o término municipal: que debe pertenecer íntegramente a una sola provincia y que es susceptible de alteraciones, conforme a la normativa autonómica y la Ley 7/1985, de 2 de abril Reguladora del Régimen Local (LRBRL), que establecen trámites como la audiencia a los municipios afectados y el dictamen del Consejo de Estado, información pública y puesta en conocimiento de la Administración del Estado.
• Organización: constituida por el Ayuntamiento como órgano colegiado de carácter electivo al que corresponde el gobierno y administración municipal:
  1. Pleno, constituido por los Concejales (uno de ellos asume la Alcaldía), en número variable, elegidos por el sistema de representación proporcional sobre la base de listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos. Ejerce potestades normativas (aprobación inicial de planes de ordenación urbana, ordenanzas, Reglamento orgánico del Ayuntamiento) y de control de los restantes órganos (presupuestos, moción al Alcalde, fiscalización). En materia financiera: determinación de los tributos municipales, disposición de gastos. En materia procesal: conflictos de competencia con otras Administraciones Públicas y ejercicio de acciones administrativas y judiciales en materia de su competencia.
  2. Alcalde o Presidente del Ayuntamiento, pues emana y forma parte del mismo, siendo elegido por y entre los Concejales. Pueden ser candidatos quienes hubieren encabezado las listas electorales, necesitando mayoría absoluta en primera votación para ser electo y, de no obtenerla, el que encabece la lista más votada. En caso de empate, se resuelve por sorteo.

  Puede ser destituido por moción de censura, que será aprobada por mayoría absoluta que incluirá el nombre del concejal-candidato, o cuando sea rechazada una cuestión de confianza, vinculada a los presupuestos, al reglamento orgánico, ordenanzas fiscales o instrumentos de planeamiento.

  1. Junta de Gobierno Local que debe existir en los municipios con más de 5.000 habitantes y en aquellos que lo disponga el Reglamento orgánico y lo acuerde el Pleno. Se compone del Alcalde, de 1/3 de los concejales, nombrados y separados libremente por él. Su cometido es asistir al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones y ejercer las que sean delegadas.
  2. Comisiones informativas: que preparan el trabajo del Pleno (estudio, informe o consulta de los asuntos sometidos al Pleno) y realiza un seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta y los concejales.
  3. Comisiones especiales: Comisión Especial de Cuentas (elabora un informe anual sobre las cuentas antes de su elevación al Pleno) y Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (en los grandes municipios).

Competencias

Los principios que rigen las competencias del municipio son:

• Capacidad general para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, pudiendo promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer sus necesidades.
• Relación de materias en relación con las cuales el Municipio ejercerá competencias en todo caso y conforme a la legislación estatal y autonómica.
• Relación de servicios de prestación obligatoria por los Ayuntamientos, diversificados sobre la base de su población (establecimiento de un parque público, limpieza de vías públicas, instalaciones deportivas; control de alimentos y bebidas; protección civil, protección del medio ambiente; transporte urbano, etc.)

Otras Entidades Locales

El concejo abierto es una peculiaridad de pequeños municipios (menos de 100 habitantes) y en otros en que lo aconseje su localización geográfica o la mejor gestión de los intereses municipales, consistente en que los vecinos se reúnen en Asamblea y deliberan y toman las decisiones que en régimen común corresponden al Ayuntamiento en Pleno.

Las áreas metropolitanas, integradas por municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de servicios y obras. Se crean por Ley autonómica.

Los Municipios de Gran Población, que superen 250.000 habitantes, sean capitales de provincia, autonómicas o sede de instituciones autonómicas, así como superiores a 75.000 habitantes que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales, si en este caso lo decide el Parlamento. Se refuerza la figura del Alcalde, a modo de presidente de gobierno municipal y la Junta de Gobierno es el órgano colegiado del municipio.

Regímenes singulares de Madrid y Barcelona.

Las Relaciones con las demás Administraciones Públicas

La aplicación del principio de autonomía implica:

• Potestad reglamentaria.
• Definición de un círculo de intereses que sirve de base para la atribución de competencias por parte del Estado y las Comunidades Autónomas.
• El ejercicio de competencias locales no puede someterse a controles ex antes o ex post por parte de las Administraciones superiores.

El principio de unidad implica diversos límites:

• Naturaleza meramente reglamentaria de las normas que pueden dictar, que serán siempre ejecutivas de las del Estado o las Comunidades Autónomas. Carecen, pues, de potestad legislativa, por lo que sus normas no cubren la reserva de ley.
• Sometimiento de sus actos a controles por las entidades superiores (arts. 65 a 67 LRBRL) para garantizar la observancia de la legalidad, el ejercicio normal de sus competencias y la corrección de la gestión global.

El principio de solidaridad que define el art. 55 LRBRL al señalar diversas obligaciones inherentes a las relaciones recíprocas entre los Entes Locales y las Administraciones superiores:

• Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.
• Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y aquellos cuya gestión este encomendada a las otras Administraciones.
• Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por estas de sus cometidos.
• Prestar la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.

Tipología y Características de los Entes Públicos

Entes territoriales y no territoriales

Distinción que encuentra su origen en la tesis según la cual el territorio es un elemento constitutivo del Estado como persona jurídica.

• Unos extienden su poder sobre la totalidad de la población existente en el territorio incluidos los extranjeros. Otros, como el Rector, sobre la población docente y discente del distrito universitario.
• Universalidad de fines frente a espacialidad.
• Atribución a los primeros de poderes públicos superiores.
• Los primeros califican una necesidad como pública, asumen nuevas actividades, se organizan y delegan su gestión. Los segundos se limitan a gestionar un servicio concreto atribuido por un ente territorial, por lo que tienen un carácter esencialmente ejecutorio.

En la actualidad, el verdadero sustrato de los entes no es el territorio sino la población. Son entes territoriales la Administración del Estado, la de las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales (Titulo VIII CE art. 137).

Entes de base corporativa y entes de base fundacional o institucional

La Corporación es un conjunto de personas que adoptan la condición de miembros, los cuales son titulares de los intereses a los que el grupo ha de servir, y organizan el ente para expresarse su voluntad a través de un proceso representativo.

La Institución carece de miembros (aunque eventualmente puede haber interesados, destinatarios de una actividad o usuarios de las prestaciones que proporcionan dichos entes) y es creada por el fundador (ente matriz), que propone un fin y dispone de los medios materiales y personales afectos a su cumplimiento.

Las Corporaciones responden a la técnica de la autoadministración, pues los interesados gestionan sus asuntos, y las Instituciones responden al principio burocrático, como pura organización instrumental del fundador.

Tipos de corporaciones

• Corporaciones territoriales (entes locales), por el carácter representativo de la población o colectividad política respectiva, es decir, de los vecinos.
• Corporaciones sectoriales de base privada
• Corporaciones interadministrativas como los consorcios.

Administración institucional

Se trata de un instrumento de actuación en manos de la Administración fundadora (matriz) para la gestión de un servicio propio suyo, caracterizado por lo siguiente:

• Necesidades de gestión que requieren una organización independiente que se perfecciona mediante la vestidura formal de la personalidad jurídica.
• Reconocimiento de su capacidad patrimonial y la imputación directa al mismo de sus ingresos y gastos.
• Configuración y regulación de estos entes remitida a sus Estatutos, que consignan excepciones al sistema administrativo general en materia de contratos, personal, financiera, patrimonial y contable, y una remisión al Derecho Privado.

En cuanto a la Administración institucional del Estado, dentro del mismo tenemos que ver que una cosa es la Administración general del Estado y otra los Organismos Públicos, que dependen de los Ministerios. Concretamente bajo la rúbrica de Organismos Públicos, la LOFAGE establece una clasificación de tres tipos: los Organismos Autónomos, las Entidades Públicas Empresariales y las Agencias Estatales.

Las Administraciones Independientes

Son un conjunto de entidades a las que se confía el desempeño de funciones estatales típicas, antes desarrolladas por la Administración centralizada, y que funcionan con un cierto nivel de independencia respecto del Gobierno y de la Administración para neutralizar políticamente su gestión, fuera de la lucha partidista (RTVE, Universidades públicas y Agencia de Protección de Datos).

También se crean para la ordenación y disciplina de sectores económico capitales, cuyo difícil equilibrio y cuya incidencia en la vida económica requieren una gestión neutral y profesional en el sector financiero (Banco de España), en el mercado de valores (Comisión Nacional del Mercado de Valores), en el sector energético (Comisión Nacional de la Energía) y en las comunicaciones (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones).

Técnicas para lograr el status de autonomía o independencia:

• Limitaciones formales para la designación y cese de los titulares de sus órganos de gobierno.
• Potestades sustantivas para la ordenación del sector económico o del servicio o función pública (reglamentos, inspección, sanción…).
• Técnicas de autonomía medial.