Estructura y Órganos de la Administración del Estado

2.2. Órganos Unipersonales

Presidente del Gobierno: Dirige la acción del gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. Su nombramiento corresponde al Rey. El cese se produce por fallecimiento, dimisión, expiración del mandato, o pérdida de confianza parlamentaria. Dentro de las actividades administrativas, la potestad reglamentaria es de gran interés, especialmente la de organización, ya que el Presidente del Gobierno establece, mediante Real Decreto, el número de ministerios, creándolos, modificándolos o extinguiéndolos. Sus funciones, según el art. 2 de la Ley del Gobierno, incluyen representar al gobierno, resolver conflictos de atribuciones y convocar reuniones del Consejo de Ministros. Su responsabilidad penal es exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. Tiene incompatibilidades para ejercer cualquier otra función pública, mercantil o de carácter representativo.

Vicepresidente/s: Según el art. 3 de la Ley del Gobierno, cuando existan, ejercen las funciones que les encomiende el Presidente. Si un Vicepresidente asume la titularidad de un departamento ministerial, ostentará además la condición de Ministro.

Ministros: Art. 4 de la Ley del Gobierno. Como titulares de sus departamentos, tienen competencia y responsabilidad en su ámbito específico de actuación. Sus funciones incluyen desarrollar la acción del gobierno en su departamento, ejercer la potestad reglamentaria en materias propias, ejercer otras competencias atribuidas por las leyes y refrendar los actos del Rey en materias de su competencia. Además de los ministros titulares de un departamento, pueden existir ministros sin cartera, a quienes se les atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales. El número y denominación de los ministros lo determina el Presidente. Son nombrados y cesados por decisión del Presidente. Su responsabilidad política puede ser exigida en las Cortes Generales. Las disposiciones y resoluciones de los ministros revisten la forma de órdenes ministeriales.

Secretarios de Estado: No son miembros del gobierno, sino órganos administrativos. Actúan bajo la dirección del ministro. Son nombrados y separados por acuerdo del Consejo de Ministros. Si un ministerio es una división funcional, los secretarios de estado son subdivisiones funcionales. Tienen la consideración de alto cargo.

2.3. Órganos Periféricos

Son aquellos órganos de la administración del estado que ejercen sus competencias solamente en una parte del territorio del estado. Para delimitar los órganos periféricos, el territorio del estado se divide en dos circunscripciones territoriales: la Comunidad Autónoma (CCAA) y la provincia. En cada una de estas circunscripciones se sitúa un órgano de la administración del estado. En la CCAA, el órgano administrativo del estado se llama Delegado del Gobierno, y en el ámbito de la provincia, el órgano administrativo del estado es el Subdelegado del Gobierno. Se denominan órganos periféricos porque su competencia se ciñe única y exclusivamente al territorio asignado, pero son órganos del estado porque ejercen competencias del estado. Referencias: art. 154 y 141 de la Constitución Española (CE).

a) Delegado del Gobierno

Previsto en el art. 154 CE, se le atribuye la función de dirigir la administración del estado en el territorio de la CCAA y coordinarla cuando proceda. También se regula en el Real Decreto 1330/97, de 1 de agosto. Los Delegados del Gobierno tienen la consideración de órgano directivo según el art. 6.3 de la LOFAGE y tienen rango de subsecretario. Dependen de la Presidencia del Gobierno, aunque también reciben instrucciones del Ministro de Política Territorial y del Ministro del Interior en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno. Su sede estará en la localidad en que radique el Consejo de Gobierno de la CCAA. Sus funciones se contemplan en el art. 22.2 de la LOFAGE:

1. Mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la AGE y sus organismos públicos con la de la CCAA y con las correspondientes entidades locales.

Las funciones de forma detallada se contemplan en el art. 23 de la LOFAGE y pueden agruparse en cuatro funciones:

1. La protección de derechos y libertades públicas (art. 23.3 LOFAGE).
2. La dirección de la administración periférica del estado en la CCAA (art. 23.1, 23.2, 23.5 LOFAGE).
3. Funciones de información a los ciudadanos sobre la actividad del gobierno y de la administración del estado en la CCAA (art. 24 LOFAGE).
4. Mantener relaciones de coordinación y cooperación con la administración de la CCAA (art. 22.2 y 27 LOFAGE).

Dentro de la Delegación del Gobierno se integran las Subdelegaciones del Gobierno y las áreas funcionales, que son competencias que tiene el estado en el ámbito de esa CCAA y que son gestionadas por el Delegado del Gobierno.

b) Subdelegado del Gobierno

Art. 29 LOFAGE y RD 617/97 de 14 de abril. Esta figura sustituye, después de la LOFAGE de 1997, a la figura de los gobernadores civiles. Se agrupan en las Delegaciones del Gobierno de las CCAA. Transforman la función política de los gobernadores civiles en una función meramente administrativa. Son nombrados por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del estado, de las CCAA o de las entidades locales, a los que se exija, para su ingreso, el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. El libre nombramiento no implica un procedimiento de selección, mientras que en el procedimiento de libre designación sí. Existe uno en cada provincia, salvo en las CCAA uniprovinciales. Entre sus funciones, recogidas en el art. 29.2 de la LOFAGE, se encuentran:

• Dirigir, en su caso, los servicios integrados en la AGE, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del Gobierno.
• Impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.

Son órganos directivos que tienen el rango de subdirector general. Su estructura se compone de una secretaría general, una asesoría jurídica, servicios de intervención económica y una comisión de asistencia al subdelegado. A nivel provincial, el subdelegado es el jefe de la administración, pero bajo la dirección del Delegado del Gobierno.

c) Órganos Insulares

Art. 30 LOFAGE. Son funcionarios de carrera que ejercen en las Islas Baleares y Canarias, en las islas que no son sede de Delegación del Gobierno, las funciones que corresponden en las provincias al Subdelegado del Gobierno. Son nombrados por procedimiento de libre designación. Dependen directamente del Delegado del Gobierno de la CCAA, salvo que exista Subdelegación. Sus funciones son las del Subdelegado del Gobierno en cada una de las islas.

2.4. Órganos de la Administración del Estado en el Exterior

Son órganos de la administración del estado que desarrollan sus funciones fuera del territorio español. Art. 6.4 LOFAGE, 36 y 37, que hacen referencia a las funciones de los órganos de la administración del estado en el exterior. Se trata de misiones diplomáticas permanentes o especiales, representaciones o misiones permanentes, delegaciones, oficinas consulares, instituciones y organismos públicos de la AGE cuya actuación se desarrolle en el exterior. Las misiones diplomáticas permanentes o especiales representan al Reino de España ante los estados con los que tiene relaciones diplomáticas. Las representaciones o misiones permanentes representan con este carácter al Reino de España ante una organización internacional. Las delegaciones representan al Reino de España en un órgano de una organización internacional o en una conferencia de estados convocada por una organización internacional o bajo sus auspicios. Las oficinas consulares son órganos encargados del ejercicio de las funciones consulares en los términos definidos por las disposiciones legales pertinentes y por los acuerdos internacionales suscritos por España. Las instituciones y organismos públicos de la AGE en el exterior son los establecidos con autorización expresa del Consejo de Ministros. Los embajadores y representantes permanentes tienen la consideración de órganos directivos.

2.5. Órganos Consultivos

Apoyan y asesoran a los órganos activos o de gestión.

Órganos Consultivos Colegiados

Existe cierta distancia entre estos órganos y los órganos de gestión. El ejemplo más característico es el Consejo de Estado.

Órganos Consultivos de Apoyo Inmediato

Asesoran al órgano de gestión sin seguir un procedimiento formal y están formados por una o varias personas sin que tengan carácter colegiado.

Órganos Consultivos Mixtos

Tienen tanto la característica de órgano consultivo formal como de apoyo inmediato. Es el caso de las secretarías generales técnicas.

2.5A. Consejo de Estado

Según el art. 107 CE, es el supremo órgano consultivo del gobierno. A pesar de esta definición, al Consejo de Estado también se le puede solicitar informe por las CCAA y las entidades locales cuando las CCAA no tengan el equivalente órgano consultivo. Tiene su propia Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, del Consejo de Estado. Art. 4 LOCE: se compone de los siguientes consejeros:

1. Permanentes: Son inamovibles en sus cargos, nombrados por Real Decreto de entre personas que hayan desempeñado altos cargos en el gobierno del estado o de las CCAA y entre otros órganos. Son 8 miembros.
2. Natos: Son 10 miembros. Son miembros por el cargo que desempeñan y mientras lo desempeñan. Art. 8 de la Ley del Consejo de Estado. Presidente del Gobierno con carácter vitalicio.
3. Electivos: Son 10 miembros. Se nombran por el gobierno durante un periodo de 4 años entre quienes hayan desempeñado altos cargos en órganos constitucionales, gobiernos autonómicos o locales, administración del estado y universidades.

Aunque la ley no lo recoge expresamente, el Tribunal Constitucional (TC) ha considerado que forman parte del Consejo de Estado los letrados del Consejo de Estado, por entender el TC que su actividad es muy relevante. Se les considera miembros a los efectos de que su estatuto funcionarial se ha de recoger también en la L.O. STS 99/87. Según el art. 107 CE, es el supremo órgano consultivo del gobierno, pero también puede pedir informes a petición de las CCAA y entidades locales en aquellas CCAA donde no exista equivalente. Las CCAA pueden solicitar informe al Consejo de Estado cuando no tengan el órgano equivalente en su CCAA. Es el caso de Valencia, donde existe el Consejo Jurídico Consultivo. La mayor parte de las CCAA tienen estos órganos consultivos, y aquellas que no lo tienen, en caso de duda, el Consejo de Estado podría informarles. El TC STS 204/92 señala que el Consejo de Estado también debe emitir informes a petición de las CCAA cuando las CCAA no tengan este órgano consultivo.

Funciones del Consejo de Estado: Puede actuar de tres formas:

• En Pleno: Está constituido por todos los miembros del Consejo de Estado.
• En Comisiones Permanentes: Está formada por el Presidente del Consejo de Estado y por los consejeros permanentes. Actúa asistida por un secretario general que redacta las actas y los acuerdos, dando fe pública de las reuniones. Es la forma de actuación más relevante del Consejo de Estado, ya que la ley, cuando distribuye las competencias del consejo, se las da a la comisión permanente.
• En Secciones: Están presididas cada una de ellas por un consejero permanente, un letrado mayor y los letrados que sean necesarios según la complejidad del asunto sobre el que se haya de emitir el dictamen.

La actividad del Consejo de Estado es una actividad consultiva de asesoramiento jurídico. Normalmente se manifiesta de dos formas:

1. Emisión de Dictámenes: Pueden ser de dos tipos:

• Preceptivos: Son aquellos que impone la ley en la tramitación de un procedimiento, de forma que si no se solicita o no se emite este dictamen, el procedimiento administrativo se considera nulo.
• No Preceptivos: Son aquellos que se solicitan libre o discrecionalmente al Consejo de Estado si la administración tiene dudas y quiere solicitar ese dictamen. El dictamen podrá ser vinculante o no vinculante.

Emisión de Mociones de Motu Proprio: Elaboración anual de una memoria en la que se recogen las estimaciones que considera oportunas sobre el funcionamiento de la administración.

3.A. Las Comunidades Autónomas

La CE permite diseñar en el estado de las autonomías CCAA a la par de dos preceptos:

• Art. 151 CE: Autonomía plena. Previsto para las CCAA con regímenes de autonomía anterior: Cataluña, País Vasco, Galicia. Se suma Andalucía. Exigencia de un referéndum.
• Art. 143 CE: El resto de CCAA acuden a este régimen de autonomía.

Cuando se elaboró la CE hubo unanimidad en este diseño difuso y nuevo. Se constituyen así las 17 CCAA, aparte de la realidad de Ceuta y Melilla. La CE solo se refiere a la organización administrativa de las CCAA del art. 151 CE, es decir, País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. El art. 152 CE señala que la organización institucional autonómica de las CCAA del art. 151 CE se basa en lo siguiente:

1. Asamblea legislativa elegida por sufragio universal. Sistema de representación proporcional que asegura la representación de las diversas zonas del territorio.
2. Consejo de gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
3. Presidente de la CA, al que le corresponde la dirección del consejo de gobierno y la suprema representación de la respectiva comunidad, pero también la representación ordinaria del estado en la CA.
4. Tribunal Superior de Justicia, que culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la CA. No existe un poder judicial en cada una de las CCAA (principio de unidad del poder judicial). No se trata, por tanto, de una institución autonómica.

La CE no se refiere a las CCAA del art. 143 CE. Sin embargo, tras los pactos autonómicos del año 1981, se decidió extender la estructura institucional de las CCAA del art. 151 CE a todas las CCAA. Así se refleja en los distintos estatutos de autonomía. Cada CCAA tiene unos órganos administrativos propios que no son del estado y que tampoco los tienen otras CCAA. Cada CCAA ha creado sus propios órganos de gobierno y administración a través de los estatutos y de las leyes de gobierno. Para crear esos órganos, las CCAA necesitan tener competencias, competencia que tienen atribuida en exclusiva en materia de organización (art. 148 CE). Esta competencia exclusiva de organización implica varias cosas (STS 50/99): supone la potestad de crear, modificar o suprimir sus propios órganos administrativos y la potestad de crear, modificar o suprimir su propia administración instrumental.