La Expropiación Forzosa

I. Introducción histórica

Origen francés de la institución expropiatoria

Fue Napoleón quien, en Francia, con la Ley de 1810 (Ley de Expropiación Forzosa), diseñó fórmulas procesales de defensa de la propiedad inmueble frente a los desapoderamientos (por parte de las Administraciones) que originaban las obras públicas, diseñando así, por primera vez, la institución de la expropiación forzosa. Una opción legislativa, en notable contraste con su propia política de separación de poderes, muy acusada entre la Administración y los Tribunales ordinarios (poder ejecutivo y poder judicial). Decisión a la que se oponía el Consejo de Estado, para quien estas ideas representaban un paso atrás en la conquistada independencia de la Administración frente a los órganos judiciales (el papel del Conseil d´Etat en Francia era diferente al que tuvo desde sus orígenes su homónimo en España, ya fuese en forma del Consejo Real o de Consejo de Estado). Ya en el siglo XX, el procedimiento expropiatorio francés sufriría una intensa degradación, puesto que se generalizaría el procedimiento de urgencia (a través de la aprobación de dos Decretos en 1935, con los que se instauraba con carácter ordinario el procedimiento excepcional de urgencia). Aunque a finales de los años cincuenta (en 1958) vería la luz una nueva Ordenanza, bajo la presidencia del General De Gaulle, con la que se volverían a las bases napoleónicas (Ley de 1810). En 1962 se aprueba la Ley de expropiación forzosa en la que se consagra el modelo actual que consta de dos fases: una primera fase administrativa, a la que corresponde la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación; y una segunda fase, en sede judicial (civil), en la que se ha de fijar el justo precio y la transferencia de la propiedad a la Administración.

La influencia francesa en nuestra regulación sobre expropiación forzosa

Nuestras leyes modernas sobre expropiación han estado directamente influenciadas por la legislación francesa y han recogido también los modelos judicial y administrativo. Nuestra primera Ley de Expropiación Forzosa de 1836, que consagra el sistema judicialista, encargaba al juez civil el nombramiento de un tercer perito encargado de fijar el justiprecio en caso de no existir acuerdo entre la Administración y el particular expropiado. El reglamento de aplicación de dicha ley, aprobado en 1853, cuando ya estaba en funcionamiento la Jurisdicción Contencioso-administrativa, desvió hacia ésta la garantía del procedimiento de expropiación. Años más tarde, la Constitución de 1869 pondría en manos del juez la autorización para ocupar los terrenos y la previa fijación de la indemnización, llevando al extremo este sistema. Será la Constitución de 1876 la que abandone el sistema judicialista, aunque en la Ley de Expropiación Forzosa de 1879 se reconocía al juez nuevamente la posibilidad de designar a un tercer perito en caso de desacuerdo en el justiprecio, aunque en aquella ocasión su dictamen no era vinculante para la administración.

La regulación actual de la expropiación forzosa

Actualmente, la institución expropiatoria aparece regulada en una Ley ya clásica, aprobada en 1954; una norma en la que se reflejaba, en cierto modo, aquel modelo ya abandonado de la expropiación por el Derecho francés. Entre otros, la acogida del procedimiento ordinario en beneficio del procedimiento de urgencia y la marginación definitiva del juez civil.

Una Ley con la que se introdujeron algunas mejoras, reflejo de la evolución expansiva de la expropiación forzosa, y que afectaban a elementos básicos de la misma, desde el concepto de expropiación, a las causas o incluso al elemento subjetivo, estableciéndose también en ella normas reguladoras del justiprecio, inexistentes en leyes anteriores, así como las indemnizaciones por ocupaciones temporales. Otra de las características fundamentales de la LEF de 1954 sería la incorporación, por primera vez a nuestro Derecho, de una regulación moderna de la responsabilidad de la Administración por el funcionamiento regular o irregular de los servicios públicos (acorde a la jurisprudencia del Consejo de Estado francés).

Pero, como tendremos ocasión de ver en los epígrafes subsiguientes, el régimen jurídico de la Institución expropiatoria no se agota aquí (en la LEF); hoy en día, encontraremos su fundamento en la Constitución, concretamente en el artículo 33; un marco jurídico que hemos de completar con el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo que, entre otros aspectos, prevé los criterios de valoración, a efectos expropiatorios, del suelo y las construcciones y edificaciones.

II. Bases Constitucionales

La Constitución española de 1978 regula la expropiación forzosa en su artículo 33:

Artículo 33

1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

La Constitución española de 1978 se alinea así con la Constitución italiana, que tampoco incluye la propiedad entre los derechos fundamentales e inviolables, sino entre los derechos económicos subordinados a los intereses generales y regulados por la ley. Ello contrasta con la formulación radical que el derecho de propiedad recibió en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que lo calificó como «derecho sagrado e inviolable» de igual condición que el derecho a la libertad o el derecho a la resistencia a la opresión.

• Reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia, así como su función social.
• Por otro lado, señala que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización.

Un precepto del que se desprenden dos datos:

• La propiedad privada no es un derecho fundamental por sí mismo (la propiedad tiene una función social). De ahí, que su defensa frente a actuaciones administrativas esté garantizada ante los Tribunales de justicia por la vía común, sin que los propietarios puedan acudir a procesos especiales de protección – artículo 53.1 CE.
• Ausencia de un modelo procedimental expropiatorio y la utilización del modelo propio de la legislación preconstitucional.

Además, el precepto consagra un importante triple efecto garantista de la propiedad privada frente al poder expropiatorio de los poderes públicos.

1. La primera garantía: Siempre ha de existir un fin de utilidad pública o interés social – denominado causa expropiandi–, que será declarado por el legislador en cada caso.
   El carácter tan amplio de estos dos conceptos (utilidad pública e interés social) va a permitir que una gran variedad de fines públicos puedan ser configurados legalmente como causa justificativa de la expropiación.
   Un fin que:
   • Predetermina el nuevo destino de los bienes y derechos que se van a expropiar.
   • Podría ser plural, esto es, los bienes expropiados podrían destinarse a diferentes fines (siempre de utilidad pública o interés social).
2. La segunda garantía: Siempre ha de mediar la correspondiente indemnización para que la expropiación pueda tener lugar. Una realidad que nos informa de dos cuestiones:
   • Generalización y fortalecimiento del principio indemnizatorio tras la promulgación de la Constitución de 1978: cualquier privación de derechos patrimoniales deberá dar lugar a la correspondiente indemnización.
   • ¿Cuándo ha de efectuarse el pago de esa indemnización?, esto es, ¿qué entendemos por “mediante” del artículo 33 de nuestra Constitución?. En este punto nos encontramos con diferentes interpretaciones doctrinales del término «mediante«:
     • Una parte de la doctrina considera que el término “mediante” equivaldría a la posibilidad de realizar el pago con posterioridad a la ocupación del bien por parte de la Administración.
     • Otra parte de la doctrina administrativista opta por una interpretación totalmente contraria: el término “mediante” utilizado por el constituyente equivale al pago con carácter previo a la ocupación pública.
     ¿Cuál es la postura que mantiene el Tribunal Constitucional?: El Alto Tribunal no exige el previo pago de la indemnización pero sí que la expropiación se realice de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
3. La tercera garantía: Siempre ha de realizarse conforme a un procedimiento expropiatorio, esto es, de conformidad con lo dispuesto en las leyes.
   En relación con esta última garantía (procedimental) podríamos resaltar tres requisitos:
   • Se trata de un procedimiento que se establece en beneficio de todos.
   • Que tiene por objeto proteger el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica (independientemente de dónde y por qué Administración se va a llevar a cabo la expropiación).
   • Con él se pretende impedir y evitar expropiaciones discriminatorias o arbitrarias.

III. Reparto competencial Estado – Comunidades Autónomas en relación con la expropiación

El artículo 149.1.18 de la Constitución atribuye esta materia a la competencia exclusiva del Estado. Hay unidad legislativa en manos del Estado en un doble sentido:

1. No existen limitaciones de ninguna clase a su ejercicio en el texto constitucional (no se habla de legislación básica, por ejemplo).
2. No se prevé en él la participación de las Comunidades Autónomas (ya sabemos que en otros supuestos el Constituyente sí que hace referencia a la capacidad y competencia autonómica, por ejemplo, en materia de ejecución de una materia concreta que ha sido legislada previamente por el legislador estatal, o competencias legislativas de desarrollo).

Sin embargo, al igual que ocurre en otros Estatutos de Autonomía –Galicia, País Vasco, Cataluña- el de Andalucía reconoce –en el marco de la regulación del Estado- a nuestra Comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de expropiación forzosa.

Esta aparente contradicción se resuelve por la jurisprudencia constitucional –STC 37/1987, de 26 de marzo –asunto: ley andaluza de reforma agraria- al considerar que toda norma relativa a la materia expropiatoria no tiene que emanar necesariamente de las Cortes Generales, ya que a éstas sólo les están reservadas dos únicas tareas:

1. La fijación de los criterios de evaluación de los bienes que hayan de ser expropiados.
2. La determinación de las garantías del procedimiento expropiatorio

Con un único objetivo o finalidad: conseguir un tratamiento similar para todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio nacional.

Ello quiere decir que por ley autonómica podrá establecerse:

1. La ejecución de las medidas expropiatorias.
2. La definición de la concreta causa expropiatoria.

IV. Concepto de Expropiación Forzosa

El concepto de expropiación forzosa se encuentra en la propia Ley de Expropiación Forzosa de 1954. Concretamente su artículo 1 dice así:

1. Es objeto de la presente Ley la expropiación forzosa por causa de utilidad pública o interés social a que se refiere el artículo 32 del Fuero de los Españoles, en la que se entenderá comprendida cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio”[…].

Las referencias han de hacerse hoy en día a nuestra Carta Magna, que, como vimos, trae causa real de la institución expropiatoria en el artículo 33 de la misma, al regular el derecho de propiedad y la función social de éste.

Una vez acotados los márgenes definitorios de la expropiación, pasemos a conocer los elementos de la institución: objeto de expropiación; sujetos y causa expropiandi. Una vez asentados tales conceptos, pasaremos a conocer cómo es el procedimiento expropiatorio, un reflejo más de la garantía procedimental en la actuación pública (que tendrá su base constitucional, como sabemos, en el artículo 105. Letra c)).

V. Elementos de la expropiación: a) Objeto; b) Sujetos, y c) Causa expropiandi

a) El objeto de la expropiación

En el artículo 1.1 de la LEF se especifica cuál es el objeto de la expropiación (de la potestad expropiatoria): […] la propiedad privada […], derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a las que pertenezcan.

Con todo, podemos ver cómo no es sólo susceptible de expropiación el derecho de propiedad, sino también cualquier derecho o interés:

• Que tenga contenido patrimonial, y
• Que pueda valorarse económicamente.

Hemos de excluir, por tanto, los derechos personales en sentido amplio: derechos fundamentales, de familia, de imagen, etc. (derechos de naturaleza no patrimonial).

b) Los sujetos de la expropiación

Los sujetos en la expropiación son tres: la administración expropiadora (expropiante), la persona expropiada (expropiado), y la persona beneficiada por la expropiación (beneficiario).

b.1. Expropiante

El expropiante es la persona que tiene la potestad expropiatoria. La LEF reconoce esa potestad únicamente a las Administraciones territoriales: Estado, Provincia y Municipio, a las que, lógicamente, hemos de sumar las Comunidades Autónomas, que son Administraciones territoriales y adquieren la potestad expropiatoria a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía.

La LBRL de 1985 permite que las CCAA puedan atribuir esa potestad expropiadora a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipio, esto es, a las comarcas, áreas metropolitanas, y mancomunidades de municipios (artículo 4 de la LBRL).

En las denominadas expropiaciones legislativas, el legislador va más allá de la mera habilitación a la Administración para el ejercicio de la potestad expropiatoria, es la propia ley la que instrumenta y organiza la operación expropiatoria de determinados bienes o derechos. Ahora bien, el Tribunal Constitucional ha señalado en relación con esta técnica expropiatoria –por vía del legislador-, que sería admisible desde el punto de vista constitucional, siempre que: responda a una situación excepcional y singular, y se respeten las garantías del artículo 33.3 de la Constitución, sobre todo, la existencia de una auténtica finalidad de utilidad pública o interés social, y el pago de la correspondiente indemnización. En este sentido, pensemos en el caso RUMASA, y en las Sentencias del TC: 111/1983, 166/1987, STC 67/1988 y STC 6/1991.

La potestad expropiatoria es una potestad típicamente administrativa y por eso corresponde a la Administración y no a otros poderes constitucionales del Estado. Ahora bien, junto a la expropiación en sentido público o administrativo (para nosotros “expropiación en sentido estricto”), nos vamos a encontrar con distintas figuras afines llevadas a cabo por otros poderes públicos: las expropiaciones legislativas, y las expropiaciones judiciales.

Las Administraciones institucionales, como los organismos autónomos (ej. ADIF, Puertos del Estado, etc.), no tienen potestad expropiatoria. Estas entidades solicitarán a la Administración territorial de la que dependan (Administración matriz), la expropiación de determinados bienes que puedan necesitar.

b.2. Expropiado

El expropiado es el sujeto que sufre la privación del derecho de contenido patrimonial. La identificación de los sujetos expropiados ha de hacerse a partir del bien objeto de la expropiación: se expropia a los sujetos que poseen algún tipo de derecho relacionado con el bien. La condición de expropiado no es personal, sino real (ob rem) ya que lo es en la medida en que sea titular de los bienes y derechos a expropiar. Todos tendrán derecho a una indemnización que los compense por la privación concreta del derecho del cual sean titulares.

La LEF establece un trato preferente a los propietarios y arrendatarios, ya que fija una indemnización diferenciada para los titulares de estos derechos. El resto de sujetos expropiados obtendrán una compensación económica de la indemnización que se fije para el sujeto con el que establecieron la relación (ej. usufructuarios).

El expropiado dispone de:

• Garantías y derechos que podrá ejercer a lo largo del procedimiento expropiador.
• Derecho substantivo a una indemnización, con la posibilidad de exigir su revisión en vía judicial.

b.3. Beneficiario

El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social. Será quien inste a la Administración expropiante al ejercicio de esta potestad, adquiere el bien o derecho expropiado, y es quien además ha de efectuar el pago de la indemnización.

Podrán ser:

• Entes públicos con o sin potestad expropiatoria (Administración territorial y no territoriales).
• Sujetos privados: concesionarios privados cuando de expropiaciones por causa de utilidad pública se trate (cuando se les reconozca tal condición), o bien, simples particulares si las expropiaciones son por interés social.

Con frecuencia, la posición de expropiante y beneficiario concurren en la misma persona, como por ejemplo en aquellos casos en los que las Administraciones territoriales con potestad expropiatoria se convierten en titulares de bienes y derechos expropiados (expropian para sí mismas).

c) La causa expropiandi

Por causa de la expropiación forzosa se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien en favor de la Administración. Esta debe perdurar durante un tiempo, de tal forma que si la causa de la expropiación desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la reversión, derecho que consiste en la devolución de los bienes.

A la hora de determinar las causas de expropiación, deben evitarse el uso de fórmulas genéricas e imprecisas, como sería el interés público, etc.; y aunque es cierto que muchas veces las utilizamos, en su tratamiento legal las fórmulas son mucho más concretas.

Tanto desde la LEF como desde la propia CE se señalan como causas de la expropiación la utilidad pública y el interés social. No se trata de dos expresiones genéricas, convencionales o equivalentes. Cada una tiene su significado preciso y propio:

• La noción de utilidad pública está ligada a la obra pública. La expropiación por razones de utilidad es la que afecta a los bienes que son necesarios para la ejecución de obras públicas o la prestación de servicios públicos. Normalmente son bienes que necesita la AAPP y ante los cuales se acostumbra a adoptar las posiciones de sujeto expropiador y de beneficiario.
• La noción de interés social es mucho más reciente y está vinculada al modelo del llamado estado social y a la función correctora de desequilibrios sociales. Son expropiaciones que no tienen como finalidad la ejecución de obras o la prestación de servicios públicos, sino que intentan potenciar la función social que pueda cumplir un bien al cambiar de titularidad. Por ejemplo, son expropiaciones por interés social las que se producen en el marco de políticas de reforma agraria.

VI. El procedimiento expropiatorio

El título II de la LEF establece el procedimiento general de expropiación que se articula en diferentes fases perfectamente delimitadas, a cada una de las cuales el legislador dedica un capítulo:

• Declaración de utilidad pública (o interés social): ésta podría considerarse como una fase previa, anterior al inicio real del procedimiento expropiatorio, pero imprescindible para comenzar la expropiación forzosa.
• Acuerdo de necesidad de ocupación (INICIO del procedimiento).
• Determinación del Justiprecio (justo precio).
• Pago y toma de posesión.

La declaración de utilidad pública consiste en la determinación de la causa concreta y exclusiva de cada expropiación, esto es, la utilidad pública o el interés social que nos presenta el legislador como causas abstractas de la expropiación, ha de determinarse en cada procedimiento, y ello se realiza a través de la declaración de utilidad pública. Una vez efectuada la declaración, estaríamos ya en condiciones de incoar el procedimiento expropiatorio.

La LEF regula un procedimiento general y varios especiales, pero por razones obvias de tiempo sólo analizaremos el general; un procedimiento que se articula en las tres fases que hemos considerado en líneas previas, y que pasamos a estudiar a continuación: acuerdo de la necesidad de ocupación, determinación del justiprecio, y pago y toma de posesión del bien expropiado.

1. El acuerdo de necesidad de ocupación

Es el acuerdo mediante el cual la Administración individualiza lo que habrá de ser expropiado, evitando con ello posibles confusiones, y con el que además se iniciará el procedimiento de expropiación. El objeto del acuerdo de necesidad de ocupación es, por lo tanto, la identificación precisa y detallada de los bienes y derechos que se tienen que expropiar para cumplir con el objetivo fijado en la declaración de utilidad pública o de interés social (por ej. para realizar una obra pública determinada: una nueva carretera).

El desarrollo procedimental de esta pieza es el siguiente:

• La Administración presenta la relación de los bienes que considera necesarios para finalidades de la expropiación. Una relación que tiene que ser realizada por el beneficiario (art. 17 de la LEF) (ya hemos visto que el beneficiario podría ser la propia Administración expropiante o bien, un tercero –público o privado-).
• Esta relación se someterá a información pública por un plazo de 15 días. Los titulares de los derechos que puedan estar afectados se podrán personar y plantear todo tipo de objeciones, formales y de fondo, entre las que pueden proponer una configuración alternativa del proyecto.
• Una vez recogidas y atendidas todas las alegaciones presentadas, la Administración resuelve sobre la necesidad o no de ocupación.

El acuerdo de necesidad de ocupación podrá ser objeto de recurso de alzada (art. 22 de la LEF). Un recurso que tendrá efectos suspensivos (excepción a la regla general consagrada en la LRJAPyPAC), deberá interponerse en el plazo de 10 días desde su adopción y notificación, y deberá resolverse por el órgano competente en el plazo de 20 días. Aunque en la LEF se establece que no puede haber revisión judicial contra la resolución del recurso de alzada, lo cierto es que, primero la jurisprudencia y después el derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce el artículo 24 de la Constitución, han abierto la puerta para que la jurisdicción contenciosa fiscalice plenamente el acuerdo de necesidad.

2. La determinación del justiprecio

La determinación del justo precio es un trámite fundamental en el procedimiento expropiatorio y ha de efectuarse en el plazo de seis meses desde que ese procedimiento se iniciase (desde el Acuerdo de Iniciación). El justiprecio se ha llegado a considerar como el elemento consustancial al concepto de expropiación, razón por la cual está presente en todas las definiciones legales y constitucionales de la expropiación, ya que sin su presencia la expropiación dejaría de ser tal para convertirse en una mera confiscación de bienes o derechos. Es la materia que más recursos genera cada año en sede judicial.

El objetivo funcional del justiprecio es evitar la disminución del valor que puede producirse con la expropiación, con el fin de que el expropiado, si así lo desea, pueda volver a adquirir un bien similar al que dejó de poseer como consecuencia de la expropiación (estaríamos ante el denominado valor de reposición del bien o del derecho).

Tres son las condiciones que se exigen a la hora de fijar el justiprecio:

• Que sea justo.
• Que sea previo.
• Que sea en dinero (aunque cabría el pacto para llegar a otra solución).

Como ya adelantamos, el justiprecio se configura como una carga legal que recae sobre el beneficiario de la expropiación que es quien debe satisfacerla.

A continuación pasaremos a analizar tres cuestiones fundamentales sobre el justiprecio: por un lado, el procedimiento para su determinación, en segundo lugar, los criterios de valoración, y finalmente, el régimen de impugnación.

2.1. Procedimiento para la determinación del justo precio

La LEF ofrece como primera alternativa, para la determinación del justiprecio, el acuerdo amistoso entre las partes interesadas: expropiado y beneficiario (art. 24 de la LEF). Una fórmula cargada de atractivo, sobre todo para el expropiado por la efectividad y rapidez con la que éste obtendría la indemnización. Una posibilidad, la de fijar de mutuo acuerdo el precio de la expropiación no se limita al inicio del expediente, es posible llegar al acuerdo en un momento posterior del procedimiento (incluso ya en vía de recurso). La expropiación forzosa no es la única vía de la que disponen las Administraciones Públicas para adquirir bienes; el mecanismo que se utiliza a menudo es la compraventa, sin duda menos traumática que la expropiación. Ahora bien, cuando en la expropiación el precio se ha fijado de común acuerdo no se traduce en la transformación de aquella en una compraventa, sino que continuamos ante una expropiación donde, sencillamente, el trámite procedimental del justiprecio se liquida con el acuerdo, mientras que todos los demás trámites y garantías de la expropiación quedan plenamente operativos (por ejemplo, pensemos en el derecho de reversión en aquellos supuestos en los que la Administración “abandona” la finalidad pública a la que estaban destinados los bienes expropiados).

Si no se llega a ningún acuerdo en la fijación del precio, pasaríamos a la segunda alternativa: entraríamos en una fase contradictoria, en ella, el expropiado y el beneficiario presentan sus respectivas hojas de aprecio (artículos 29 y 30 de la LEF). Cada una de las partes cuenta con un plazo de 20 días para presentar a la otra parte su primera hoja de aprecio: en primer lugar serán los expropiados quienes expondrán a la Administración su propuesta, y ésta en un plazo similar -20 días- aceptará o rechazará la hoja presentada, en cuyo último caso presentará la suya; una vez ofrecida por la Administración, los expropiados cuentan con un plazo de 10 días para aceptarla o rechazarla. En cada una de las hojas se fijará el precio que consideran justo, el expropiado consignará el precio que cree que se le tiene que satisfacer por el bien o derecho expropiado, y el beneficiario, el precio que considera que debe pagar. Si se mantiene el desacuerdo, quien finalmente decide sobre estas cuestiones, sobre la cuantía de la indemnización, será finalmente el Jurado Provincial de Expropiación. Un órgano formalmente conectado a la Administración del Estado, pero cuya composición híbrida intenta incluir representantes tanto de la Administración como del sector privado (está compuesto por cinco miembros: un presidente (magistrado), dos representantes de la Administración (un abogado y un funcionario técnico), y dos representantes del sector privado (un notario y un representante de las cámaras agraria o de comercio, según el caso). Sus resoluciones se adoptan por mayoría, deben ser motivadas, y agotan la vía administrativa (contra ellas, podríamos interponer recurso contencioso-administrativo).

2.2. Criterios de valoración

¿Qué criterios de valoración hay que seguir para determinar la indemnización?: sin duda, ésta es una cuestión crucial, ya que la cantidad puede variar de forma ostensible según el criterio que apliquemos.

Mientras que la Administración tiende a operar con valores fiscales, el criterio más equitativo es normalmente el valor de mercado. En el primero de los supuestos, la operación consiste básicamente en aplicar un coeficiente multiplicador a determinados indicios fiscales, como por ejemplo lo que pagamos como contribución (ej. IBI), o bien el valor catastral; mientras que en el segundo de los supuestos, acudiríamos al valor de mercado, mediante la fórmula del llamado valor de sustitución/reposición o valor real, fórmula ésta muy arraigada en la jurisprudencia. Con este criterio el precio justo consistiría en la cantidad que el expropiado necesita con el fin de restablecer su situación patrimonial anterior a la expropiación.

La LEF es consciente de la dificultad de llegar a establecer un valor objetivo al instaurar que en todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del precio justo, un 5% del importe total de éste. A esta cantidad se denomina “premio de afección”, que se sumaría al justo precio y se abonaría de manera simultánea.

2.3. Régimen de impugnación del precio fijado por el Jurado provincial de expropiación

El acuerdo del Jurado Provincial sobre la cuantía de la indemnización podrá impugnarse, como ya hemos adelantado en líneas previas, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa siempre que concurra el siguiente presupuesto aritmético: que la cantidad fijada como justo precio sea inferior o superior en más de una sexta parte al que en tal concepto se haya alegado por el recurrente (art. 126.2 de la LEF). La discrepancia puede venir por las dos partes respecto al precio fijado como justo por el Jurado: imaginemos que el expropiado pide en su hoja de aprecio 160.000 euros, el beneficiario entiende que el valor del bien es de 90.000 €, y el Jurado fija el precio en 120.000€; en este supuesto el expropiado podrá reclamar una indemnización más alta, y el beneficiario podrá pedir que la indemnización se rebaje.

3. El pago y la toma de posesión

Una vez determinado el justiprecio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo de seis meses (art. 48 de la LEF).

Si bien, sólo podrá ocuparse la finca por vía administrativa o bien ejerciendo el derecho expropiado cuando se ha hecho efectivo el justo precio, el legislador consagra excepcionalmente la posibilidad de ocupar la finca previamente a su pago, cuando el Consejo de Ministros efectúe mediante acuerdo una declaración de urgencia de la ocupación en la forma establecida en el artículo 52 de la Ley de Expropiación (en esos casos, primero se llevará a cabo la ocupación del bien, y posteriormente se fijará y abonará el precio de la indemnización). Estaríamos ante las denominadas expropiaciones urgentes, y en ellas, el expropiado lo que recibe es una indemnización provisional o “depósito previo a la ocupación”.

No siempre todos los requisitos respecto al precio y los plazos que acabamos de analizar en el procedimiento expropiatorio son acatados en la forma establecida en la LEF; por ello, la propia Ley consagra una serie de garantías esenciales frente a los incumplimientos y vicios de la actuación administrativa, que en estos casos se presentarían más bien como omisiones: como el retraso o la demora en el pago del justo precio. Veamos tres supuestos de demora:

• Demora en la determinación del justiprecio: si trascurren seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiador sin que se haya determinado el justo precio (desde el acuerdo de necesidad de ocupación), la Administración está obligada a pagar el interés legal del justo precio, cuando se fije, por el tiempo de demora.
• Demora de más de seis meses en el pago: si una vez fijado el justo precio transcurren seis meses sin que se haga efectivo al expropiado (sin que se haya pagado), el tiempo transcurrido desde entonces hasta ahora meritará el interés legal.
• Demora de más de dos años en el pago: si transcurren dos años y el pago no se ha hecho efectivo, habrá que proceder a fijar una nueva indemnización con los mismos criterios y procedimientos.

VII. La Reversión Expropiatoria

La reversión (art. 54 de la LEF) es el derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recuperar la totalidad o parte sobrante de lo expropiado en el caso de no ejecutarse la obra, no establecerse el servicio que motivó la expropiación, o desapareciese la afectación, y cuyo ejercicio llevará aparejado el abono a la Administración pública de su justiprecio. Este derecho se fundamenta en la prohibición de la Administración pública (expropiante) a realizar obras o establecer servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación (art. 66 del REF). La reversión se reconoce en cualquier tipo de expropiación, incluyendo las de carácter urbanístico.

El profesor García de Enterría considera que la reversión debe calificarse como un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación por la desaparición del elemento esencial de la causa. La Jurisprudencia mayoritariamente ve en la reversión una condición resolutoria del negocio jurídico expropiatorio.

La reversión es además un derecho real de adquisición preferente, que como tal, puede incluso anteponerse al derecho de los colindantes y los titulares de otros derechos reales inscritos en el Registro de la propiedad.

A tenor del art. 54 de la Ley, constituyen causas habilitantes de la reversión la no ejecución de la obra o establecimiento del servicio que motivó la expropiación; la existencia de alguna parte sobrante de los bienes expropiados y la posterior desafectación de éstos.

El procedimiento reversional se inicia mediante solicitud ante la Administración expropiante en el plazo de 1 mes. Este plazo empezará a contarse desde el día siguiente a la notificación formal del acto que diere lugar a la reversión (por ejemplo, al acto que pone fin a la prestación definitiva de los servicios públicos que se han

venido prestando hasta ese momento); desde que el expropiado compareciera en el expediente y se diera por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos administrativos que implicaren la inejecución de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la expropiación o, por último, una vez transcurridos los plazos de cinco y dos años considerados en la Ley para el inicio o continuidad de las obras o de los servicios (artículo 54.3 LEF: cinco años para la iniciación de las obras y la prestación del servicio, y dos años cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas –OJO, en este último caso bien las obras, bien el servicio ya fueron iniciados, pero por razones imputables a la AAPP se han paralizado-). 15

En cuanto a los efectos, la reversión obliga a la devolución de los bienes al expropiado, aunque no siempre procede la reversión in natura. Así ocurre en los casos en que la utilización del bien con una finalidad pública distinta produce una alteración del bien expropiado que haga imposible su devolución, en cuyo caso, no obstante la prohibición formal de hacerlo, se traducirá en el derecho reversional en una indemnización de daños y perjuicios.

Para que la devolución de los bienes expropiados tenga lugar, el titular del derecho de reversión deberá devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiación y actual titular de los bienes. En cuanto a la cantidad que debería hacer ahora efectiva el que en su momento fue expropiado (o sus causahabientes), la Ley de Expropiación Forzosa presupone que no es el mismo montante que sirvió de base para realizar la expropiación (el antiguo justiprecio), salvo que no hubieran transcurrido más de dos años entre aquélla y la reversión. Si el tiempo transcurrido fuera superior a dos años, es necesario proceder a una nueva valoración sirviendo como elemento de referencia el valor que tuviera la finca en el momento en que se solicite su recuperación.

Ahora bien, el derecho de reversión no podrá ejercerse en los siguientes supuestos:

 Cuando producida la desafectación de la finalidad que justificó la expropiación se conceda simultáneamente y de manera justificada una nueva afectación a otra finalidad de utilidad pública o interés social (estaríamos ante una mutación demanial). Esta sustitución tendrá que ser publicitada permitiendo que, en su caso, el antiguo propietario o sus derechohabientes que tendrían el derecho de reversión puedan hacer alegaciones a favor de su derecho e incluso solicitar una actualización del precio justo si la obra o el servicio no se hubieran ejecutado o no se hubieran establecido, respectivamente.

 Cuando la afectación del bien se haya mantenido más de diez años desde que se expropió.

 En el caso de las expropiaciones urbanísticas, el derecho de reversión no surgiría si el uso dotacional que motivó la expropiación se mantuvo durante ocho años, o se expropió para la formación del Patrimonio municipal del suelo, o para la ejecución de una actuación de urbanización.

VIII. EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA.

El procedimiento de urgencia consiste en una inversión de determinadas fases del procedimiento ordinario, concretamente en la anticipación de la ocupación de los bienes por el beneficiario, y que tendrá lugar antes de la fijación definitiva del justiprecio y del pago del mismo, quedando éste último pospuesto para el final del proceso. El procedimiento de urgencia se inicia con la declaración de la urgente ocupación de los bienes afectados a que da lugar la realización de una obra o finalidad determinada 16

(artículo 52 de la LEF). Al Consejo de Ministros es a quien corresponde hacer dicha declaración (o el Consejo de Gobierno de las CCAA).

La ocupación ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupación sobre los terrenos que han de ser expropiados, previa notificación a los interesados con una antelación mínima de 8 días (el Acta es descriptiva de la situación de los bienes). Los interesados pueden hacerse acompañar de sus peritos y de un Notario.

A la vista del acta previa de ocupación y de los documentos que obren o se aporten al expediente, la Administración procederá a la formulación de la Hoja de depósito previo a la ocupación, que se calcula, en principio, según valores fiscales (se valora por la capitalización del interés legal del líquido imponible, declarado a efectos tributarios en los dos años anteriores). También se incluirán (se suman) las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales como mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificadas. Una vez determinada la cantidad se procederá al pago de la misma al propietario, o bien, y en caso de rehusar al cobro, se consignará como depósito previo en la Caja General de Depósitos. Efectuada la consignación del depósito previo o percibido el pago por el expropiado, la Administración procederá a la inmediata ocupación del bien, que deberá hacerlo en el plazo máximo de quince días. Como la cantidad fijada inicialmente como precio de la expropiación es muy inferior al que realmente correspondería, tras la ocupación del bien por el beneficiario deberá tramitarse el expediente de justiprecio de acuerdo al procedimiento ordinario, (como resultado del acuerdo amigable entre las partes o por el Jurado de Expropiación), procediéndose finalmente al pago de las diferencias en la forma común.

IX. PROCEDIMIENTOS ESPECIALES DE EXPROPIACIÓN.

La Ley de Expropiación Forzosa regula una serie de procedimientos especiales que se corresponden con el objeto de cada uno de ellos: expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico (art. 765 y ss. de la LEF); expropiaciones que dan lugar al traslado de poblaciones (art. 86 y ss. de la LEF) (pensemos por ej. en las expropiaciones para la construcción de pantanos y presas que producen la inundación de esas poblaciones); expropiaciones por incumplimiento de la función social de la propiedad (art. 71 y ss. de la LEF); expropiaciones en materia de propiedad industrial (art. 99 de la LEF); y expropiaciones por razones de defensa nacional y seguridad del Estado (artículos 100 y siguientes de la LEF).

Texto revisado con fecha de 1 de marzo de 2012

Por María Isabel Rivas Castillo.