La Expropiación Forzosa: Conceptos Clave y Marco Legal

Normativa Aplicable

La expropiación forzosa se rige por la Ley de Expropiación Forzosa del 16 de diciembre de 1954 (LEF) y su Reglamento, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. El fundamento constitucional de la competencia estatal en esta materia se encuentra en el artículo 149.1.18 de la Constitución Española (CE). No existe normativa autonómica específica, salvo la que pueda establecer la legislación urbanística en su ámbito.

Concepto

La expropiación forzosa se define como cualquier forma de privación singular de bienes o derechos patrimoniales, acordada imperativamente, independientemente del sujeto o entidad titular.

Justificación

La expropiación forzosa se justifica por la denominada causa expropiandi, basada en razones de utilidad pública o interés social. El artículo 33.3 de la CE establece que «nadie puede ser privado de sus bienes o derechos sino por razones de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y con arreglo a lo establecido en las leyes», amparando así la expropiación forzosa.

Sujetos de la Expropiación

• Expropiante: Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas, etc.).
• Beneficiario de la expropiación: Sujeto o entidad a cuyo favor se realiza la expropiación. Puede coincidir o no con el expropiante. Por ejemplo, una administración pública territorial puede expropiar un bien inmueble por razones de utilidad pública en favor de un organismo autónomo que lo necesita para la prestación de servicios. Por razones de interés social, también es posible expropiar en favor de una persona física o jurídica, cumpliendo los requisitos legales.
• Expropiado: Titular del bien o derecho patrimonial expropiado. Se consideran titulares quienes aparezcan como tales en los registros públicos que presuman titularidad (por ejemplo, el Registro de la Propiedad), en su defecto, en los registros fiscales (como el Catastro) y, en última instancia, quien sea propietario público de forma notoria.

Los titulares de derechos reales (como el usufructo) o intereses legítimos sobre el bien expropiado, incluyendo el arrendatario, pueden comparecer en el procedimiento expropiatorio. Si de los registros se deriva la existencia de estos interesados, la Administración debe llamarlos al procedimiento. El Ministerio Fiscal interviene en casos como la inexistencia de titulares, incapacitados sin representación o propiedad litigiosa.

Las transmisiones de la propiedad o el derecho durante el procedimiento no lo afectan, entendiéndose las actuaciones con el nuevo titular, que se subroga en la posición jurídica del anterior, previa notificación a la Administración expropiante.

Clases de Expropiación

1. Expropiaciones legislativas: Realizadas por el legislador (Cortes Generales) mediante ley, sin necesidad de concreción administrativa. El legislador expropia directamente, con la correspondiente indemnización económica.
2. Expropiaciones administrativas: Llevadas a cabo por las Administraciones territoriales.

Procedimiento General (Artículos 59 a), 119 LEF)

Fases

1. Actuaciones previas: Declaración de utilidad pública o interés social del fin al que se afectará el bien o derecho objeto de expropiación. La utilidad pública se entiende implícita en la aprobación de proyectos de obra o servicios de las administraciones expropiatorias. En otros casos, cuando la ley hace una declaración genérica de utilidad pública, su concreción corresponde al Consejo de Ministros o al órgano de gobierno autonómico o local. En los demás casos, la declaración se hace por ley. La declaración de interés social sigue los mismos requisitos que la de utilidad pública.
2. Declaración de necesidad de ocupación del bien o de la adquisición del derecho: El beneficiario de la expropiación elabora una lista de bienes y derechos a expropiar, que se somete a información pública durante 15 días (en el diario oficial de la Administración expropiante). Tras el plazo de alegaciones, la Administración dicta el acuerdo de declaración de necesidad de ocupación del bien o de adquisición del derecho a expropiar. Este acuerdo inicia el procedimiento, es susceptible de recurso de alzada, se publica en el diario oficial y se notifica personalmente a los afectados.
3. Determinación del justiprecio: Se abre una pieza separada para cada titular para calcular el valor de los bienes y derechos expropiados, como requisito previo a su ocupación material. La pieza es común en caso de copropiedad o si los bienes constituyen una unidad económica (artículo 27 LEF). La Administración requiere al propietario la «hoja de aprecio», donde valora motivadamente el bien o derecho, en un plazo de 20 días, pudiendo ser valorada por un perito. La Administración puede aceptar o rechazar la «hoja de aprecio» en 20 días. Si la acepta, se fija el justiprecio y se procede al pago. Si la rechaza, la Administración elabora su «hoja de aprecio» y la notifica al interesado, que tiene 15 días para aceptarla o rechazarla. Si la acepta, se fija el justiprecio y se procede al pago, previo a la ocupación. Si la rechaza, se remite el expediente al Jurado de Expropiación Forzosa (órgano colegiado administrativo, artículos 32-35 LEF). Su acuerdo es susceptible de recurso contencioso-administrativo. Si hay contienda, la Administración consigna el precio en la Caja General de Depósitos. El interesado tiene derecho a que se le abone la parte no discutida. Fijado el justiprecio, la Administración debe pagarlo en 6 meses.
4. Ocupación del bien o adquisición del derecho: Si la expropiación es parcial y la parte no expropiada resulta antieconómica, el propietario puede solicitar la expropiación total.

Dos Singularidades del Procedimiento Expropiatorio

• La Administración expropiante decide, y su decisión no es recurrible administrativamente, sin perjuicio del derecho del titular a solicitar indemnización por daños y perjuicios.
• El justiprecio puede fijarse por convenio («convenio expropiatorio»).

Procedimiento Expropiatorio de Urgencia (Artículo 52 LEF)

Declarado constitucional en la sentencia 166/1986. Requiere previa declaración de urgencia por el órgano de gobierno superior del Estado o de la Comunidad Autónoma, recurrible judicialmente (Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 1993 y 8 de noviembre de 1995, entre otras). Este acuerdo lleva implícita la declaración de necesidad de ocupación y permite la ocupación directa de los bienes. La Administración debe redactar el acta previa a la ocupación, notificar a los interesados el día y hora de la ocupación (con antelación mínima de 8 días), depositar el justiprecio en la Caja General de Depósitos a favor de los expropiados y, posteriormente, proceder a la ocupación inmediata y a la apertura de la pieza separada para la determinación del justiprecio y su pago.

Peculiaridad: Se adelanta la ocupación al pago de la indemnización. La jurisprudencia exige rigurosamente la retención de crédito para pagar a los expropiados.

Procedimientos Especiales

Regulados en el Título III de la LEF:

1. Expropiación por zonas o grupos de bienes.
2. Expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad.
3. Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico.
4. Expropiación por entidades locales o por razón de urbanismo: Se rigen por la Ley de Régimen Local, leyes urbanísticas y, en lo no previsto, por la LEF, con las particularidades del artículo 85 LEF.
5. Expropiación que dé lugar al traslado de poblaciones.
6. Expropiaciones de colonización y de obras públicas.
7. Expropiaciones por necesidades militares y requisas militares.

Referencia a la Ocupación Temporal

Las Administraciones Públicas (AAPP) pueden ocupar temporalmente terrenos de un particular para:

1. Realizar estudios u operaciones de corta duración para la formación de un proyecto o el replanteo de una obra.
2. Establecer caminos provisionales, depósitos de materiales o almacenes para obras declaradas de utilidad pública (artículo 108 LEF).

Garantías Pecuniarias frente a la Expropiación

• Intereses de demora por retraso en la tramitación de la pieza separada: Si transcurren 6 meses desde el inicio del expediente sin determinación definitiva del justiprecio, la Administración culpable debe pagar el interés legal del justiprecio hasta su determinación.
• Responsabilidad por demora en el pago del justiprecio: La Administración tiene 6 meses para pagar el justiprecio fijado. Si no paga, debe abonar intereses hasta el pago.
• Retasación: Si pasan 4 años sin pago, el particular puede pedir la retasación. Si se paga después de 4 años, se pierde el derecho a retasación.

Derecho de Reversión

Derecho de los antiguos titulares a recobrar los bienes o derechos expropiados cuando:

a) No se ejecuta la obra o implanta el servicio.

b) Existen partes sobrantes.

c) Deja de estar afectado el bien a la utilidad pública o interés social que motivó la expropiación. No se aplica si, simultáneamente a la desafectación, se acuerda una nueva afectación a otra utilidad pública o interés social.

El derecho de reversión debe ejercitarse en 3 meses desde la notificación de la Administración de la no ejecución de la obra, no implantación del servicio o desafectación del bien. Sin notificación, el derecho se ejercita con estas condiciones:

1. Partes sobrantes o desafectación: No deben haber transcurrido 20 años desde la toma de posesión.
2. No ejecución de obra o implantación de servicio: Deben haber transcurrido 5 años sin ejecución o implantación.
3. Paralización de obras: Paralización de 2 años por causas imputables a la Administración.

Efectos: El antiguo titular debe abonar la indemnización recibida actualizada según el IPC (artículo 54 LEF).

Vía de Hecho

Concepto: Actuación material de las Administraciones Públicas sin acto administrativo previo que la fundamente o que excede del ámbito de cobertura del acto. En expropiación forzosa, se da cuando:

• La Administración ocupa el bien sin procedimiento expropiatorio.
• El procedimiento se declara nulo.
• Se excede de lo permitido por el procedimiento.

El interesado puede interponer recurso contencioso-administrativo contra la vía de hecho (artículo 30 Ley 29/1998). Puede requerir a la Administración la cesación de la situación y, si no se atiende en 10 días, interponer recurso contencioso.

Sentencia sobre Expropiación Forzosa

La actuación de la Administración puede considerarse vía de hecho (Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2003):

• Cuando la Administración usa un poder del que legalmente carece.
• Cuando no se observa el procedimiento establecido.

Se da en casos de ausencia de resolución previa o cuando la ejecución material excede de su título legitimador. No solo cuando no existe acto administrativo de cobertura o es nulo, sino también cuando el acto no cubre la actuación desproporcionada de la Administración.

Cuando se aprecia vía de hecho, se fijan los términos de la indemnización, valorando los bienes mediante un procedimiento expropiatorio.

La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª, sección 6ª, de 21 de abril de 2005) considera que la ocupación por vía de hecho permite solicitar la iniciación del expediente de expropiación para determinar el justiprecio.

Ante la imposibilidad de restitución in natura del bien ocupado, se sustituye por su equivalente indemnizatorio pecuniario. La jurisprudencia concreta la compensación económica en casos de vía de hecho en el importe de la indemnización por la privación de la propiedad, más la indemnización por daños y perjuicios y los intereses de demora desde la ocupación hasta el pago (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sección 6ª, de 18 de enero de 2000).

La Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 3ª, sección 6ª, de 16 de marzo de 2005) distingue entre la indemnización por vía de hecho y la derivada de la anulación de la actuación expropiatoria por nulidad de la resolución que declaró la utilidad pública.