Fase de Instrucción en el Procedimiento Administrativo

La instrucción es un conjunto de trámites que incluyen: alegaciones, pruebas, informes administrativos, audiencia e información pública.

1. Alegaciones (Artículo 76 LPAC)

Atribuye al interesado el derecho a formular alegaciones y a presentar documentos en cualquier momento del procedimiento, hasta el trámite de audiencia. Las reclamaciones de queja son alegaciones que expresan protesta por defectos de tramitación.

2. Prueba (Artículos 77 y 78 LPAC)

Actos que tienen por objeto demostrar la veracidad o exactitud de los hechos.

• Objeto: Probar los hechos relevantes para la resolución del procedimiento.
• Medios de prueba y valoración: Cualquier medio admisible en derecho.
• Iniciativa e inadmisión: Las pruebas pueden acordarlas la administración de oficio o a solicitud del interesado. El instructor solo podrá rechazar las pruebas innecesarias e improcedentes de forma manifiesta. Una prueba es pertinente si su objetivo es acreditar un hecho relevante para la resolución. La inadmisión de pruebas ha de ser motivada.
• Práctica de la prueba: El instructor debe notificar al interesado el lugar, fecha y hora en que se va a proceder a la práctica de las pruebas, pudiendo asistir con un perito. Esto garantiza el derecho a presenciar la práctica de las pruebas y el principio contradictorio.
• Momento: La LPAC prevé un periodo de pruebas de entre 10 y 30 días. Lo normal es que tenga lugar después del acto de incoación y el primer escrito de alegaciones, una vez el instructor haya emitido su juicio de pertinencia sobre las pruebas propuestas. Los documentos los puede aportar el interesado en cualquier momento del procedimiento.
• Carga de prueba: La LPAC no la regula, por lo que se remite a las reglas de carga de la LEC.
• Gastos ocasionados por las pruebas: La LPAC dispone que la administración puede exigir al interesado que pague los gastos derivados de las pruebas que haya que practicar cuando la administración no tenga la obligación de soportar su coste.

3. Informes Administrativos (Artículo 80 LPAC)

• Concepto: Los informes administrativos son declaraciones de juicio sobre aspectos técnicos o jurídicos, o sobre lo que es más conveniente para el interés general, que emiten los órganos administrativos distintos del competente para decidir, para ilustrar o fundamentar la decisión que debe tomarse en el procedimiento. Son actos que emite la administración.
• Clases: Son normalmente facultativos y no vinculantes:
  • Preceptivos o facultativos, según la obligatoriedad de pedirlos o no.
  • Vinculantes o no vinculantes, si condicionan o no la resolución final.
• Plazo de evacuación y consecuencias de su incumplimiento: Los informes deben ser emitidos en el plazo de 10 días, salvo que se establezca otro menor. Superado ese plazo, podrá seguirse el procedimiento sin el informe y resolverlo.
• Impugnación: La regla general es que son meros actos de trámite que no pueden recurrirse de forma directa hasta que no finalice el procedimiento y se recurra la resolución.

4. Audiencia y Vista del Expediente

Es un trámite básicamente escrito que atribuye al interesado la posibilidad de examinar por sí mismo el expediente, presentar su último escrito de alegaciones y aportar documentos. Está garantizado en el artículo 105 de la CE. La audiencia tiene que realizarse al final del procedimiento, una vez terminada la instrucción y, por regla general, antes de que se redacte la propuesta de resolución. En ese momento, se pondrá de manifiesto al interesado el expediente para que pueda alegar y presentar los documentos que estime oportunos. Después, el instructor tiene que redactar la propuesta de resolución cuando el instructor es un órgano distinto del que resuelve. Por regla general, la audiencia es un trámite preceptivo que hay que garantizar en todos los procedimientos administrativos para salvaguardar el principio contradictorio y permitir la defensa del interesado. La falta de audiencia constituye un vicio de anulabilidad cuando cause indefensión material al interesado; cuando la omisión de audiencia no genere indefensión, será una irregularidad no invalidante.

5. Información Pública

Exposición al público del contenido de un expediente administrativo que se está tramitando, con el fin de que pueda ser consultado y de que cualquier persona exprese su parecer sobre el objeto del mismo, formulando las alegaciones que estime convenientes. Debe anunciarse en el boletín oficial que corresponda para garantizar la publicidad y efectividad de su realización, pues sirve de cauce a la participación ciudadana.

Fase de Terminación del Procedimiento Administrativo

Formas de terminación del procedimiento: resolución, desistimiento, renuncia, caducidad o imposibilidad de continuar el procedimiento.

1. La Resolución (Artículo 88 LPAC)

Es la forma normal de terminación y consiste en decidir sobre el fondo de un asunto que se esté debatiendo. En muchos casos, la decisión ha de ser motivada.

Reglas sobre contenido y sentido de la decisión:

• La resolución no podrá agravar la situación inicial del solicitante.
• La administración puede resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento o manifiestamente carentes de fundamento.
• La resolución debe resolver todo lo planteado por los interesados y ha de ser congruente. Pero también puede abordar cuestiones derivadas, informando al interesado para preservar el principio contradictorio.

2. La Terminación Convencional (Artículo 86 LPAC)

Acuerdos, pactos, convenios o contratos celebrados por una administración con cualquier persona de derecho público o privado. Estos acuerdos tienen dos modalidades:

• Convenios finalizadores de procedimientos: El convenio sustituye a la resolución unilateral.
• Convenios que se insertan en el procedimiento: Se admiten convenios vinculantes y no vinculantes.

Límites generales de la terminación convencional:

• No vulnerar el ordenamiento jurídico.
• Versar sobre materia susceptible de transacción.
• Tener por objeto satisfacer el interés público encomendado.
• No suponer alteración de competencias atribuidas a los órganos administrativos ni de la responsabilidad que corresponda a las autoridades y funcionarios.
• Cumplir requisitos sobre contenido formal mínimo.

La cuestión que plantea esta terminación es si basta con este artículo para que cualquier procedimiento pueda ser objeto de uno de estos convenios o si solo habilita a las normas reguladoras de procedimientos específicos para prever tal forma de terminación de forma expresa. Puede afirmarse:

• Estos convenios pueden estar previstos en reglamentos.
• Sin ninguna norma, caben convenios no vinculantes que se inserten en el procedimiento sin prescindir de ningún trámite ni sustituir la resolución final.
• Pueden aceptarse ampliamente cuando versen sobre aspectos en los que la administración tenga discrecionalidad.

3. El Desistimiento de Solicitudes y la Renuncia de Derechos (Artículo 93 LPAC)

Tanto el desistimiento como la renuncia han sido siempre aplicables a procedimientos iniciados por los interesados. Sin embargo, la LPAC prevé que la administración desista de procedimientos iniciados de oficio. Desistimiento y renuncia son dos formas diferentes de terminación.

• Desistimiento: El interesado declara su voluntad de poner fin al procedimiento que ha iniciado, pero sin afectar al derecho o interés que trata de hacer valer, por lo que puede volver a plantear su pretensión con posterioridad. Es absolutamente libre.
• Renuncia: El interesado declara su voluntad de que se extinga el derecho esgrimido en ese procedimiento, lo que conlleva su finalización por desaparición del objeto. Solo es posible cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.

Deben efectuarse por cualquier medio que permita su constancia.

4. Caducidad por Inactividad de la Administración y del Interesado

Hay dos formas de terminación por caducidad:

• Por pasividad de la administración en procedimientos iniciados de oficio.
• Por inactividad del interesado en procedimientos iniciados por solicitud.

Se produce por paralización del procedimiento debido a que el interesado no realiza una actuación indispensable para que la administración pueda dictar la resolución. Es necesario que la administración advierta al interesado de su omisión y le dé tres meses para realizar la actuación. Tras ello, la administración declarará la caducidad. La caducidad no afecta a derechos e intereses, por lo que podrán volver a ejercerse en otro procedimiento mediante nueva solicitud. Tampoco supone prescripción de derechos ni acciones.