Formas de Gobierno
Modelos de Relación entre Instituciones
Es posible construir una tipología que nos da cuatro modelos ideales de relación entre instituciones, conocidos generalmente como formas de gobierno. El criterio clave es la diferente relación que se establece en cada caso entre ejecutivo y parlamentario. En estas cuatro, o destaca el parlamento o el ejecutivo.
1. Modelos de Directorio o Asamblea:
La asamblea interviene de modo decisivo y exclusivo en el nacimiento de un ejecutivo colegiado o directorio: elige individualmente a cada uno de sus miembros para un periodo de tiempo determinado. El parlamento señala a este ejecutivo las líneas programáticas que han de orientar su actuación. Ejemplo: Suiza
2. Modelos Parlamentarios:
El apoyo de la mayoría parlamentaria, explícito o implícito, es condición para la existencia y continuidad de un gobierno, el cual está sujeto al control del parlamento que puede poner término a su existencia con un voto de censura. En contrapartida, el ejecutivo puede disolver el parlamento y convocar nuevas elecciones. El jefe de estado (monarca hereditario o presidente de la república) desempeña un papel básicamente ceremonial. Este modelo es muy frecuente en los países de tradición liberal-democrática.
3. Modelos Semipresidencialistas:
El parlamento influye parcialmente, pero no de modo exclusivo, en el nacimiento del gobierno, pues el jefe de estado interviene también en su designación o en su cese. El jefe de estado o presidente de la república no es una figura meramente representativa. Es elegido por sufragio universal, participa de algunas atribuciones del ejecutivo y comparte con el gobierno la facultad de disolver el parlamento. El parlamento controla la actividad del gobierno y puede igualmente poner término a su existencia mediante un voto de censura. Ejemplo: Francia desde 1958
4. Modelos Presidenciales:
Parlamento y ejecutivo tienen existencias independientes. El parlamento no interviene en la designación del ejecutivo, elegido directamente por el pueblo mediante sufragio universal. El presidente no puede disolver el parlamento, pero puede vetar las leyes aprobadas por él. Además, no puede ser relevado de sus funciones por el parlamento. El parlamento supervisa las actividades del ejecutivo y debe dar su asentimiento a algunas de sus iniciativas o nombramientos. Ejemplo: EE. UU.
Estructura y Composición del Ejecutivo
Ejecutivo Dual y Ejecutivo Monista
Existen dos tipos de ejecutivo:
- Dual: Constituido por dos órganos: el gobierno (integrado por ministros y un primer ministro) y la jefatura de estado (confiada a un monarca hereditario o a un presidente electivo de la república).
- Monista: Constituido por un solo órgano: la presidencia, que acumula las funciones que en el modelo anterior se reparten en dos instituciones.
1. Ejecutivo Dual
Gobierno:
Coordina e impulsa las grandes decisiones políticas, empleando los servicios de las administraciones para ir en su cometido. El gobierno es un órgano colegiado, integrado por un determinado número de ministros. El crecimiento de la actividad estatal ha conllevado el crecimiento del número de los ministerios: de defensa, de hacienda, de interior…
El gobierno es presidido por el presidente del gobierno, primer ministro o canciller, quien propone la designación y el cese de los miembros de su gobierno, dirige las principales políticas, le corresponde la iniciativa para disolver la asamblea y convocar nuevas elecciones parlamentarias…
No hay gobierno sin acuerdo de una mayoría parlamentaria. El gobierno debe justificarse ante la mayoría parlamentaria; cuando este ya no cuenta con su apoyo, el gobierno está obligado a abandonar sus funciones.
Si la mayoría que apoya al gobierno es una mayoría de coalición (es decir, integrada por varios grupos), el gobierno depende de la coherencia de la coalición y de su coordinación. Eso no pasa cuando la mayoría es monocolor (de un mismo partido), pues la base del gobierno es firme.
Jefatura de Estado:
Ejerce una función esencialmente ceremonial. Símbolo de la comunidad política.
En las monarquías hereditarias, el jefe del estado ocupa su puesto con carácter vitalicio y por sucesión dinástica, de acuerdo con reglas constitucionalmente aprobadas. En las repúblicas, el jefe de estado o presidente es elegido por un mandato de duración variable según el país. Según los casos, esta elección corresponde al propio parlamento, a un colegio de compromisarios elegidos por los ciudadanos para esta función o a una asamblea mixta en la que participan a la vez parlamentarios y compromisarios.
Es representante del propio estado tanto en el interior como en el exterior de dicha nación. Se le atribuye la función de concesión de honores y condecoraciones, promulgación formal de las leyes, nombramiento de algunos cargos…
2. Ejecutivo Monista
El ejecutivo monista es propio de la mayoría de los sistemas presidenciales (inspirados en los Estados Unidos). Son abundantes en América Latina y en otros estados jóvenes de África y Asia, donde el presidencialismo se ha deslizado a menudo hacia formas autoritarias de gobierno.
Un solo órgano: la presidencia de la república, representativo de toda la comunidad política y líder de una opción partidista concreta, lo que da lugar a conflictos si hay mucha diversidad.
Atribuciones efectivas, simbólicas o ceremoniales (en el dual se reparten estas funciones).
Elección mediante sufragio universal directo para un mandato temporal fijado por la constitución.
Nombra libremente a secretarios o ministros. Entre ellos no hay ningún órgano colegiado. No existe un gobierno como órgano colectivo.
La Estabilidad de los Ejecutivos
Cuando hablamos de un ejecutivo estable nos referimos a aquel que ha permanecido en el poder todo el tiempo que duraba su legislatura. Si la legislatura dura cuatro años, y el gobierno ha estado en el poder menos de cuatro años, se dice que no ha sido un ejecutivo estable. La cuestión es ver cuáles pueden ser los motivos por los cuales puede variar esa estabilidad.
El primer motivo que interviene en la estabilidad de los ejecutivos es el sistema electoral. El sistema electoral influye de forma significativa en el diseño del ejecutivo, ya que es el mecanismo a través del cual las preferencias de los ciudadanos se convierten en escaños. El sistema electoral está compuesto de varios elementos que pueden influir en su grado de proporcionalidad, es decir, en cómo de representativo es. De esta forma, elementos como el tamaño de la circunscripción y la fórmula electoral pueden influir de forma muy significativa en el posterior diseño del ejecutivo.
Los sistemas proporcionales tienen el objetivo de que el parlamento sea un reflejo de la ideología del pueblo, pero todos los sistemas tienen algún tipo de corrector con el fin de otorgar algún tipo de estabilidad en el diseño de los ejecutivos, en la moción de censura y la cuestión de confianza. Los que han conseguido que si la legislatura dura cuatro años, dure cuatro años, y por inestabilidad, en principio se entiende que la legislatura no dure menos de lo que tiene que.
El Parlamento y el Ejecutivo
Historia y Evolución
Empezar por las funciones del parlamento, en especial la de control. ¿Qué relación hay entre el parlamento y el ejecutivo? ¿Cómo se forma el ejecutivo?
Otra de las grandes competencias del parlamento es el control de la acción del ejecutivo. En la constitución se señalan las reglas básicas que han de respetar parlamento y ejecutivo en sus relaciones mutuas, pero el efecto de estas reglas puede variar según la influencia que en la práctica ejercen los partidos.
Las cinco vías que permiten la influencia del parlamento sobre el ejecutivo son:
- Aprueba, enmienda o rechaza las propuestas de legislación del ejecutivo.
- Controla la acción ordinaria del ejecutivo.
- Interviene de forma directa o indirecta en la designación de altos cargos de otros órganos políticos, judiciales y administrativos.
- Influye en la existencia misma del ejecutivo, participando de su nacimiento mediante la elección o la investidura del presidente del gobierno o mediante la aprobación de un voto de confianza dirigido a todos los miembros del gobierno.
- Puede poner fin a la existencia del ejecutivo, retirándole su confianza inicial mediante la aprobación mayoritaria de una moción de censura.
El Liderazgo y la Dirección Política (funciones del gobierno o ejecutivo)
La evolución reciente de los sistemas políticos ha devuelto al ejecutivo una posición central en el conjunto de su estructura. A él corresponde hoy impulsar y dirigir las grandes intervenciones políticas y aplicarlas a las situaciones concretas, convirtiéndose en el centro de gravedad de todo el sistema político.
Las cinco principales funciones que acumulan actualmente los ejecutivos son:
- Tomar la iniciativa política principal orquestando la elaboración de las diferentes políticas públicas, y aplicando y ejecutando dichas políticas.
- Ejercer la dirección, coordinación y supervisión de todos los servicios y agencias vinculadas a las administraciones públicas.
- La representación simbólica de la continuidad de una comunidad política.
- Gestionar las crisis de cualquier tipo decidiendo sobre las respuestas inmediatas a los desafíos que plantean.
- Desempeñar el ejercicio de un cierto liderazgo social, seleccionando los asuntos de interés general que han de someterse a decisión política y movilizando desde el poder el apoyo popular a determinadas alternativas e acción política.
Sistemas Electorales
Elementos Configuradores y Proporcionalidad
Según la pregunta que nos planteó en clase: “Sabiendo cuáles son los elementos configuradores del sistema electoral, ¿cuáles son los que suponen más desproporcionalidad? ¿Cómo habría que cambiarlos y en qué sentido para hacer más proporcional el sistema?”
Los sistemas electorales son un conjunto de elementos contenidos en la normativa electoral que inciden directamente en la transformación de las preferencias electorales (votos emitidos) en cuotas de poder institucionalizado (escaños o cargos electivos).
Los elementos esenciales en todos los sistemas electorales son: el número total de escaños o el tamaño de la asamblea, las circunscripciones, el tipo de candidaturas, la estructura del voto y la fórmula electoral. Además, en algunos sistemas existen otros elementos como las barreras legales, los umbrales electorales, las primas de mayoría, el quorum de participación, los procedimientos de provisión de vacantes y los procedimientos de desempate.
Cuando hablamos de la proporcionalidad de un sistema electoral nos referimos a la forma en la que estos sistemas convierten la voluntad de los ciudadanos en representantes de una asamblea. Cuanto más proporcional sea un sistema, mejor representa a las voluntades de los ciudadanos.
Los elementos del sistema electoral que más influyen en su grado de proporcionalidad son el tamaño de la asamblea, la magnitud de la circunscripción electoral, la fórmula electoral, la estructura del voto, el umbral electoral y la barrera legal.
El Tamaño de la Asamblea
Hace referencia al número de representantes o diputados que va a albergar el órgano con el poder legislativo. Si la asamblea o el parlamento pudiera albergar a todos los ciudadanos de una nación, podríamos decir que este órgano tendría una representación perfectamente proporcional de sus voluntades. El tamaño de la asamblea condiciona el número de escaños a asignar entre las circunscripciones y, por lo tanto, influye directamente en la proporcionalidad del sistema electoral.
La Circunscripción o Distrito Electoral
El conjunto de electores, pertenecientes a una unidad territorial, a partir del cual se procede, según la distribución de votos emitidos en las elecciones, a la distribución de los escaños asignados a la misma. Su magnitud es el número de escaños que se le asignan, y cuanto mayor sea, más precisión habrá en la proporcionalidad del sistema.
La Fórmula Electoral
Es el cálculo matemático mediante el cual se distribuyen los escaños en función de los votos del electorado. El objetivo de este tipo de fórmulas es mejorar la estabilidad de los ejecutivos y fomentar la gobernabilidad. Sin embargo, esto lo logran premiando a los partidos más votados con una sobrerrepresentación que aumenta la desproporcionalidad del sistema.
El Umbral Electoral y la Barrera Legal
El umbral electoral es el apoyo mínimo de votos que un partido necesita obtener en unas elecciones concretas para verse representado, con independencia de cuál sea la barrera legal. Esta barrera legal es la cantidad mínima de votos que requiere superar cada partido para tener derecho a que se le aplique la fórmula electoral y pueda acceder al reparto de escaños.
Estos dos elementos se establecen con el objetivo de que no estén representados en la asamblea todos y cada uno de los partidos políticos votados, lo cual mejora la gobernabilidad pero a la vez aumenta la desproporcionalidad del sistema.
Órgano de Gobierno del Parlamento
Estructura y Funciones
Presidente de la Cámara:
Como máxima autoridad dentro de ella, desempeña la representación de la misma, así como por lo general amplias facultades administrativas y de policía (dirige la organización y administración parlamentarias, así como los debates, aplica la disciplina parlamentaria, e incluso suele tener facultades de interpretación del reglamento de la Cámara). Los poderes del Presidente de la Cámara nunca resultan escasos; su alcance concreto viene determinado por el reglamento y las tradiciones parlamentarias respectivas: mientras en algunos Parlamentos el Presidente es una figura de indiscutida imparcialidad (el Speaker británico), en otros (Cámara de Representantes norteamericana) asume un papel más partidista.
Mesa de la Cámara:
La evolución de las instituciones parlamentarias ha tendido a abandonar el modelo de la exclusiva dirección presidencial de la Cámara para potenciar los aspectos de dirección colegiada de la misma; este es el ámbito de decisión de lo que en el Derecho parlamentario español se denomina Mesa de la Cámara que, como órgano colegiado de gobierno, puede estar integrada por el Presidente y los Vicepresidentes, o incluir también a los Secretarios.
Junta de Portavoces o Conferencia de Presidentes:
Este órgano está integrado por representantes de los diferentes grupos parlamentarios presentes en la Cámara (uno o dos por cada uno de ellos), a los que puede agregarse en algún caso, sin voto, un representante del Gobierno. Su Presidente es el de la Cámara y las decisiones pueden tomarse por estricta mayoría de representantes o conforme a un criterio de voto ponderado (esto es, el valor del mismo es proporcional a la importancia numérica del grupo representado). Por razón de la naturaleza y composición de este órgano, la adopción de decisiones dentro de él responde a una dinámica de confrontación y negociación entre los grupos, ajena por tanto a pretensiones de neutralidad y desarrollada en sesiones que no son públicas. Tiende a intervenir particularmente en la fijación de los órdenes del día y, en general, en la organización del trabajo parlamentario.
Diputación Permanente:
Se trata de un órgano con el que se quiere garantizar la continuidad institucional de las Cámaras parlamentarias en el período de tiempo que media entre la finalización de una legislatura y el comienzo de la siguiente. Bajo la presidencia del Presidente de la Cámara, está integrada por un número reducido de parlamentarios. Es un órgano temporal y funcionalmente limitado, pero con competencias propias, no delegadas por el Pleno; por tanto, las decisiones adoptadas por la Diputación Permanente no están sujetas a la aprobación ulterior de aquél. En aquellos sistemas en los que no existe Diputación Permanente, el problema de la continuidad parlamentaria y del deseable equilibrio institucional tiende a garantizarse por medio de la reunión automática de las Cámaras en situaciones de crisis institucional y de la figura de la prorrogatio, o sea, la prolongación automática de las funciones de la Cámara disuelta, o cuyo mandato ha concluido, hasta la constitución de la nueva.
En el llamado Estado democrático de partidos los grupos parlamentarios, éstos han conseguido controlar, cuando no monopolizar, los procesos de representación y de gobierno. En ambos terrenos han logrado imponer sus reglas de juego: la disciplina de voto y la lealtad a los órganos de dirección del partido, legitimadas una y otra en función del carácter democrático (electivo) de éstos y de sus procedimientos de toma de decisiones (las reglas de mayoría).