Funciones Consulares y la Administración del Estado en el Extranjero

Oficinas Consulares para el Ejercicio de las Funciones Consulares

Las funciones consulares serán ejercidas por las Oficinas Consulares y, en su caso, por las Misiones Diplomáticas Permanentes a través de sus Secciones Consulares.

Instituciones y Servicios de la Administración del Estado en el Extranjero

La Administración del Estado puede establecer Instituciones y Servicios en el extranjero, sin carácter representativo, para el desarrollo de sus actividades sectoriales. Corresponderá autorizar su establecimiento al Consejo de Ministros, previo informe del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Las Instituciones y Servicios están sujetos, en cuanto forman parte de la Administración del Estado en el exterior, al principio de unidad de acción y sometidos a la dependencia del Jefe de la Misión Diplomática Permanente a efectos de su coordinación.

Se potencia asimismo la figura de los Jefes de Misión, Representación Permanente y de Delegación, atribuyéndoseles las siguientes funciones:

• a) Impulsar y coordinar la actividad de los distintos órganos de la Administración en el exterior en el Estado receptor o ante los Organismos o Conferencias Internacionales ante los que estén acreditados.
• b) Informar a los miembros de la Misión Diplomática, Representación Permanente o Delegación sobre los asuntos que afecten al desempeño de sus funciones y recibir puntual información sobre sus actividades.
• c) Supervisar la actividad administrativa de todas las unidades integradas en la Misión Diplomática, Representación Permanente o Delegación en sus aspectos políticos, jurídicos y económicos.
• d) Velar por el estricto cumplimiento de sus deberes por parte de los funcionarios públicos.

Asimismo, se regula el régimen de comunicaciones entre los órganos exteriores y la Administración Central, estableciéndose que:

Las comunicaciones entre las Misiones Diplomáticas, Representaciones Permanentes o Delegaciones y los órganos de la Administración Central se canalizarán a través del Ministerio de Asuntos Exteriores. No obstante, por razones de celeridad y eficacia en la gestión, las Consejerías y Agregadurías sectoriales podrán comunicarse directamente con los Departamentos Ministeriales de los que dependan funcionalmente, o con los competentes en la materia de que se trate, y éstos con aquéllas, debiendo en tales casos trasladarse simultáneamente la comunicación de que se trate al Jefe de la Misión Diplomática de la Representación Permanente o Delegación.

Los Servicios e Instituciones de la Administración en el exterior dependientes funcionalmente de otros Ministerios de la Administración del Estado, y que no tengan condición de Oficina Diplomática, se comunicarán directamente con ellos. No obstante, el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Jefe de la Misión Diplomática podrán recabar la información que estimen oportuna de estos Servicios e Instituciones.

Las Cortes Generales y su Rol en la Política Exterior

Conferido a las Cortes el control de la acción del Gobierno le corresponde, desde luego, el de la política exterior, que es una de sus manifestaciones, tanto por su importancia legislativa exclusiva. Ese control se traduce en una participación preceptiva y de precisa significación jurídica en la formación de ciertos actos internacionales: la declaración de guerra y la concertación de la paz y la conclusión y denuncia de algunos.

Los Tratados Internacionales

Concepto de Tratado Internacional

El Texto Constitucional de 1978 y el de algunas leyes orgánicas de desarrollo suscitan una cuestión de orden terminológico por la pluralidad de expresiones empleadas para hacer referencia a los tratados internacionales. Así se utilizan las expresiones tratados, acuerdos internacionales y convenios internacionales. Lejos de agotarse en estos ejemplos el desajuste terminológico introducido por nuestro legislador, sus dudas y vacilaciones cobran especial vigor técnico cuando alude a los «tratados o convenios». Con mayor cautela y con el velado deseo de deshacer entuertos anteriores, los redactores de la Ley Orgánica del Consejo de Estado emplean con insistencia la fórmula «tratados, convenios o acuerdos internacionales«, como queriendo poner de manifiesto que se trata de expresiones sinónimas o intercambiables cuyo uso corresponde a razones de oportunidad pero no a su propia sustancia.

La práctica diplomática ha consagrado las denominaciones de tratado, convenio, acuerdo, pacto, protocolo, canje de notas, etc. Resulta obligado recordar que lo que señala el Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 que forma parte de nuestro ordenamiento interno:

«Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular».

En resumen, las contradicciones y distorsiones terminológicas que se detectan en el texto de la Constitución de 1978 y en la legislación orgánica derivada, no generan en ningún caso diferentes efectos jurídicos para cada una de las expresiones utilizadas, sino que, al contrario, deben quedar superadas mediante la recta comprensión como términos sinónimos y materialmente equivalentes de las expresiones tratados, convenios y acuerdos internacionales.

Clasificación de los Tratados Internacionales

Teniendo en cuenta que nuestro texto constitucional no discrimina los Tratados según la forma de prestación del consentimiento, ni tampoco -como ya hemos visto en el epígrafe anterior- atendiendo a la denominación particular que adopten, parece necesario acudir a una clasificación interna de los Tratados según el procedimiento constitucional de celebración.

Tratados que Exigen una Ley Orgánica de Autorización

El artículo 93 prevé tal exigencia para la «celebración de tratados por los que se atribuya a una institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución». La autorización habrá de aprobarse por la mayoría absoluta del Congreso con la posterior intervención del Senado.

Tratados que Exigen una Autorización Previa por Mayoría

Se integran en este apartado en primer término, los tratados de paz ya que corresponde al Rey «previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz». En segundo lugar ofrece un sistema de lista que afecta a los siguientes tratados:

• a) De carácter político.
• b) De carácter militar.
• c) Los que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título Primero.
• d) Los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública.
• e) Los que supongan modificación o derogación de alguna Ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.

Esta clase de tratados han de ser objeto de autorización previa a la prestación del consentimiento por mayoría de cada una de las Cámaras.

Tratados cuya Celebración Requiere la Previa Reforma Constitucional

Serán todos aquellos «que contengan estipulaciones contrarias a la Constitución». Se prevé que «el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción».

Tratados cuya Celebración Compete Exclusivamente al Gobierno

Son todos los tratados no comprendidos en ninguno de los apartados anteriores. La Constitución dice que «El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios».