Ámbito y Extensión de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Criterios Objetivo y Subjetivo: Progresiva Ampliación

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en desarrollo del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), delimita en su artículo 1 el ámbito de este orden jurisdiccional. Los artículos 2 y 3 matizan esa delimitación general.

El artículo 1.1 combina dos criterios para definir el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa:

• Criterio Objetivo: La actuación debe estar sujeta al Derecho Administrativo. El término «actuación» abarca actos administrativos, inactividad, vías de hecho, actuaciones bilaterales regidas por el Derecho Administrativo, disposiciones generales de rango inferior a la ley (reglamentos) y el control de decretos legislativos que excedan los límites de la delegación.
• Criterio Subjetivo: La actuación debe provenir de una Administración Pública. El artículo 1.2 incluye en este concepto a las administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y locales) y a las entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a ellas. Quedan fuera los entes instrumentales vinculados a la Administración con forma propia del Derecho Privado.

El apartado 3 del artículo 1 extiende el ámbito jurisdiccional al control de actuaciones de poderes del Estado y órganos constitucionales que no son Administración Pública, como:

1. Actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a normas de Derecho Público adoptados por órganos del Estado, Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo e instituciones equivalentes en las Comunidades Autónomas.
2. Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de juzgados y tribunales.
3. La actuación de la Administración electoral.

Límites de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Delimitación Positiva

El artículo 2 de la LJCA aclara la extensión del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa en relación con materias problemáticas:

I. Actos Políticos o de Gobierno

Históricamente, se excluían del control jurisdiccional ciertos actos de la Administración por su contenido político. Esta doctrina se ha ido restringiendo por limitar la tutela judicial del administrado. Tras la Constitución Española, la depuración del concepto de acto político es ineludible por el derecho a la tutela judicial efectiva. Actualmente, solo se consideran actos políticos ciertos actos del Gobierno, no de autoridades inferiores, dada su doble naturaleza: órgano administrativo supremo y órgano político titular del poder ejecutivo. Estas actuaciones se rigen por el Derecho Constitucional o Internacional Público. Su control se atribuye a la jurisdicción contencioso-administrativa de forma limitada: protección de derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones.

II. Contratos de la Administración

Se distinguen dos tipos de contratos: los administrativos, regidos íntegramente por normas de Derecho Administrativo y controlados por la jurisdicción contencioso-administrativa; y los privados, regidos por normas administrativas en la preparación y adjudicación, y por el Derecho Privado en la ejecución y extinción, aplicándoseles la teoría de los actos separables. El control de los actos de preparación y adjudicación corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, mientras que los pleitos de extinción y ejecución van al orden civil (artículo 2.b LJCA). La Ley de Contratos del Sector Público de 2007 extendió el control de la jurisdicción contencioso-administrativa a la preparación y adjudicación de todos los contratos sujetos a regulación armonizada, aunque la entidad contratante no sea Administración Pública, estableciéndose un recurso administrativo obligatorio ante la Administración a la que está vinculado el poder adjudicador.

III. Actos y Disposiciones de Corporaciones de Derecho Público en el Ejercicio de Funciones Públicas

Este apartado es superfluo. Las corporaciones de Derecho Público (colegios profesionales, cámaras de comercio) tienen una naturaleza público-privada, ejerciendo funciones públicas de control y funciones privadas en beneficio de sus miembros. Sus actuaciones son controladas por la jurisdicción contencioso-administrativa solo en el ejercicio de funciones públicas, aunque su organización interna, regida por el Derecho Público, también es controlable por este orden jurisdiccional.

IV. Artículo 2.d LJCA

Se ocupa del control de la actuación de concesionarios de servicios públicos a quienes se les ha atribuido el ejercicio de potestades administrativas. Estas actuaciones, al no provenir de la Administración, se pueden recurrir ante la Administración concedente o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa si una norma con rango de ley lo prevé.

V. Responsabilidad Patrimonial de la Administración

La competencia para conocer de los litigios derivados de la responsabilidad patrimonial de la Administración ha variado. La Ley de 1956 la atribuyó a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero la Ley de 1957 la repartió según si el daño derivaba de actuaciones de Derecho Público o Privado. La Ley 30/1992 restableció la unidad jurisdiccional, atribuyendo todos los pleitos de responsabilidad patrimonial a la jurisdicción contencioso-administrativa. Tras varias modificaciones, el artículo 9.4 de la LOPJ y el artículo 2.e) de la LJCA establecen que todos los litigios de responsabilidad patrimonial de la Administración son competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, independientemente de si es responsabilidad de Derecho Público o Privado, o de si concurren particulares o seguros. Está prohibido demandar a la Administración por este motivo ante el orden civil o social, salvo en casos de responsabilidad civil derivada de delito y la responsabilidad que la legislación laboral atribuye al Estado.

El artículo 2 contiene una remisión a otras materias que se le puedan atribuir expresamente a la jurisdicción contencioso-administrativa por norma con rango de ley.

Delimitación Negativa

El artículo 3 de la LJCA excluye las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración.

Relación con el Orden Civil

Existen materias dudosas, como los litigios relacionados con la propiedad, la posesión y los derechos reales limitados afectados por actuaciones administrativas. La jurisprudencia civil establece la exclusividad de su competencia en la tutela de esos derechos, pero en la práctica se distinguen los aspectos sustantivos, competencia del orden civil, y los aspectos procedimentales y competenciales de las actuaciones administrativas, competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Por ejemplo, un conflicto sobre la titularidad de un bien entre un particular y la Administración lo decide el orden civil, pero las cuestiones procedimentales son del orden contencioso-administrativo. En Galicia, los conflictos de montes vecinales en mano común se resuelven por vía civil o contencioso-administrativa. Los actos de administración del Derecho Privado, como los relacionados con los registros mercantil, civil y de la propiedad, se atribuyen al orden civil aunque sean actos administrativos.

Relación con el Orden Penal y la Jurisdicción Militar

La imposición de sanciones penales y la determinación de la responsabilidad civil derivada de delito son exclusivas del orden penal y, en su caso, de los tribunales militares. Solo el control judicial de la potestad disciplinaria de las autoridades penitenciarias podría corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Relación con el Orden Social

Gran parte de los actos administrativos en materia de Derecho del Trabajo son controlados por el orden social y no por el contencioso-administrativo.

Se excluye el recurso contencioso disciplinario militar, controlado por la jurisdicción militar.

Se excluyen los conflictos de jurisdicción entre juzgados y tribunales y la Administración, y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración. Los conflictos de jurisdicción los resuelve el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción (artículo 38 LOPJ y LO 2/1987). Los conflictos entre órganos de una misma Administración se resuelven por vía administrativa. Los órganos instrumentales no tienen legitimación para demandar a la Administración de la que forman parte.

Se excluyen los recursos contra las normas forales fiscales de las Juntas Generales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que van al Tribunal Constitucional. Las diputaciones vascas tienen competencias en materia fiscal, regulando sus tributos. Estas normas son casi leyes por derivar de asambleas elegidas, por lo que tienen un tratamiento híbrido.

Cuestiones Prejudiciales e Incidentales (Artículo 4 LJCA)

Son cuestiones que surgen durante la tramitación de un proceso y que, sin formar parte del objeto principal, deben resolverse antes de dictar sentencia. Pueden ser ajenas al orden jurisdiccional que está resolviendo.

La regla general es que estas cuestiones las resuelvan los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa para evitar dilaciones indebidas. La decisión no tiene efectos de cosa juzgada, solo produce efectos en el proceso en el que se dicta. Hay tres excepciones:

1. Cuestiones penales, por la exclusividad de los órganos penales.
2. Cuestiones de orden constitucional, competencia exclusiva del Tribunal Constitucional, que obligan a parar el proceso.
3. Casos previstos en tratados internacionales, cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE).

Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

Competencias y Composición

La jurisdicción contencioso-administrativa tiene tres niveles:

1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo: Órganos unipersonales en todas las capitales de provincia y algunas otras ciudades. También hay Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo en Madrid.
2. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (TSJ) de cada Comunidad Autónoma y de la Audiencia Nacional (AN) en Madrid.
3. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS).

Cualquiera de estos órganos puede conocer en única instancia. La competencia objetiva se reparte en función de la procedencia de la actuación administrativa impugnada, la materia y la cuantía del asunto. Se trasladan al ámbito judicial los criterios de distribución de competencias del ámbito administrativo, atribuyendo los asuntos de más entidad a los órganos superiores. Los juzgados de lo contencioso-administrativo tienen competencia de atribución señalada en una lista.

Un asunto solo puede ser objeto de dos sentencias como máximo. Hay dos posibilidades:

• Primera instancia en los juzgados y apelación ante el TSJ o la AN.
• Instancia única ante el TSJ o la AN y casación ante el TS.

Algunos casos van directamente al TS en instancia única sin posibilidad de recurso.

Competencia (Artículos 8 y ss. LJCA)

La competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa no es prorrogable. Las partes no pueden disponer libremente de ella, debiendo acudir al órgano indicado por la ley. Los órganos judiciales deben controlar de oficio su propia competencia y, si se consideran incompetentes, remitir a las partes al órgano competente tras su audiencia.

Artículo 8. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Tienen competencias de atribución. Conocen en primera o única instancia dependiendo de si hay o no recurso de apelación. Sus competencias se agrupan en cinco bloques:

1. Recursos contra actuaciones de entidades locales, excepto planes de urbanismo y ordenanzas y reglamentos locales.
2. Control de actuaciones de órganos centrales de las administraciones autonómicas que no sean el Consejo de Gobierno Autonómico.
3. Recursos contra actuaciones de órganos periféricos de la Administración del Estado y de las administraciones autonómicas y entes públicos cuyas competencias no se extiendan a todo el territorio nacional, exceptuando ciertas actuaciones de entes periféricos de la Administración del Estado y organismos públicos estatales.
4. Recursos contra actos de la Administración electoral, concretamente actos de las Juntas Electorales de Zona y recursos en materia de proclamación de candidaturas y candidatos.
5. Autorizaciones para entrar en domicilios privados y para adoptar medidas sanitarias forzosas que afecten a derechos y libertades individuales.

Artículo 9. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

Se encargan de cuatro tipos de recursos:

1. Recursos en materia de personal contra actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado.
2. Recursos contra determinadas sanciones administrativas impuestas por órganos centrales de la Administración del Estado, exceptuando el Consejo de Ministros.
3. Recursos contra actuaciones de organismos públicos estatales con competencia sobre todo el territorio nacional, con excepciones en la Disposición Adicional 4ª.
4. Control de actos de fiscalización del Comité Español de Disciplina Deportiva y resoluciones de inadmisión de solicitudes de asilo político.

Se ha introducido la autorización para cerrar páginas web o interrumpir la prestación de servicios por la Ley de Economía Sostenible.

Artículo 10. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ

Tienen competencia residual. Si un asunto no está atribuido a otro órgano, va al TSJ. La ley completa esta atribución con una lista de materias:

1. Control de planes urbanísticos locales y ordenanzas y reglamentos locales.
2. Control de actuaciones de órganos estatutarios autonómicos competencia del orden contencioso-administrativo.
3. Recursos contra actos de las Juntas Electorales Provinciales y de las Comunidades Autónomas e impugnación de proclamaciones de candidatos electos y presidentes de corporaciones locales.
4. Recursos contra convenios entre Administraciones de ámbito autonómico.
5. Recursos contra actos de órganos centrales de la Administración del Estado de rango inferior a Secretario de Estado en determinadas materias.
6. Control de actos de ciertos órganos administrativos que resuelven recursos especiales, como los tribunales económico-administrativos, de ámbito local o autonómico.
7. Recursos en materia de prohibición administrativa o de propuesta de modificación de manifestaciones.
8. Los TSJ ejercen competencias funcionales respecto a los juzgados de su ámbito territorial: recursos de apelación y queja contra resoluciones de los juzgados de lo contencioso-administrativo, recursos de revisión de sentencias de los juzgados y cuestiones de competencia entre estos. También resuelven recursos de casación para la unificación de doctrina y recursos de casación en interés de la ley en cuestiones de derecho autonómico.

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (AN)

1. Controla actuaciones de Ministros y Secretarios de Estado en todas las materias, excepto en materia de personal que no se refiera al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera.
2. Controla actuaciones de órganos centrales del Ministerio de Defensa.
3. Controla convenios entre Administraciones Públicas de ámbito estatal.
4. Controla actos de naturaleza económico-administrativa del Ministro de Economía y Hacienda y del Tribunal Económico-Administrativo Central.
5. Controla actos del juzgado de vigilancia de actividades de financiación del terrorismo y del Tribunal Administrativo Central de Recursos.
6. Controla la actuación de entidades y órganos independientes de la Administración del Estado.

Ejerce competencias similares a las de los TSJ sobre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo respecto a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, resolviendo recursos de apelación, queja y omisión.

Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (TS)

Tiene atribuida en única instancia la competencia para conocer de recursos contra actuaciones de determinados órganos estatales:

1. Actuaciones del Consejo de Ministros, del Gobierno Central y de sus comisiones delegadas.
2. Actuaciones del Consejo General del Poder Judicial.
3. Actuaciones en materia de personal, gestión patrimonial y contratación del Congreso, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo.

Además, el TS ejerce competencias funcionales respecto a los TSJ y la AN: recursos de casación y queja frente a resoluciones de estos órganos, y recursos de revisión. Estas competencias se aplican también a resoluciones del Tribunal de Cuentas.

El TS controla las actuaciones de la Junta Electoral Central, los acuerdos de proclamación de electos en elecciones generales y al Parlamento Europeo, y las elecciones de miembros de las Salas de Gobierno de los Tribunales.

Competencia Territorial (Artículo 14 LJCA)

La regla general es atender al lugar donde tenga su sede el órgano que ha realizado la actuación. Hay reglas especiales:

1. En materia de personal, propiedades especiales y sanciones administrativas, se aplica el fuero electivo: el demandante puede elegir entre el juzgado o tribunal del lugar donde tenga su sede el órgano administrativo o el correspondiente a su propio domicilio, siempre que estén en el territorio de la misma Comunidad Autónoma.
2. Cuando se impugna una actuación administrativa que comporte intervención sobre la propiedad privada, el fuero viene determinado por el lugar donde radican los inmuebles afectados.
3. Si la actuación impugnada afecta a una pluralidad de destinatarios y son competentes distintos tribunales y juzgados, prevalece el fuero correspondiente al lugar donde tenga su sede el órgano administrativo.