1. La Acción Exterior del Estado
No existe en nuestro ordenamiento jurídico una definición expresa de lo que se deba entender por acción exterior del Estado ni una delimitación aproximada de su ámbito material, recogiéndose en nuestra Constitución el concepto de forma más o menos difusa en disposiciones de diverso rango. Se determina la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación: El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación es el departamento de la Administración General del Estado al que corresponde, de conformidad con las directrices del Gobierno y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior, planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la política exterior del Estado; concertar y potenciar sus relaciones con otros Estados y organizaciones internacionales; defender los intereses de España y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de los ciudadanos españoles en el exterior; dirigir la política de cooperación internacional para el desarrollo y coordinar a los órganos de la Administración General del Estado que, en el ámbito de sus competencias, realicen actuaciones en esta materia; fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas de España, así como participar, en la esfera de actuación que le es propia, en la propuesta y aplicación de la política de extranjería.
Recoge de esta forma el principio de unidad de acción en el exterior del Estado, que tiende a identificarse con el de política exterior o el de relaciones internacionales, señalando que, sobre todo, este último ha sido objeto de una importante transformación en los últimos tiempos.
Las relaciones internacionales: se han limitado tradicionalmente al mundo de las alianzas políticas y militares, a la paz y a la guerra. Hoy en día, las relaciones internacionales se han extendido a todas las funciones o competencias estatales hasta el punto de no constituir una materia específica, sino un ámbito más amplio donde tienen cabida todas las materias estatales. Ejemplo de esto es, en la actualidad, el cada vez más amplio campo de la cooperación internacional, concepto este que de alguna forma completa los de política exterior y relaciones internacionales y que, en la actualidad, constituye uno de los aspectos fundamentales de más rápido desarrollo de lo que debemos entender por acción exterior del Estado, concepto más amplio y englobador de todos los anteriores.
2. La Constitución y la Acción Exterior del Estado
Hay una gran disparidad de criterios respecto a la incorporación a la Constitución de los principios que han de regir la acción exterior del Estado. La inserción de tales principios en la Constitución, al encuadrar en un explícito marco normativo al más alto nivel de acción del Gobierno, refuerza las posibilidades de control político de las Cámaras legislativas sobre la actividad exterior y abre, además, el control jurídico del Tribunal Constitucional en la medida en que esta se concrete en actos normativos susceptibles de declaración de inconstitucionalidad.
En general, podemos decir que la Constitución española de 1978 no recoge los principios informadores de la acción exterior, omisión paliada apenas por la mínima y desvaída alusión que en el séptimo y último párrafo del Preámbulo se hace a la voluntad de la Nación Española de «colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra».
2.1. La Constitución como Límite
El hecho de que la Constitución no haya proclamado expresamente los principios rectores de la acción exterior del Estado no implica que los órganos estatales puedan actuar con absoluta libertad, ya que los órganos del Estado han de respetar la Constitución en su acción exterior. Este principio no solo late detrás de una Ley que reclama para sí la condición de suprema, sino que, además, ha sido claramente expresado en relación con la conclusión de tratados: 1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.
Al considerar los límites constitucionales de la acción exterior del Estado, han de tenerse en cuenta las normas internacionales reguladoras de la nulidad, terminación, suspensión y revisión de los tratados, codificadas hoy en la Convención de Viena de 23 de mayo de 1969, de la que España es parte.
El Tribunal Constitucional estaría facultado para declarar la inconstitucionalidad de todas las manifestaciones convencionales de la acción exterior que estime incompatibles con normas imperativas internacionales. De esta forma, podrían acabar integrándose en el bloque de constitucionalidad unos principios no recogidos expresamente en la Constitución, pero aceptados y reconocidos como imperativos por la sociedad internacional, principios que una gran mayoría de Estados coincide en identificar con los enunciados en la «Declaración relativa a los Principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas»: igualdad soberana, no intervención, libre determinación de los pueblos, prohibición del uso y amenaza de la fuerza en las relaciones internacionales, arreglo pacífico de controversias, etc.
2.2. La Constitución como Estímulo
La Constitución no solo señala confines a la acción exterior del Estado; cumple también una función impulsora, estimuladora de esa acción en determinadas direcciones. En este sentido, la Constitución, además de decir lo que puede hacerse, dice lo que ha de hacerse o, por lo menos, intentarse.
La protección de los derechos humanos ha de ser uno de los componentes de la política exterior del Estado democrático. Sería una transgresión constitucional comprometerse en acciones contrarias a los derechos humanos en y con otros Estados, pero fuera de eso, lo más que puede decirse es que siempre es recomendable hacer lo posible en favor de tales derechos, lo que supone influir en la implantación de regímenes democráticos donde no los haya, hasta el momento en que comience a operar la misión de perjuicio global en contra de nuestros intereses.
La función impulsora de los derechos humanos a través de una acción resuelta en tratados internacionales es más tangible hacia dentro, esto es, en relación con el amparo que el Estado ha de dar a los individuos sometidos territorial o personalmente a su competencia. La Constitución contiene, en efecto, preceptos que auspician la negociación y conclusión de tratados en materias concretas.
Así, por ejemplo:
- Previene que «los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos».
- La orden de que «el Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero» conduce perentoriamente a la planificación y ejecución de una política convencional para la emigración.
- El patrocinio sobre los tratados de doble nacionalidad con países iberoamericanos o que hayan tenido o tengan particular vinculación con España.
Ahora bien, por encima de estas especificaciones, flota en la Constitución un mandato tácito de adhesión a todos aquellos instrumentos internacionales que supongan precisión y desarrollo de los derechos y libertades constitucionalmente reconocidas.
La Constitución reconoce lo dispuesto en la Declaración Universal y en los tratados en que España es parte. La limitación de esta dimensión de los tratados solo a los derechos reconocidos por la Ley fundamental tiene una trascendencia más formal que real. Ningún derecho le es ajeno a una Ley que ha sabido dotarse de principios universales, derechos generadores de cualesquiera otros por venir, convertidos en cantera permanente e inagotable de derechos que no son nuevos, sino aplicaciones en una nueva circunstancia social de simientes constitucionales.
Existe posibilidad de impugnar ante el Tribunal Constitucional leyes, disposiciones normativas y actos con fuerza de Ley que se consideren atentatorios de derechos y libertades conforme han sido interpretados por los tratados en que España es parte y por los órganos internacionales competentes para su aplicación e interpretación.