LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

En el concepto de Administración local encajan un conjunto de entidades territoriales, de ámbito territorial de actuación inferior al regional, y que vienen determinadas por el art. 142 CE: municipios, provincias e islas en los archipiélagos balear y canario. A estas entidades locales territoriales se suman otras que pueden ser de ámbito inferior al municipal (caseríos, pedanías, parroquias), e incluso agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (Comarcas, Áreas Metropolitanas, Mancomunidades). El conjunto de todas ellas componen la Administración local.

1. La autonomía local en la Constitución

La Constitución ha dotado de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses únicamente a las entidades locales territoriales (art. 137 CE), esto es, a los municipios, provincias e islas en los archipiélagos balear y canario, autonomía que queda, en todo caso, constitucionalmente garantizada, lo que supone dos importantes consecuencias:

1. Todo el territorio nacional ha de organizarse en municipios y provincias.
2. El legislador ordinario (estatal o autonómico) no puede vulnerar dicha autonomía.

El contenido de la autonomía local es múltiple, pues conlleva el reconocimiento de:

1. Un ámbito competencial propio.
2. La potestad reglamentaria.
3. La potestad de autoorganizarse.
4. La autosuficiencia financiera de las entidades locales territoriales.

En relación al primero de los contenidos mencionados, debe tenerse presente que no existe una reserva constitucional o estatutaria de competencias reconocidas a las entidades locales. La autonomía local, en este plano, se materializa en la obligación que se impone al Estado y a las Comunidades Autónomas de respetar el derecho de la entidad local a participar, a través de sus órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañan, graduándose esa participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. En este sentido, el art. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL) dispone lo siguiente:

1. Para la efectividad de la autonomía local constitucionalmente garantizada a las entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
2. Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen.

2. Régimen jurídico de las entidades locales

El régimen jurídico aplicable a las entidades locales es ciertamente complejo. Esta complejidad deriva del reparto constitucional y estatutario de competencias en la materia. En este punto, debe partirse de la competencia estatal establecida en el art. 149.1.18 CE, que al respecto atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.

En cuanto que Administraciones públicas, a las entidades locales les es aplicable pues, la legislación estatal que, en algunas materias es básica (régimen jurídico, régimen estatutario de sus funcionarios, procedimiento común, contratos) y en otras plena (expropiación forzosa y responsabilidad).

Pero al propio tiempo, las Comunidades Autónomas han asumido competencias de desarrollo legislativo y ejecución de las materias sobre las que el Estado ostenta competencia en relación a la legislación básica. De ahí que a las entidades locales les sea también de aplicación la legislación autonómica de desarrollo de la legislación estatal en las materias señaladas.

Como consecuencia de este régimen competencial, el régimen jurídico aplicable a la Administración local viene determinado por la siguiente normativa:

Normativa estatal:

• Ley 7/1985, 2 abril, Bases del Régimen Local
• Real Decreto legislativo 781/1986, 18 abril, por el que se aprueba el Texto Refundido Disposiciones Vigentes en materia Régimen Local
• Ley 39/1988, 28 diciembre, Haciendas Locales
• Reglamento Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (Real Decreto 1690/1986, 11 julio)
• Reglamento Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico (Real Decreto 2568/1986, 28 noviembre)
• Reglamento Bienes Entidades Locales (Real Decreto 1372/1986, 13 junio)
• Reglamento Servicios Corporaciones Locales (Decreto 17 de junio de 1955)

Normativa autonómica (Andalucía):

• Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía.
• Ley 2/2008, de 10 de diciembre, que regula el acceso de los municipios andaluces al régimen de organización de los municipios de gran población.

El ordenamiento local

Recordemos que las Corporaciones locales, en virtud de la autonomía constitucionalmente atribuida, cuentan con potestad reglamentaria, lo que supone que puedan crear un ordenamiento jurídico propio a cuyos contenidos habrá de estarse para ultimar el régimen jurídico aplicable a estas entidades.

Pero debe tenerse presente que, en cuanto Administraciones públicas, a las entidades locales les es aplicable la legislación general que afecta a estas, en particular, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (que afecta su régimen, a las relaciones con otras Administraciones públicas, al régimen de sus órganos, a su actividad, a la responsabilidad patrimonial y a la potestad sancionadora). Y por lo que respecta a la actividad que desarrollan, les será aplicable la que regule cada sector concreto de esta actividad, ya sea estatal o autonómica, de acuerdo con el reparto constitucional de competencias. Así, por ejemplo, en materia de contratación, al corresponder al estado la competencia sobre la legislación básica y a las Comunidades Autónomas la de desarrollo y ejecución de la legislación estatal, a las entidades locales les es de aplicación la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público y la normativa de desarrollo de esta legislación; en materia de empleo público, que sigue idéntico esquema de distribución competencial, a las entidades locales es aplicable la legislación básica constituida, entre otras, por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

Volviendo a la legislación de régimen local, debe señalarse que la LBRL ha sido objeto de dos reformas significativas. La primera, que tuvo lugar a través de la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LBRL y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local, que profundizó en la autonomía local, introduciendo un fortalecimiento de la figura del Alcalde, al que se le atribuyen más competencias en la gestión presupuestaria, la oferta de empleo, la imposición de sanciones, la contratación y la adquisición de bienes y derechos y a cambio se pretenden reforzar las facultades de control del Pleno; contempla la posibilidad de que las entidades locales accedan al Tribunal Constitucional en defensa de su autonomía (a través del conflicto en defensa de la autonomía local). Se modificaría también la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, simplificándose la regulación de la moción de censura.

La última reforma, operada a través de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, vuelve a reforzar las competencias del Alcalde, introduce retoques en la organización municipal básica y establece el régimen de los municipios de gran población.

3. El municipio

El municipio se configura en el art. 1 LBRL como la «entidad local básica de organización territorial del Estado, que tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines». El municipio está constituido por los elementos que a continuación se exponen.

3.1. Territorio

Es aquel en el que el municipio ejerce sus competencias, denominado técnicamente «término municipal», que ha de pertenecer a una sola provincia y venir formado por territorios continuos.

3.2. Población

Viene constituida por la población de derecho, formada por el conjunto de personas que habitualmente residen en el término municipal y que como tales han de inscribirse en el Padrón municipal de habitantes; y la población de hecho, o transeúntes, que además de la población de derecho, engloba a todas aquellas personas que sólo ocasionalmente se encuentren en el término municipal.

3.3. Competencias

El municipio ostenta una serie de competencias que se pueden sistematizar como sigue:

• Competencias genéricas, para promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.
• Competencias de intervención y participación en todas aquellas materias en la medida que afecte al círculo de sus intereses, y que deberán concretar la legislación estatal o autonómica (seguridad, ordenación del tráfico de vehículos, medio ambiente, mataderos, protección de los usuarios y consumidores, etc.).
• Competencias propias, constituidas por una serie de servicios que, según el número de habitantes, habrán de prestar obligatoriamente, por sí o asociados, los municipios (esta obligación se corresponde con el derecho subjetivo del vecino a exigirlos), aunque cabe la posibilidad de dispensa, otorgada por la Comunidad Autónoma, en los supuestos de imposible o difícil establecimiento o prestación. Estos servicios son los siguientes:
  • En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
  • En los municipios con población superior a los 5.000 habitantes, además, parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
  • En los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, además, protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público y matadero.
  • En los municipios con población superior a los 50.000 habitantes, además, transporte colectivo urbano de pasajeros y protección del medio ambiente.
• Competencias delegadas por el Estado o la Comunidad Autónoma con el consentimiento del propio municipio salvo que la delegación venga impuesta por una ley.

3.4. Organización

El gobierno y la administración municipal corresponden al Ayuntamiento. La organización municipal se estructura en todos los municipios en torno al Alcalde, los Tenientes de Alcalde y Pleno (formado por los Concejales y presidido por el Alcalde).

En los municipios con población de derecho superior a los 5.000 habitantes ha de existir, además, una Junta de Gobierno Local, órgano de asistencia integrado por el Alcalde y varios concejales no superior a un tercio del número legal que integra el Pleno (también es posible que se creen, a través del Reglamento de Organización y Funcionamiento) en municipios con una población menor). El resto de órganos complementarios a los anteriores se establecen y regulan por cada municipio. Existen, no obstante, dos regímenes especiales:

Municipios de Gran Población

Este régimen es aplicable, con carácter automático, a los municipios con una población superior a 250.000 habitantes y a las capitales de provincia cuya población supere los 175.000 habitantes. También pueden constituirse como tales, por acuerdo de la Asamblea Legislativa autonómica y a iniciativa del municipio afectado, las capitales de provincia, las capitales autonómicas o los municipios en los que se encuentren las sedes de instituciones autonómicas así como aquellos con una población superior a 75.000 habitantes que presenten circunstancias históricas, económicas, sociales o culturales especiales que lo justifiquen. Los órganos necesarios de los Municipios de Gran Población son el Pleno, (formado por el Alcalde y los Concejales, el Secretario General y las Comisiones) y la Junta de Gobierno Local, cuyo número no puede exceder de un tercio del número legal de miembros del Pleno, además del Alcalde.

El Pleno de la Corporación puede crear distritos, definidos como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio, que han de estar presididos por un Concejal. Este régimen se desarrolla en la Ley 2/2008, de 10 de diciembre, que regula el acceso de los municipios andaluces al régimen de organización de los municipios de gran población.

Régimen de Concejo Abierto

El art. 29 LBRL regula el régimen del Concejo Abierto, en el que el gobierno y la administración municipal se encomienda al Alcalde y a una Asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores. Su funcionamiento se ajustará a los usos, costumbres y tradiciones locales, y en su defecto a lo establecido en la LBRL y las leyes autonómicas sobre régimen local. En régimen de Concejo Abierto funcionan los municipios con población menor a 100 habitantes, aquellos que tradicionalmente cuenten con éste régimen, y aquellos otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. En este último caso se requiere, para la constitución del régimen de Concejo Abierto, la petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable de la mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma.

4. La provincia

Definida por el art. 141 CE como una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado, la provincia se compone de los siguientes elementos:

Territorio y población

Constituidos por la suma del territorio y la población de los municipios que la integran.

Competencias

Como competencia genérica se atribuye a la provincia la de asegurar el cumplimiento de los servicios municipales y la de participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado. Para el cumplimiento de estos fines genéricos, a la provincia se atribuyen las siguientes competencias propias:

• La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y adecuada.
• La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.
• La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.
• La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.
• En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

Organización

El órgano de gobierno y administración de la provincia es la Diputación. Como órganos necesarios, por ello existentes en todas las Diputaciones, se establecen: el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno. Asimismo, en todas las Diputaciones deben existir órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten delegaciones, en los que tendrán derecho a participar todos los grupos políticos integrantes de la corporación en dichos órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al número de Diputados que tengan en el Pleno. Como órganos complementarios, han de citarse, en primer lugar, los que la legislación autonómica cree, y, en segundo lugar, reflejo de su potestad de autoorganización, los que establezcan y regulen las propias Diputaciones.

5. Otras entidades locales

Junto a las entidades locales territoriales, el art. 3 LBRL enumera a otras entidades locales, de existencia potestativa.

5.1. Entidades de ámbito territorial inferior al municipal

Nos referimos en este punto a una serie de entidades, a las que tradicionalmente se han denominado entidades locales menores -conocidas como pedanías, parroquias, aldeas, barrios, etc.-, que son, básicamente, asentamientos de población que se encuentran dentro del término municipal pero que físicamente se hallan separados del núcleo principal y que cuentan con una mínima organización al objeto de administrar de forma descentralizada tal núcleo de población y en algunos supuestos con una rancia tradición en el régimen local español, hasta el punto de que, aun de forma indirecta, a ellas hace alusión el art. 141 CE.

Su regulación ha de buscarse en la legislación de régimen local autonómica, toda vez que la LBRL a ella se remite, no obstante imponer unas reglas que en todo caso habrán de respetarse y que a continuación sistematizamos (art. 45):

1. La iniciativa para constitución de la entidad local menor corresponde indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente, debiendo éste ser oído en todo caso.
2. Su organización puede serlo en régimen de Concejo Abierto -régimen cuyas notas fundamentales ha sido expuesto con anterioridad- o configurarse una organización diversa, establecida en la normativa autonómica, a falta de la cual, la LBRL, que en este punto no tiene carácter básico (STC 214/89, de 21 de diciembre), deberá contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa (Alcalde Pedáneo) y un órgano colegiado de control (Junta o Asamblea Vecinal).
3. Sus acuerdos sobre disposiciones de bienes, operaciones de créditos y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento.

5.2. Comarcas

De todos es conocida la importancia que en determinadas zonas de la geografía española tiene esta figura a la que la Constitución no alude de forma expresa pero da cobertura en el tenor del art. 141 al prever la posibilidad de creación de agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia, y a la que explícitamente alude el art. 3 LBRL. El reconocimiento de la comarca como una realidad política, económica y social tiene lugar también a nivel estatutario, si bien no de forma uniforme.

La LBRL configura a la comarca como una agrupación de municipios creada para la gestión de intereses comunes o la prestación de servicios comarcales, lo que al propio tiempo no puede suponer la pérdida por los municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26 LBRL, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el art. 25.2 LBRL. La normativa básica estatal, deja a la autonómica de desarrollo la determinación del ámbito territorial de las comarcas, su organización y funcionamiento -si bien establece su necesario carácter representativo de los Ayuntamientos que agrupen-, así como sus competencias y recursos económicos.

5.3. Áreas Metropolitanas

Definidas en el art. 43 LBRL como entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras, su creación, modificación y supresión han de tener lugar mediante ley autonómica previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados. Como se ha puesto de relieve por la doctrina (CLAVERO ARÉVALO, BARRERO RODRÍGUEZ), el particular procedimiento previsto para la creación de estas entidades, en el que no se prevé la conformidad de los Ayuntamientos afectados y que finaliza mediante una ley de unos parlamentos que no son soberanos, debe entenderse dentro de un conjunto de principios básicos entre los que destaca el principio de autonomía local constitucionalmente garantizado.

Sus órganos de gobierno y administración ha de determinarlos la legislación autonómica -con la garantía de que estén representados todos los municipios integrados en el área-, así como su régimen económico y de funcionamiento -que en cualquier caso debe garantizar la participación de todos los municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entres ellos- y los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.

5.4. Mancomunidades

Las Mancomunidades son entidades a las que la LBRL atribuye personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y que se rigen por sus Estatutos propios y cuya principal diferencia con las Áreas Metropolitanas radica en su carácter asociativo, al conceptuarse como asociaciones de municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.

Su régimen jurídico viene determinado en sus normas de creación, los Estatutos, cuyo contenido mínimo se especifica en el art. 44 LBRL: objeto y competencia, órganos de gobierno -que en todo caso serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados- y recursos, plazo de duración de la entidad, así como cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. Los Estatutos se configuran así como la normativa de base de estas entidades, razón por la cual, tras remitirse en cuanto a su procedimiento de aprobación a la legislación autonómica, la LBRL establece unas reglas mínimas, aplicables también a los supuestos de modificación o supresión:

1. La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad constituidos en Asamblea.
2. Las Diputaciones interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
3. La aprobación corresponde a los Plenos de todos los Ayuntamientos.

6. Relaciones entre las Administraciones locales con el Estado y las Comunidades Autónomas

Técnicas de coordinación

Son las siguientes:

• Deber de las entidades locales de remitir a las Administraciones estatal y autonómica copia de sus actos y acuerdos (art. 56.1 LBRL).
• Facultad de las Administraciones estatal y autonómica para recabar y obtener información sobre la actividad municipal (art. 56.2 LBRL).
• Deber de la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas de facilitar el acceso de los representantes legales de las entidades locales a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que le afecten directamente (art. 56.3 LBRL).
• Posibilidad de que la ley estatal o autonómica atribuyan al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno la facultad de coordinar la actividad de la Administración local, en especial de las Diputaciones provinciales. Esta coordinación deberá realizarse mediante la definición concreta y en relación a una materia, servicio o competencia determinados, de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales (art. 59 LBRL).

Técnicas de cooperación

La cooperación interadministrativa puede ser de tipo técnico, económico o administrativo y tiene carácter voluntario. Son técnicas de cooperación previstas en la LBRL: los consorcios o convenios administrativos suscritos por las Administraciones implicadas, debiendo darse comunicación de estos acuerdos habrá de darse comunicación a las restantes Administraciones no intervinientes que pudieran resultar interesadas (art. 57 LBRL); la aprobación por las Diputaciones de un Plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal en cuya elaboración deberán participar los municipios de la provincia y que será coordinado por la Comunidad Autónoma con los diversos planes provinciales.

Técnicas de colaboración

Las técnicas articuladas por el art. 58 LBRL en desarrollo del principio de colaboración interadministrativa se sintetizan en la posibilidad de creación de órganos de carácter deliberante o consultivo, y de ámbito nacional, autonómico o provincial, en cuya estructura se integran representantes de las Administraciones implicadas.

Técnicas de control

El control por el Estado o las Comunidades Autónomas de la actividad de los entes locales, salvo casos excepcionales cuya constitucionalidad ha sido puesta en tela de juicio, únicamente puede ser realizado por motivos de legalidad ante la jurisdicción contencioso-administrativa en los siguientes supuestos:

• Por infracción del ordenamiento jurídico.
• Por menoscabo de las competencias del Estado o de las Comunidades autónomas, interferencia en su ejercicio o exceso en su ámbito competencial.
• Grave atentado al interés general de España -en este último caso es posible su suspensión previa a la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Existen, además, otros dos supuestos en los que excepcionalmente el control de la actividad de los entes locales se va a ejercitar por el Estado o la Comunidad Autónoma sin necesidad de acudir la jurisdicción contencioso-administrativa. Son la sustitución y la disolución. La primera tiene lugar en los casos en los que una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas por la Ley afectando tal incumplimiento al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, en cuyo caso, tras un requerimiento previo y si éste se incumple, habrá de procederse a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local. La disolución se limita a los supuestos en los que los órganos de las Corporaciones locales llevaran a cabo una gestión gravemente dañosa para los intereses generales que supongan el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, y consiste en la posibilidad de que el Consejo de Ministros a iniciativa propia, con conocimiento del Consejo de Gobierno autonómico o a solicitud de este y previo acuerdo favorable del Senado, proceda, mediante Real Decreto, a la disolución de dichos órganos.

Un supuesto de disolución de un Ayuntamiento, fue el que tuvo lugar en el año 2006, de disolución del Ayuntamiento de Marbella, adoptada mediante Real Decreto 421/2006, de 7 de abril.