La Constitución como Fuente de las Fuentes del Derecho: Las Normas con Forma de Ley
1. Las Leyes Orgánicas
1.1. Identificación
Las leyes orgánicas constituyen una importante innovación del legislador español.
Concepto material:
Las leyes orgánicas se refieren a materias determinadas. Según la Constitución, las leyes orgánicas abarcan el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, aprueban los estatutos de Autonomía, el régimen electoral general, etc. La gran mayoría, además, tienen que ver con la organización institucional y territorial del Estado.
Según el Tribunal Constitucional, el uso de la Ley Orgánica se caracteriza por la excepcionalidad, la interpretación restrictiva de su ámbito material y el carácter tasado de los supuestos en los que resulta posible su aplicación.
El Tribunal Constitucional, en relación al desarrollo de los derechos y libertades públicas, ha especificado que la reserva solo afecta a los derechos contenidos en los artículos que van del 15 al 29 de la Constitución. Además, se ha descartado una equiparación con las materias propias del recurso de amparo. Por otro lado, en cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido como el conjunto de “normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales en que se organiza este, salvo las excepciones que se establezcan en la Constitución y los Estatutos”.
Por tanto, en materia de derechos fundamentales, al Estado queda reservada únicamente la regulación de los aspectos esenciales y el desarrollo legislativo directo del derecho fundamental, garantizando su contenido esencial, mientras sea posible que ciertos aspectos de la regulación de la materia sobre la que se establece el derecho se atribuya al legislador estatal o autonómico.
Concepto formal:
La ley orgánica posee además, un procedimiento específico de aprobación, requiriéndose un apoyo más amplio que el que se exige para la ley ordinaria. Es por ello que la Constitución determina que para aprobar, derogar o modificar una ley orgánica, es necesario la mayoría absoluta del Congreso. Esta votación debe efectuarse sobre el texto final del proyecto. De acuerdo con la regulación del Congreso, dicha votación se produce al finalizar su discusión en la Cámara y antes de su envío al Senado, y se debe repetir de nuevo tras su paso por esta cámara si se ha producido algún tipo de modificación en el texto.
Materia orgánica y materia conexa:
En la práctica, es frecuente que se aprueben leyes orgánicas en las que alguno de sus artículos se refieran a materias que no corresponden a la ley orgánica, pero quedan dotados de una rigidez característica de la misma, como es su aprobación por mayoría absoluta.
Es por ello que la jurisprudencia constitucional establece como constitucionalmente legítimo incluir en la ley orgánica materias conexas, quedando estas sometidas al principio de congelación de rango, a no ser que la propia ley orgánica o el Tribunal Constitucional establezcan lo contrario. Es necesario, por lo tanto, que el legislador orgánico concrete qué preceptos regulan materias conexas o, en su defecto, podrá hacerlo el Tribunal Constitucional.
Por materias conexas entendemos aquellas materias no estrictamente orgánicas, es decir, que exceden el ámbito estrictamente reservado a la ley orgánica, pero que se regulan en la ley orgánica igualmente, por su contenido y además constituyen un complemento necesario para entenderla mejor. El Tribunal Constitucional ha calificado esta inclusión como legítima, cuando coinciden los temas, una similar sistematización y una buena política legislativa.
1.2. Su relación con la Ley ordinaria
Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas puede explicarse mediante el llamado principio de competencia. Ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material determinado, previsto por la Constitución. Con ello justificamos, por un lado, que las leyes ordinarias no puedan modificar lo establecido por las leyes orgánicas y, además, la imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa (que fija límites) prevista en la Constitución para la propia ley orgánica.
Aunque la exclusión es recíproca, la ley ordinaria que, excediéndose del ámbito material que le reserva la Constitución, regula materias anteriormente previstas por una ley orgánica, podrá ser declarada inconstitucional. Por otro lado, cuando la ley orgánica se ocupa de materias reservadas a la ley ordinaria, se procederá a una impugnación de la ley orgánica por invasión del ámbito propio de la ley ordinaria, y, aunque no se declarara dicha ley como inconstitucional, se pasaría a considerar y declarar tal ley como ordinaria o bien, que algunos de sus preceptos son de carácter ordinario.
2. Las Leyes Ordinarias
2.1. Generalidades y tipologías
La ley ordinaria constituye el modelo genérico y residual de ley, es decir, es el acto de las Cortes Generales siguiendo el proceso legislativo ordinario. También consideramos ley ordinaria a la norma elaborada por los Parlamentos Autonómicos dentro de sus competencias. Entre las leyes ordinarias del Estado destacan las siguientes:
- Leyes de Delegación: Mediante estas, las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno el poder de dictar un Decreto Legislativo, como un texto articulado.
- Leyes Básicas: Por ellas, el Estado regula los aspectos materiales básicos de una determinada materia, no pudiendo las Comunidades Autónomas legislar más allá de lo desarrollado por esas bases.
- Leyes Marco: Pertenecen al bloque de la constitucionalidad.
- Ley de Presupuestos: Posee un procedimiento de aprobación específico, teniendo como principal peculiaridad que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno.
Otro aspecto que debemos tener en cuenta son las distintas vías de tramitación de las leyes ordinarias que nos permiten distinguir entre las llamadas “leyes de Comisión”, que son discutidas y aprobadas por comisiones legislativas sin tener que pasar por el pleno, y las “Leyes de Pleno”.
La ley ordinaria no es una ley que esté por debajo de la ley orgánica, sino que la ley orgánica es de aplicación preferente sobre la ordinaria.
Esta aplicación preferente debe realizarse por los aplicadores del Derecho siempre que entiendan que la ley orgánica se mueve dentro del ámbito de sus competencias. Resulta por ello indiferente que la ley orgánica sea anterior o posterior a la ordinaria. Por otro lado, si el aplicador del derecho considera que la ley orgánica no se ciñe a sus competencias, la solución al conflicto dependerá de si esta ley es anterior o posterior a la ley ordinaria. Si es posterior, la ley orgánica también podrá ser aplicada, pues al ser posterior deroga la anterior. Si es anterior, por el contrario, el aplicador del derecho no podrá resolver dicha cuestión por sí mismo, sino que deberá promover una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Si este decide que la ley orgánica no es fiel a sus competencias, declarará esta ley como ordinaria, por lo que además, quedará derogada por la ley ordinaria posterior.
2.2. La Ley Estatal y la Ley Autonómica
La primacía relativa del derecho estatal y el problema de la concurrencia:
Las materias no atribuidas al Estado por parte de la Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, según sus Estatutos. Las competencias sobre las materias no asumidas por los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado, cuyas normas prevalecerán sobre las de las Comunidades Autónomas en caso de conflicto, a no ser que sean materias exclusivas de las propias Comunidades.
Esto es lo que consideramos cláusula de prevalencia del derecho estatal en los casos en que la normativa estatal y la autonómica regulen una misma competencia. En estos casos, la normativa estatal desplazará la normativa autonómica.
Sin embargo, esta prevalencia inicial se topa con la previsión constitucional de que no se trate de materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. En estos casos, pasaría totalmente lo contrario, prevaleciendo la autonómica.
En muchas ocasiones, el término “competencia exclusiva” ha sido utilizado de forma errónea por los Estatutos de Autonomía. Se trata de los casos en los que se utiliza dicho término en materias en que no se tienen todas las competencias y ello da lugar a innumerables conflictos competenciales llevados al Tribunal Constitucional.
En definitiva, aunque la Constitución española pretenda establecer una clausula que cierre el sistema de distribución de competencias pensada para aquellos conflictos no resolubles a través de la aplicación de los cauces ordinarios, en la práctica se trata de una cláusula no tan fácil de aplicar y que requiere constantes intervenciones del Tribunal Constitucional.
Tema 17 La constitución como fuente de las fuentes del derecho: Las normas con forma de ley
1. Las leyes orgánicas
1.1. Identificación:
Las leyes orgánicas constituyen una importante innovación del legislador español.
- Concepto material:
Las leyes orgánicas se refieren a materias determinadas. Según la Constitución, las leyes orgánicas abarcan el desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, aprueban los estatutos de Autonomía, el régimen electoral general, etc. La gran mayoría, además, tienen que ver con la organización institucional y territorial del Estado.
Según el Tribunal Constitucional, el uso de la Ley Orgánica se caracteriza por la excepcionalidad, la interpretación restrictiva de su ámbito material y el carácter tasado de los supuestos en los que resulta posible su aplicación.
El Tribunal Constitucional, en relación al desarrollo de los derechos y libertades públicas, ha especificado que la reserva solo afecta a los derechos contenidos en los artículos que van del 15 al 29 de la Constitución. Además, se ha descartado una equiparación con las materias propias del recurso de amparo. Por otro lado, en cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido como el conjunto de “normas electorales validas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las Entidades territoriales en que se organiza este, salvo las excepciones que se establezcan en la Constitución y los Estatutos”.
Por tanto, en materia de derechos fundamentales, al estado queda reservada únicamente la regulación de los aspectos esenciales y el desarrollo legislativo directo del derecho fundamental, garantizando su contenido esencial, mientras sea posible que ciertos aspectos de la regulación de la materia sobre la que se establece el derecho se atribuya al legislador estatal o autonómico.
- Concepto formal:
La ley orgánica posee además, un procedimiento especifico de aprobación, requiriéndose un apoyo más amplio que el que se exige para la ley ordinaria. Es por ello que la constitución determina que para aprobar, derogar o modificar una ley orgánica, es necesario la mayoría absoluta del Congreso. Esta votación debe efectuarse sobre el texto final del proyecto. De acuerdo con la regulación del Congreso, dicha votación se produce al finalizar su discusión en la Cámara y antes de su envió al Senado, y se debe repetir de nuevo tras su paso por esta cámara si se ha producido algún tipo de modificación en el texto.
- Materia orgánica y materia conexa:
En la práctica, es frecuente que se aprueben leyes orgánicas en las que alguno de sus artículos se refieran a materias que no corresponden a la ley orgánica, pero quedan dotados de una rigidez característica de la misma, como es su aprobación por mayoría absoluta.
Es por ello que la jurisprudencia constitucional establece como constitucionalmente legitimo incluir en la ley orgánica materias conexas, quedando estas sometidas al principio de congelación de rango, a no ser que la propia ley orgánica o el Tribunal constitucional establezcan lo contrario. Es necesario, por lo tanto, que el legislador orgánico concrete que preceptos regulan materias conexas o, en su defecto, podrá hacerlo el Tribunal Constitucional.
Por materias conexas entendemos aquellas materias no estrictamente orgánicas, es decir, que exceden el ámbito estrictamente reservado a la ley orgánica, pero que se regulan en la ley orgánica igualmente, por su contenido y además constituyen un complemento necesario para entenderla mejor. El Tribunal Constitucional calificado esta inclusión como legítima, cuando coinciden los temas, una similar sistematización y una buena política legislativa.
1.2. Su relación con la Ley ordinaria.
Leyes orgánicas y ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas puede explicarse mediante el llamado principio de competencia. Ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material determinado, previsto por la Constitución. Con ello justificamos por un lado, que las leyes ordinarias no puedan modificar lo establecido por las leyes orgánicas y, además, la imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa (que fija límites) prevista en la Constitución para la propia ley orgánica.
Aunque la exclusión es reciproca, la ley ordinaria que excediéndose de ámbito material que le reserva la constitución regula materias anteriormente previstas por una ley orgánica, podrá ser declarada inconstitucional. Por otro lado, cuando la ley orgánica se ocupa de materias reservadas a la ley ordinaria, se procederá a una impugnación de la ley orgánica por invasión del ámbito propio de la ley ordinaria, y, aunque no se declarara dicha ley como inconstitucional, se pasaría a considerar y declarar tal ley como ordinaria o bien, que algunos de sus preceptos son de carácter ordinario.