La Constitución Española como Fuente de las Fuentes del Derecho: Las Normas Secundarias

1. La Potestad Reglamentaria

La Constitución Española concede al Gobierno la potestad reglamentaria. La definimos como la capacidad del poder ejecutivo de dictar normas generales de rango inferior a las leyes. Dicha potestad es propia de la función ejecutiva. Es por ello una cuestión muy importante si el Gobierno puede ejercer su potestad reglamentaria donde no actúa la ley. Este tema tiene dos vertientes:

• Hay países en los que la Constitución establece una serie de materias reservadas a la ley y el resto de materias serían reguladas por los reglamentos.
• En otros países, entre los que se encuentra España, la ley abarca todas las materias y regula el ordenamiento jurídico al completo. Esto significa que en el Ordenamiento español los reglamentos no pueden existir de forma independiente a la ley, exceptuando los reglamentos orgánicos que regulan una institución.

1.1. Concepto de Reglamento

Se entiende por reglamento toda disposición jurídica de carácter general y con valor subordinado a la ley, dictada por la Administración. Esto significa que la norma reglamentaria no puede derogar ni modificar las normas con rango de ley y, por el contrario, estas sí pueden derogar cualquier reglamento.

Los reglamentos se integran en el ordenamiento jurídico y forman parte del mismo, ampliándolo. Como norma jurídica no se agota por una sola aplicación, sino que cuanto más se aplica más se refuerza su vigencia.

El ámbito material del Reglamento no está previamente delimitado porque depende de la ley a cuya ejecución sirve. Además, nuestra Constitución no prevé la existencia de una reserva reglamentaria.

Debemos decir, además, que según el Tribunal Constitucional, la reserva de ley en relación con una determinada materia no impide la colaboración del reglamento en el desarrollo normativo de la misma, siempre que la utilización de este resulte indispensable. Es imposible que el poder legislativo pueda prever todos los casos que se le presenten y es por ello que los reglamentos cumplen la importante tarea de desarrollo y complemento de la ley.

Podemos llamar a los reglamentos de muchas formas: Decreto, Orden Ministerial, Orden del Consejo Autonómico, Bando, Ordenanza, etc. El que quede en manos del Gobierno la potestad reglamentaria no quiere decir que el resto de órganos administrativos no participen en tal tarea, ya que podrán ejercitarla si existe una habilitación legal que se lo permita.

1.2. Clases de Reglamentos

Pueden clasificarse atendiendo a los siguientes criterios, entre otros:

Por su relación con la ley:

• Reglamentos independientes de la ley: No se dictan en desarrollo de leyes, sino que regulan determinadas materias que la Constitución ha dejado reservadas para los reglamentos.
• Reglamentos ejecutivos: Aquellos que desarrollan y concretan normativamente el contenido de una ley, normalmente porque la ley prevé esta posibilidad.

Por su origen:

• Reglamentos estatales: El de mayor jerarquía es el Real Decreto aprobado por el presidente del Gobierno o por el Consejo de Ministros. Después, subordinados a los Reales Decretos, tenemos los reglamentos de los Ministros, en las materias propias de su departamento, en forma de Órdenes Ministeriales, además de los de las autoridades legislativas inferiores, que requieren de una habilitación legislativa.
• Reglamentos autonómicos: De las Comunidades Autónomas, denominándose Decretos los del Consejo de Gobierno, Órdenes los de los Consejeros y Resolución los de las Autoridades Inferiores.
• Reglamentos locales: De los Entes locales, en los que podemos distinguir el Reglamento orgánico de cada entidad, de las Ordenanzas Locales que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la Entidad, y los Bandos, que el alcalde puede dictar en las materias de su competencia.
• Reglamentos institucionales: De los entes institucionales y corporativos subordinados a los reglamentos de las Administraciones territoriales.

1.3. Ejercicio y Control de la Potestad Reglamentaria

El control sobre la legalidad de los reglamentos corresponde a la jurisdicción ordinaria, es decir, los reglamentos están sometidos a la revisión jurisdiccional por parte de los jueces y tribunales ordinarios. Los preceptos reglamentarios quedan fuera de los recursos o cuestiones de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Por lo tanto, para impugnar un reglamento podremos hacer uso de las siguientes técnicas:

• La vía de excepción: Consiste en solicitar la inaplicación de un reglamento en el caso concreto que el Tribunal esté enjuiciando.
• La vía contencioso-administrativa: Este tipo de impugnación puede ser mediante un recurso directo, que es aquel que ataca frontalmente el reglamento, solicitando de este modo su anulación. Su plazo es de dos meses desde el día siguiente de la publicación de la disposición impugnada.

Pero también es posible impugnar un reglamento inválido mediante un recurso indirecto, que permite al interesado recurrir un determinado acto administrativo de aplicación del reglamento ilegal, fundando esta impugnación en la ilegalidad del reglamento en que se apoya dicho acto administrativo. El juez que tiene conocimiento de dicha impugnación deberá plantear la denominada cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente; si este la estima adecuada, procederá a anular el reglamento con efecto erga omnes.

1.4. El Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos

Impide que la autoridad que dictó un reglamento, o bien otra superior, pueda derogar el reglamento para un caso concreto. De dictarse serían nulas. Dicha prohibición se fundamenta en el principio constitucional de igualdad, pero está también vinculada a los principios constitucionales de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

1.5. Otras Potestades Reglamentarias

Son las potestades reglamentarias internas de los órganos estatales, dotados de autonomía reglamentaria. La principal característica de estos reglamentos es que sus efectos solo afectan a quienes pertenecen o dependen del órgano, sin que puedan aplicarse a los ciudadanos ajenos al mismo.

Poseen este tipo de autonomía el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial y los órganos parlamentarios, tanto estatales como autonómicos. Estos reglamentos se encuentran subordinados a la ley reguladora de cada órgano, exceptuando los reglamentos parlamentarios, que no se encuentran subordinados a ley alguna, sino directamente a la Constitución.

2. Los Convenios Colectivos

La Constitución incorpora al sistema de fuentes un tipo de normas, el convenio colectivo, que tiene su origen en la voluntad de los sujetos particulares de negociar, pero que se constituyen como auténticas normas jurídicas.

Conocemos así la fuerza vinculante al convenio colectivo, lo cual supone otorgarles eficacia general.

Según dicta la Constitución, el convenio colectivo vincula a todos los sujetos sometidos a su ámbito territorial y material. Por otro lado, será el legislador el que deba establecer los requisitos para suscribir los convenios colectivos; aquellos convenios que no se ajusten a las exigencias del legislador tendrán tan solo la fuerza vinculante entre las partes que constituyeron el negocio jurídico.

Por último, no existe una determinada reserva al convenio colectivo; se puede producir una concurrencia entre la ley y el convenio, con la cual primará la ley, salvo que el convenio colectivo pueda reclamar una aplicación preferente por su mayor especialidad.

3. La Jurisprudencia de los Tribunales

Es el conjunto de resoluciones que llevan a cabo los tribunales al interpretar y aplicar las normas del ordenamiento jurídico en el ejercicio de su poder jurisdiccional. Es la plasmación viva del ordenamiento.

La jurisprudencia ordinaria no es fuente del Derecho en España. En nuestro sistema constitucional, los órganos judiciales están sometidos únicamente al imperio de la Ley y no al precedente judicial. Su función es juzgar y hacer cumplir lo juzgado. No son creadores del derecho. No existe la vinculación de los jueces y tribunales a los precedentes jurisprudenciales de casos anteriores y de Tribunales superiores.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que una cosa es la teoría y otra la práctica, y en la práctica se buscan y aportan sentencias del Tribunal Supremo para determinar la decisión de los tribunales inferiores de conformidad con ella. Y ello es porque el Tribunal Supremo fija los criterios generales en la aplicación e interpretación de la ley que deben ser tenidos en cuenta por el resto de Tribunales. La tarea que corresponde al Tribunal Supremo es la de unificar esa interpretación y aplicación, lo cual convierte sus decisiones en puntos de referencia tanto para jueces como para ciudadanos. Pero los órganos judiciales pueden oponerse a dicho criterio del Tribunal Supremo, por lo que podemos decir que no se le reconoce a la jurisprudencia el valor de fuente del derecho. Aun así, en la práctica, tanto jueces como tribunales se ven impulsados a seguir los criterios sentados por los órganos judiciales superiores, ya sea por razones de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos.

Por último, existen otras dos fuentes de doctrina jurisprudencial que son fruto de nuestra integración europea:

• La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
• La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.