LA ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO

En las páginas que siguen se analizará la estructura del procedimiento administrativo o, en los términos utilizados por la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos que se regulan en su Título VI. En dicho Título, el procedimiento se ordena en tres fases: iniciación, instrucción y finalización, sistematizadas en los respectivos Capítulos que integran el Título VI, al que hemos de añadir el Capítulo correspondiente a la ordenación del procedimiento, que más que una concreta fase del mismo, contiene una serie de reglas que han de presidir toda la tramitación, razón por la cual, expondremos su contenido en primer lugar.

1. Reglas para la ordenación del procedimiento

Las reglas que se establecen en el Capítulo II del Título VI de la LPAC (Ordenación del procedimiento) contienen distintas expresiones de algunos de los principios procedimentales analizados más atrás. Por una parte, como se ha apuntado, afectan a toda la tramitación del procedimiento. Por otra, deben ser complementadas con todos los demás principios procedimentales que se examinaron y que, en muchos casos, se recogen en otros preceptos de la propia LPAC, pues el Capítulo que ahora nos ocupa se refiere, en esencia, a los principios de celeridad y oficialidad.

Como expresión de dichos principios, se determina:

• La obligación de impulsar de oficio el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, en todos sus trámites (art. 74.1 LPAC).
• La obligación de acordar en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 75.1 LPAC).
• La obligación de consignar, en la comunicación que solicite los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, el plazo legal establecido al efecto.

Estas reglas se complementan con el contenido del art. 78 LPAC (en sede de instrucción del procedimiento), de acuerdo con el cual los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento.

En cumplimiento del principio de subsanabilidad de los actos de los interesados, ya hemos hecho referencia a la regla general contenida en el art. 76 LPAC, de acuerdo con la cual debe otorgarse un plazo de diez días al interesado para subsanar los defectos de sus actuaciones y la consecuencia, en cumplimiento en esta ocasión de los principios de celeridad y oficialidad, de considerarse decaído en su derecho al trámite.

Añade el Capítulo que nos ocupa otras dos reglas, una relativa al orden en el despacho de los expedientes y otra en torno a las cuestiones incidentales.

Por lo que respecta al orden en el despacho de los expedientes, el art. 74.2 LPAC establece que habrá de guardarse el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza. Surgirá la responsabilidad disciplinaria en caso de incumplimiento, pudiendo incluso dar lugar a la remoción del puesto de trabajo. Esta regla general tiene, sin embargo, su excepción, pues el titular de la unidad administrativa puede dar orden motivada, dejando constancia de la misma, para alterar el orden en el despacho.

De plantearse durante la tramitación del procedimiento cuestiones incidentales, su sustanciación no suspende dicha tramitación, aunque se refieran a la nulidad de actuaciones.

2. Fase de iniciación

La iniciación del procedimiento puede tener lugar de oficio (por la propia Administración) o a instancia del interesado, tal y como establece el art. 68 LPAC.

2.1. Iniciación de oficio

La iniciación de oficio se produce mediante el acuerdo del órgano competente. Este acuerdo se dicta por propia iniciativa de dicho órgano, pero puede traer causa también en una orden superior, en una petición razonada de otros órganos o en una denuncia.

La determinación del momento inicial del procedimiento es importante, fundamentalmente, a efectos de plazos. En este punto es esencial dejar sentado que, en el caso de que el procedimiento se inicie como consecuencia de orden superior, petición de otro órgano o denuncia, el procedimiento no se inicia formalmente con estas actuaciones, sino que será necesaria la adopción del acuerdo de iniciación por el órgano competente. De este modo tampoco los órganos o personas que ordenen, pidan o denuncien inician el procedimiento. Desde la perspectiva concreta de las denuncias, pues, el denunciante no adquiere per se la condición de interesado (salvo, claro está, que sea titular de un derecho subjetivo o interés legítimo y directo).

Con carácter previo al acuerdo de iniciación pueden realizarse actuaciones para conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no, de iniciar el procedimiento. Es el trámite de información previa al que se refiere el art. 69.2 LPAC y que, por tanto, no implica, necesariamente, la iniciación del procedimiento.

2.2. Iniciación a instancia del interesado

Los procedimientos iniciados a instancia de parte traen causa en la solicitud que presenta la persona interesada. La presentación de la solicitud ha de tener lugar conforme a una serie de requisitos formales que examinaremos a continuación.

2.2.1. Formalización de la solicitud

a) Contenido (art. 70 LPAC)

Las solicitudes que se formulen por parte de las personas interesadas deben contener lo siguiente (art. 70 LPAC):

A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

B) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

C) Lugar y fecha.

D) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

E) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

En el supuesto de que las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, pueden formularse en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

b) Subsanación y mejora voluntaria (art. 71 LPAC)

El hecho de que la solicitud no reúna los requisitos exigidos no justifica la negativa a admitirla o la resistencia a impulsar el procedimiento. En estos casos, por el contrario y según lo establecido en el art. 71.1 LPAC, ha de requerirse al interesado para que en un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, indicándosele que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución (esta resolución debe ser expresa y notificarse, de acuerdo con lo establecido en el art. 42 LPAC), reiterándose así, para este supuesto concreto lo que con carácter general se establece en el art. 76 LPAC, ya analizado cuando nos referíamos a la obligatoriedad de términos y plazos.

El plazo de subsanación puede ampliarse hasta cinco días a petición del interesado o a iniciativa del órgano, si la aportación de los documentos requeridos presenta dificultades especiales (esta posibilidad, sin embargo, se exceptúa en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva).

Distinta de la subsanación es la mejora voluntaria de la solicitud que puede ser presentada tanto por el interesado como recabada por el órgano administrativo competente (en cuyo caso, de acuerdo con lo establecido en el art. 71.3 LPAC, debe levantarse acta sucinta que se incorpora al expediente).

c) Lugar de presentación

Las solicitudes pueden presentarse en cualquiera de los lugares que al efecto establece el art. 38.4 LPAC:

a. En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b. En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c. En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.

e. En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

d) Constancia de la presentación

El interesado puede exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación de la solicitud, admitiéndose como recibo la copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina (art. 70.3 LPAC que se corresponde con el derecho contemplado en el art. 35.C LPAC, ya expuesto).

e) Solicitud por medios electrónicos

Salvo que una norma con rango de Ley establezca lo contrario, los ciudadanos pueden elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones públicas, sea o no por medios electrónicos. Esta posibilidad, introducida de forma expresa en nuestro ordenamiento por el art. 27 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, se complementa con la obligación de las Administraciones públicas de crear sistemas de registros electrónicos que garanticen la constancia de la recepción de las solicitudes, escritos y comunicaciones (art. 24 Ley 11/2007).

Ello implica, obviamente, la modulación de algunos de los requisitos de forma que hemos descrito con anterioridad, de modo que las solicitudes se habrán de formalizar de acuerdo con las prescripciones que al respecto se establecen en la citada Ley y que, en concreto, pasan por la sustitución de la firma tradicional por la firma digital y la limitación de los lugares de presentación de la solicitud anteriormente relacionados a las que se presenten por medios no electrónicos.

Los demás requisitos exigidos por el art. 70 LPAC son, obviamente, exigibles (aunque también es aplicable, naturalmente, el régimen de subsanación que ya nos es conocido).

2.2.2. Modelos normalizados

En procedimientos masivos (por ejemplo, solicitud de admisión en un centro educativo), y con el objeto de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC obliga a la Administración a establecer modelos normalizados, en el que se indiquen todos los requisitos que deben reunir las solicitudes. Si los interesados no utilizan estos modelos oficiales, deberán incluir los elementos necesarios para complementarlo.

En la idea de facilitar el ejercicio de los derechos del ciudadano, el art. 70.4 LPAC establece el deber de las Administraciones públicas de disponer, en las dependencias administrativas, de modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Ello no obsta, como el propio precepto determina, a que los solicitantes puedan acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan.

2.3. La declaración responsable y la comunicación previa

El art. 71 bis LPAC, introducido por el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, contiene una regulación genérica de las técnicas de control administrativo del ejercicio de derechos y actividades que con carácter más concreto se regulan en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio así como en las diversas leyes sectoriales que regulan cada ámbito específico relacionado con tales derechos y actividades y que, a su vez, han sido modificadas por otros preceptos de la citada la Ley 25/2009. Se trata, en definitiva, de la transposición a nuestro Derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (más conocida como Directiva de servicios). En síntesis, el sistema, en la idea de suprimir trabas y controles administrativos, sujeta el ejercicio de determinados derechos y actividades, hasta el momento sujetos a autorización administrativa, a la obligación de presentar ante la Administración pública competente una declaración responsable o una comunicación previa.

A tales efectos, el art. 71 bis LPAC proporciona las definiciones de ambas figuras, conceptuando la declaración responsable como el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que:

a) cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio (requisitos que deben estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la declaración responsable);

b) dispone de la documentación que así lo acredita;

c) se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Por su parte, la comunicación previa se define como el documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art. 70.1 LPAC (la comunicación, no obstante, puede presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente).

Como consecuencia de la presentación de alguno de estos documentos, con carácter general y sin perjuicio de los efectos que al respecto determine la legislación correspondiente, el interesado puede entender reconocido o ejercitar su derecho o iniciar una actividad desde el día en que tenga lugar dicha presentación y queda sujeto a las potestades de comprobación, control e inspección que tenga atribuida la Administración correspondiente.

El incumplimiento del deber de presentar la declaración responsable o la comunicación previa o la existencia de algún defecto en los datos que deben contener (entendiéndose por estos la inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore) tiene como consecuencias:

• La imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
• La imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo determinado.
• El surgimiento de la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente.

En todo caso, la concurrencia de las anteriores circunstancias, así como la determinación de sus concretos efectos, requiere de una resolución de una Administración pública que las declare.

Para facilitar el cumplimiento de las técnicas examinadas, el art. 71 bis LPAC establece una serie de mecanismos que obligan a las Administraciones públicas, como el deber de estas de tener permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa que se han de facilitar de forma clara e inequívoca, pudiéndose presentar a distancia y por vía electrónica, en todo caso.

2.4. Acumulación de procedimientos

El principio de eficacia y el de economía procedimental justifican la posibilidad prevista en el art. 73 LPAC de disponer, por parte del órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, la acumulación de procedimientos cuando, cualquiera que haya sido su forma de iniciación (de oficio o a instancia del interesado), guarden identidad sustancial o íntima conexión. El acuerdo de acumulación no es susceptible de recurso alguno (aunque nada impide que en un eventual recurso contra la decisión final se alegue una irregularidad en este trámite).

2.5. Efectos de la iniciación del procedimiento: la obligación de resolver

Presentada la solicitud o adoptado el acuerdo de iniciación del procedimiento (según que se inicie, respectivamente, a instancia del interesado o de oficio), surge la obligación de resolver por parte de la Administración, cuyo régimen se encuentra regulado, en detalle, en el art. 42 LPAC. Esta obligación, así como las consecuencias de su incumplimiento, es de suma importancia, por lo que le dedicaremos una especial atención.

2.4.1. Alcance de la obligación de resolver

La obligación de resolver consiste en dictar resolución expresa y notificarla, cualquiera que sea la forma en que se haya iniciado el procedimiento.

Esta obligación permanece en los casos en los que el procedimiento termina de una manera anormal. El modo de terminación normal del procedimiento es, como veremos con posterioridad, la resolución que le pone fin, resolviendo todas las cuestiones que deriven del expediente. Existen supuestos en los que sin embargo no se resuelve agotando el procedimiento, porque acontezcan determinadas circunstancias. En estos casos (prescripción, caducidad, renuncia del derecho, desistimiento de la solicitud, desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento), la Administración también viene obligada a dictar resolución expresa y a notificarla, declarando en la misma la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Existen supuestos, no obstante, exceptuados de esta obligación genérica. Son aquellos en los que se produce la denominada terminación convencional, en los que el procedimiento finaliza por pacto o convenio entre la Administración y el interesado (de los que también nos ocuparemos más adelante), así como los relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración, cada vez más frecuentes en los distintos sectores materiales del actuar administrativo, (se trata de actividades que no requieren, para su ejercicio, de autorización o concesión administrativas, sino que basta para su realización la debida comunicación previa a la Administración, de modo que si esta no se opone, la actividad puede desarrollarse por el particular).

2.4.2. Plazo para el cumplimiento de la obligación de resolver

Obviamente, la imposición de la obligación de resolver va acompañada del establecimiento de un plazo para ello. Ahora bien, este plazo no se determina en la LPAC que, en este punto se remite a lo que establezca la norma reguladora del procedimiento de que se trate. Lo que sí hace la LPAC es establecer un plazo máximo y un plazo residual, el cómputo de los mismos, garantías para asegurar el conocimiento de los plazos para resolver en cualquier caso, y la posibilidad de suspensión y ampliación de los mismos.

a) Plazo máximo

La LPAC fija el límite a las normas que regulen los procedimientos, estableciendo un plazo máximo de seis meses. Este plazo, sin embargo, podrá ser mayor si lo establece una norma con rango de Ley o la normativa comunitaria europea.

b) Plazo residual

Consciente de la posibilidad de que la normativa reguladora del procedimiento correspondiente no establezca plazo alguno, la LPAC ha establecido, para cuando las normas no lo prevean, el plazo máximo de tres meses.

c) Cómputo

Los plazos se cuentan como sigue:

a. En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

b. En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación (como puede verse no se cuentan desde el momento de presentación de la solicitud).

d) Garantías

Para garantizar tanto el general conocimiento como el particular por parte del interesado de los plazos en los que la Administración tiene que resolver, el art. 42 LPAC ha previsto las siguientes medidas:

a) Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

b) En todo caso, las Administraciones públicas deben informar a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo (esto es, el incumplimiento de la obligación de resolver en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuyo régimen veremos con posterioridad), incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les debe dirigir al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente (de modo que se garantiza, también, el conocimiento por parte del interesado del momento en el que comienza la obligación de resolver).

e) Suspensión de plazos

La introducción de mecanismos que aseguren una puntual resolución de los procedimientos se ha realizado tomando también en consideración la posible concurrencia de circunstancias que impidan, razonablemente, la finalización del procedimiento en los plazos expuestos. En este sentido, la LPAC posibilita que, ante tales circunstancias, el procedimiento se interrumpa.

Los supuestos en los que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución puede ser suspendido se determinan en el art. 42.5 LPAC, que también establece los períodos concretos de suspensión en cada caso:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto respecto a la subsanación y mejora de la solicitud en el ya analizado art. 71 LPAC.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el art. 88 LPAC (este precepto es el que regula la denominada terminación convencional, a la que posteriormente nos referiremos), desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

f) Plazo para resolver en los procedimientos masivos

En el art. 42.6 LPAC se contempla el supuesto de los procedimientos en los que fuera elevado el número de solicitudes presentadas o de personas afectadas en el procedimiento. En principio, la LPAC no justifica la suspensión o ampliación de plazos en estos casos, sino que por el contrario faculta al órgano competente para resolver (a propuesta del órgano instructor) o a su superior jerárquico para habilitar los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Sólo en el caso de que se agoten todos los medios a disposición posibles y con carácter excepcional, admite el precepto que se acuerde la ampliación del plazo de resolución, no pudiendo ser el plazo de ampliación superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo de ampliación no cabe recurso (aunque nada impide que en un eventual recurso contra la decisión final se alegue una irregularidad en este trámite).

g) Responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones públicas de los titulares de los órganos de instrucción y resolución

Como complemento al establecimiento de la obligación de resolver, el art. 46.7 LPAC determina la responsabilidad, en el ámbito de sus competencias, del personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos y de los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, dando lugar su incumplimiento a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

2.6. Consecuencias del incumplimiento de la obligación de resolver: el silencio administrativo y la caducidad

El establecimiento de una genérica obligación de resolver (y la regulación, en detalle, de su régimen) no implica que la Administración resuelva en todos los casos. Las consecuencias para el administrativo, desde el punto de vista de la seguridad jurídica y de los derechos de defensa no son baladíes. ¿Puede considerar el solicitante de una autorización, v.gr., que se ha estimado o desestimado su solicitud si transcurrido un tiempo X no se le ha contestado? En caso de considerarla desestimada, ¿podría recurrir? ¿a partir de qué momento?

El legislador, ya en 1958, fue consciente de este problema, afanándose en dar respuesta y soluciones concretas, que proporcionaran certeza a los administrados, ante la callada, el silencio, de la Administración. La regulación de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 se modificó, radicalmente, con la LPAC de 1992. Muchos fueron, sin embargo, los fallos de esta, corregidos, en parte, mediante la reforma de 1999, que introduce el régimen que se expone a continuación y que parte de diferenciar las situaciones, según que el procedimiento se haya iniciado a instancia del interesado o de oficio, divergiendo las soluciones en cada caso.

2.5.1. Consecuencias en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: el silencio administrativo

Cuando el procedimiento se ha iniciado a instancia del interesado, transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución, se produce el silencio administrativo, lo que implica que el interesado podrá entender su solicitud estimada, como regla general. La producción del silencio, no obstante, no exime de la obligación de resolver en los términos que posteriormente veremos.

En este sentido, dispone el art. 43.1 LPAC lo siguiente: En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario. A continuación, el segundo párrafo del precepto introduce una serie de excepciones a esta regla general.

a) El sentido del silencio: el silencio positivo como regla general y sus excepciones

La gran novedad de la LPAC, en la que abundó la reforma de 1999, es el establecimiento del silencio positivo como regla general. La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 partía de la regla justamente contraria, que intentaría corregir la LPAC de 1992, pero que sin embargo, al dejar la posibilidad de que el reglamento modulara esta regla general, abrió un portillo al establecimiento reglamentario de excepciones que no se hicieron esperar (con lo cual, en la práctica, el resultado era que el negativo era el sentido más habitual que había de darse al silencio administrativo).

El art. 43.1 LPAC, establece, en este sentido, la regla general del silencio positivo: los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos.

Esta regla general se exceptúa en los siguientes casos (en los que, por tanto, el silencio es negativo):

• Si lo establece una norma con rango de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario. No cabe pues la excepción mediante una norma interna con rango inferior a la Ley, esto es, mediante un reglamento, y en caso de que sea una norma con rango de Ley la que la introduzca, debe justificarse, además, en razones imperiosas de interés general (esta última exigencia se introduce mediante la modificación que del art. 43 LPAC lleva a cabo el art. 2 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio).
• En relación a los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución. Este precepto se desarrolla por la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, en la que se regula el derecho de todas las personas a realizar peticiones que podrán versar sobre cualquier asunto o materia, sea personal o colectivo, en el ámbito de competencias del destinatario, que podrá ser cualquier institución pública, administración, o autoridad, así como ante los órganos de dirección y administración de los organismos y entidades vinculados o dependientes de las Administraciones públicas.
• En relación a los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público. El dominio público puede definirse como el conjunto de bienes que, por estar destinados al uso o servicio público son de titularidad de una Administración pública (ejemplos de bienes de dominio público serían el la zona marítimo-terrestre, las playas, las carreteras, los parques, las aguas continentales, etc.). Por servicio público debe entenderse el conjunto de prestaciones que los ciudadanos reciben de las Administraciones públicas, por ser de necesaria satisfacción para la calidad de vida (v.gr., servicios de abastecimiento de aguas, transporte público, educación, sanidad, etc.).
• En relación a los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. De acuerdo con ello, cuando la Administración no resuelve un recurso, en el plazo que corresponda habrá de entenderlo desestimado. El silencio negativo en vía de recurso, encuentra, al tiempo, una excepción (en cuyo caso, por tanto, el silencio es positivo) en el caso de que el recurso lo sea de alzada y se haya interpuesto, a su vez, porque previamente la Administración no hubiera resuelto y se hubiera producido el silencio negativo (frente al cual, como decimos, se interpone recurso de alzada). En estos casos, el silencio es positivo, debiendo entenderse el recurso estimado. Así lo expresa el último inciso del art. 43.1, segundo párrafo LPAC: No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

El legislador, como puede verse, sanciona a la Administración, impidiendo que esta, ante una misma pretensión, al cabo, incumpla, por dos veces (en vía de petición y en vía de recurso), con su obligación de resolver. Esta idea, que puede compartirse por su efecto de incentivar a la Administración a resolver, tiene, sin embargo, ciertos riesgos, puesto que pueden existir casos en los que, por silencio, se adquieran facultades o derechos sin que se reúnan los requisitos legales para ello (piénsese, v.gr., en el menor de edad que solicita un permiso de conducción y recurre frente al silencio que se produce tras la solicitud y que, en vía de recurso, tampoco obtiene respuesta de la Administración).

Estos supuestos, sin embargo, encuentran respuesta desde una perspectiva distinta, pues se sancionan con la nulidad de pleno derecho (art. 62.2 LPAC), como posteriormente veremos. No obstante debe advertirse que la nulidad debe declararse (mediante la oportuna vía de revisión o recurso), de modo que, de no activarse ninguna de estas vías, podemos encontrarnos en presencia de facultades o derechos adquiridas por silencio que adolecen, nada más y nada menos, de nulidad radical.

b) Naturaleza jurídica del silencio administrativo

El silencio administrativo positivo se equipara, a todos los efectos, a un acto administrativo, a una resolución finalizadora del procedimiento. El silencio negativo, sin embargo, no tiene la consideración de acto administrativo, produciéndose sus efectos con el único alcance de permitir al interesado el acceso a la justicia (interponiendo el recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente).

Esta distinción, recogida expresamente en el art. 43.2 LPAC, no tiene importancia únicamente a efectos dogmáticos. Por el contrario, despliega unos efectos prácticos de calado. Piénsese que si el silencio positivo se equipara al acto administrativo, a la decisión final, no es posible entonces que haya otra decisión expresa posterior en sentido contrario (es decir, desestimando lo que se ha estimado por silencio). Por otra parte, si el silencio negativo no equivale a un acto administrativo, con posterioridad a la producción del silencio podría dictarse la resolución expresa con sentido distinto (y por tanto estimando y reconociendo las pretensiones que se plantearon en la solicitud). Estas determinaciones, como puede imaginarse, favorecen a los derechos e intereses de los administrativos.

c) Las resoluciones tardías

Desde la perspectiva señalada debe leerse la regulación de las resoluciones tardías que se contiene en el art. 43.3 LPAC, precepto que, tras reiterar la obligación de dictar resolución expresa establecida en el art. 42 LPAC, establece un régimen distinto según que la resolución se produzca en los casos de silencio positivo o negativo:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

De este modo, las resoluciones posteriores a la producción del silencio sólo podrán cambiar el sentido de este si ha sido negativo, en una clara apuesta del legislador por permitir únicamente un margen de decisión en relación a las resoluciones tardías que puedan favorecer al interesado.

d) Efectos de los actos producidos por silencio administrativo

.
El silencio administrativo, y sus efectos, se pueden hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los
efectos se producen desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse
y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su
existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en
Derecho.
Una de las fórmulas previstas para su acreditación por el art. 43.4 LPAC es el
denominado certificado acreditativo del silencio, que puede solicitarse del órgano
competente para resolver, debiendo emitirlo éste en un plazo máximo de quince
días. El certificado acreditativo del silencio no es pues, una fórmula obligatoria, tal y
como fue concebido por la LPAC de 1992, afortunadamente modificada en este
punto en 1999, por las distorsiones que introducía y lo absurdo de pretender de un
órgano que en primera instancia no resolvió un certificado que acreditase el
incumplimiento de aquella obligación de resolver (dando por otro lado a la
Administración una nueva oportunidad para dictar la resolución antes de emitir el
certificado).
2.5.2. Consecuencias en los procedimientos iniciados de oficio: el silencio
administrativo o la caducidad.
Tampoco exime a la Administración de su obligación de resolver los procedimientos
iniciados de oficio el vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa. Ahora bien, vencido el plazo, los efectos del
incumplimiento del mismo previstos en el art. 44 LPAC son los siguientes:
1. Si del procedimiento pudieran derivarse efectos favorables para los
interesados (esto es, el reconocimiento o, en su caso, la constitución de
derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas), estos habrán de
entender sus pretensiones desestimadas por silencio.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades
sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se produce la caducidad, es decir, la finalización
del procedimiento mediante el archivo de las actuaciones. Sin embargo, si la
paralización del procedimiento lo es por causa imputable al interesado, no se
produce la caducidad y por lo tanto el procedimiento no termina, sino que se
interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.
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2.7. Medidas provisionales
Las medidas provisionales que el órgano competente para resolver estimase
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución, pueden adoptarse por este una
vez iniciado el procedimiento y siempre que existan elementos de juicio suficientes
para ello.
Pero incluso antes de la iniciación del procedimiento pueden solicitarse o adoptarse
de oficio, en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de
Ley y siempre que se trate de casos de urgencia o de proteger, provisionalmente,
intereses implicados.
El acuerdo de iniciación del procedimiento, que debe efectuarse dentro de los
quince días siguientes a la adopción de las medidas, deberá confirmar, modificar o
levantar las medidas y es susceptible de ser impugnado mediante el recurso que
proceda. Si en el plazo indicado no se produce el acuerdo o el mismo no contiene
un pronunciamiento expreso sobre las medidas, estas quedan sin efecto.
Como límite, el art. 72.3 LPAC impide la adopción de medidas provisionales que
puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
Por otra parte, durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de
parte, pueden modificarse o levantarse las medidas provisionales en aquellos casos en
que lo requieran circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta
en el momento de su adopción.
Las medidas provisionales, en fin, se extinguen, en cualquier caso, con la eficacia de
la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.