LECCIÓN 4

I. LA LEY

1.- Concepto y significado

La ley es la norma del ordenamiento que va tras la Constitución. Rousseau la definíó como “la expresión de la voluntad popular”, idea que se mantiene actualmente. Además de la Constitución, el Derecho Comunitario también supone un límite a la ley nacional.

La ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, sólo susceptible al control de constitucionalidad. En los Estados federales o regionales también tienen capacidad legislativa los Parlamentos de los Estados federales o las regiones. En España hay, por tanto, 18 órganos de competencia legislativa, por lo que se deben precisar los títulos competenciales.

2.- Ley material y ley formal. Ley medida

La doctrina distingue entre leyes materiales y formales. Las primeras son definidas conforme al concepto anterior. Son las que contienen verdaderas normas. Las formales son mandatos políticos, que autorizan el ejercicio de funciones de carácter ejecutivo. El legislador no tiene límites en la regulación por ley, salvo las establecidas por la CE.

En Alemania se ha acuñado también el término de ley medida, que son aquéllas que pretenden solucionar problemas ya existentes, los cuales no se pueden resolver con la legislación ya existente. Esta ley, sin embargo, se aplica sólo al supuesto concreto. Las leyes medida se dividen en:

a) leyes singulares (para leyes formales): son leyes que ordenan un caso concreto. Viene a suponer para su caso una derogación singular de la ley general. Supone también una innovación jurídica. Es por esto que estas leyes son observadas con recelo y no se las permite regular derechos fundamentales. El TC ha resaltado su carácter de excepcionales.

b) leyes plan (para leyes materiales): tratan de resolver una realidad preexistente, por lo que contienen auténticas proposiciones normativas. Estas leyes, una vez alcanzados los propósitos por los que fueron formuladas, pierden vigencia.

Ambas categorías son consideradas leyes medida. UN ejemplo de ley material son los Códigos. Como ley formal, un ejemplo de muchos: la ley que autoriza una transferencia presupuestaria.

II. LA RESERVA DE LEY

Mediante ley se puede regular cualquier materia, con discreccionalidad política, sin más límite que la CE o el Estatuto de Autonomía. Las Constituciones acostumbran a reservar materias para que sean reguladas sólo por ley. Para que estas materias puedan ser reguladas por reglamentos es la propia ley la que debe habilitarlos. La reserva de ley puede establecerse que sea orgánica o no, lo que determina que si es orgánica, tendrá que ser desarrollada por el legislador estatal.
Puede haber reserva de ley para las CC.AA..

IV. CLASES DE LEYES ESTATALES

1.- Leyes ordinarias y orgánicas

A) leyes orgánicas

   Fueron una creación de la CE de 1978. Se definen por su aprobación: necesita la mayoría absoluta; y por las materias reservadas a su regulación, que son: el desarrollo de los derechos fundamentales, los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general, las demás previstas en la CE.

Las leyes orgánicas tienen el mismo rango que las ordinarias. La diferenciación jurídica entre ambas está en las dos carácterísticas anteriores. Cabe la posibilidad de leyes de naturaleza mixta, con preceptos de ley orgánica y preceptos de ley ordinaria. Cada uno será regulado según sus carácterísticas.

Por último, por la significación política de las leyes orgánicas (LO), no cabe su creación, modificación o extinción por delegación legislativa, por ley de Comisión o por iniciativa popular.

B) Estatutos de Autonomía

   Son LO y constituyen la primera norma del ordenamiento autonómico. Evidentemente también se subordinan a la CE. Tiene una función constituyente para la Comunidad Autónoma (CA) que regula y para su ordenamiento autonómico. Ninguna ley estatal puede incidir en el cuadro competencial del Estatuto una vez aprobado.Por lo demás, la estructura de los Estatutos se acomoda al esquema general de las Constituciones, incluyendo: denominación de la CA, delimitación territorial, organización y sede de las instituciones autonómicas y competencias asumidas por la CA. La reforma de los Estatutos seguirá el mismo procedimiento que cualquier otra LO.

2.- Leyes de bases Se remiten a los Decretos legislativos

3.- Leyes básicas

Se inscriben en el ámbito de las relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico. La CE y los estatutos recogen una serie de materias cuya regulación jurídica básica corresponde al Estado, en tanto que su desarrollo normativo y ejecución corresponden a las CC.AA.. La legislación básica debe establecerse mediante ley.

El problema más importante consiste en averiguar qué es lo básico, puesto que sólo esto corresponde a la ley estatal. El TC ha dicho que es aquello cuya aplicación debe extenderse a todo el Estado. Hay dos concepciones: material, que trata de evitar que las CC.AA. Tengan que esperar la aprobación del Estado de una ley básica; y formal, que propugna que sea el legislador el que defina expresamente qué disposiciones tienen carácter básico y cuáles no.

La legislación estatal básica supone un límite a la legislación autonómica de desarrollo. Además, puede imponer unos mínimos normativos.

4.- Leyes de armonización

También se inscriben en el ámbito de relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico. Su finalidad es armonizar las disposiciones de las CC.AA., aun incluso en materias de su competencia, con el interés general. La interpretación de estas leyes ha de ser restrictiva.

Tienen dos presupuestos necesarios:

a) exigencia del interés nacional de que se produzca esa armónía, lo que debe ser apreciado por la mayoría absoluta de cada Cámara.

b) estas leyes sólo pueden dictarse en supuestos en que la competencia sobre la materia sea exclusiva de las CC.AA..

Por lo que respecta al contenido de la ley armonizadora, la interpretación más restrictiva impone que sólo se incluyan los principios necesarios para armonizar.

5.- Leyes marco

Corresponden también al ámbito de relaciones entre el Estado y las CC.AA. Suponen una técnica de delegación de competencias legislativas del Estado en las CC.AA.. Estas leyes no tienen ningún tipo de restricción y pueden incluir las bases que se crean oportunas. En cuanto a los efectos, la ley marco otorga una nueva competencia a las CC.AA.. La ley marco puede incluir una posible revocación de la delegación.

6.- Leyes de Presupuestos

A través del Presupuesto se realiza el más importante de los controles de las Cámaras sobre el Gobierno. El Presupuesto sólo admite la presentación de un proyecto de Gobierno. El procedimiento de aprobación es el ordinario.

El contenido de esta Ley es la previsión de ingresos y gastos para un ejercicio económico determinado (generalmente 1 año), aunque el TC ha admitido la inclusión de otras materias relacionadas con el Presupuesto.

7.- Leyes aprobatorias de planes generales económicos

Son aquéllas que el TC entiende que no es admisible su inclusión en los Presupuestos. Los fines de estas leyes aparecen previstos en el artículo 131 de la CE. No se deben admitir materias fuera de este artículo, ya que estas leyes tienen también procedimiento especial. Estas normas sólo sirven para planes de ordenación general de la economía. El artículo 131.2 CE permite la participación de las CC.AA. En estos proyectos siempre que las afecten.

V. LAS LEYES AUTONÓMICAS

Uno de los elementos más decisivos de la descentralización política es la capacidad legislativa de las CC.AA., reconocida indirectamente por la CE. Las leyes autonómicas son iguales a las estatales (salvo que no pueden ser orgánicas o de relación con el Estado), es decir, tienen el mismo rango jerárquico y se subordinan sólo a la CE y los Estatutos (en caso de legislación básica, también al “bloque de constitucionalidad”).

El procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes autonómicas es muy parecido al de las estatales, con la salvedad de que las CC.AA. Sólo tienen una Cámara. La sanción de estas leyes corresponde también al Rey y la publicación es obligatoria, tanto en el Boletín Oficial de cada CA como en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

VI. NORMAS DEL PODER EJECUTIVO CON VALOR DE LEY

1.- Decretos-leyes (D-ley)

Son disposiciones legislativas provisionales    que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Su valor es de ley y puede derogar otras disposiciones del mismo rango. Por ello es presupuesto de hecho necesario un caso de extraordinaria y urgente necesidad. La valoración de esta situación corresponde al Gobierno primero y después al Parlamento, que deberá refrendar ese D-ley. Si hay recurso, también deberá valorar la situación el TC.

Por otro lado hay un límite material: los D-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; los derechos, deberes y libertades del ciudadano; el régimen de las CC.AA. O el derecho electoral general (art. 86 CE).

El carácter provisional del D-ley conduce a su inmediata revisión parlamentaria; en 30 días desde la promulgación del D-ley se debe decidir si se convalida, se deroga o se tramita como ley. La convalidación o la derogación se publican en el BOE. Si no se convalida en el plazo de 30 días, el D-ley “caduca”.

2.- Decretos legislativos (DL)

Son normas del Poder Ejecutivo también con valor de ley, que se producen por delegación del Parlamento. Este sólo marca las pautas a seguir, no pudiendo delegar materias de Ley Orgánica (LO). Los DL pueden ser estatales o autonómicos.

A) Clases:

A) Las Leyes de Bases y los Textos articulados

La delegación se realiza mediante una Ley de Bases, la cual no se puede modificar. Estas no son directamente aplicables. No se ordenan en artículos, por los que la articulación de las mismas es lo que da lugar a los Textos articulados.

b)

Las Leyes de delegación y los Textos refundidos:

  La delegación se establece en una ley ordinaria, limitándose el Gobierno a refundir textos legales ya existentes. La Ley de delegación se limita a establecer la finalidad y el alcance de la refundición, sin imponer bases. El Texto refundido tiene valor de ley, por lo que supondrá la derogación de las leyes que fueron objeto de la refundición.

B) Alcance y contenido de las Leyes de delegación

La delegación debe otorgarse al Gobierno de forma expresa, no siendo válida una subdelegación por parte de éste. Se fija un plazo para su ejercicio, tras el cual la delegación ‘caduca’. La delegación se agota en el momento de la publicación del DL y no puede volver a ser usada.

C) El control de los DL

El primer control es la ratificación por las Cortes del texto del Gobierno, aunque también se pueden establecer fórmulas de control en la propia ley de delegación. Puede haber también control por los T ordinarios en base al vicio ultra vires (exceso o infidelidad del DL hacia la ley de delegación). En último lugar, por supuesto, esta el TC.

VII. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES

1.- Consideraciones generales

El TC tiene la función de control de constitucionalidad de la ley, por dos vías: recurso de inconstitucionalidad y cuestión de inconstitucionalidad.

El recurso de inconstitucionalidad tiene carácter general y abstracto, de modo que sólo afecta a la validez de la ley. Este recurso no está abierto a todos los ciudadanos. La legitimación se reduce a órganos estatales o a sus miembros, y órganos de las CC.AA.. Si la ley es autonómica la interposición por parte del Gobierno tendrá efecto suspensivo. El recurso debe imponerse en el plazo de 3 meses desde la publicación de la ley.

La cuestión de inconstitucionalidad es planteada por jueces y T, cuando piensan que la norma a aplicar incurre en este vicio. Esto se debe hacer una vez terminado el proceso y en el periodo para dictar sentencia. La resolución del TC vincula al T que presentó la cuestión. Además, al resolver un recurso de amparo, la Sala puede apreciar la inconstitucionalidad de la ley a aplicar, en cuyo caso será derogada por el Pleno del TC.

Los vicios de una norma pueden ser de competencia, procedimiento de elaboración y materiales o de fondo

Por lo que respecta a los DL, el TC vigila que éste esté perfectamente adecuado a la ley de delegación y que el Gobierno haya actuado de forma regular.

Las demás normas sin rango de ley pueden ser también inconstitucionales, pero no es el TC el único ya capaz de controlarlas. También pueden los Tribunales ordinarios.

2.- Contenido y efectos de las sentencias del TC

a) En los procedimientos de inconstitucionalidad. La sentencia vincula a todos los Poderes Públicos y produce efectos generales desde su publicación en el BOE. Tiene valor de cosa juzgada. El contenido puede ser desestimatorio, estimatorio o interpretativo. La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma no dará lugar a la revisión de las sentencias dictadas por los T ordinarios en base a esa norma, salvo en procesos penales que resulten favorables.

b) En el recurso de amparo. Si se declara la nulidad de la norma, la Sala debe elevar la cuestión al Pleno para que resuelva.