LA RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA

I. LAS RELACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS. PRESUPUESTOS.

Una relación jurídico-administrativa es una relación social concreta regulada por el derecho administrativo entre dos sujetos, uno de los cuales será una Administración Pública y otro un particular, un ente público, o la misma Administración.

Elementos de la relación jurídico-administrativa:

1. Subjetivo:

Existe un sujeto activo y otro pasivo. El activo es el titular del derecho y el pasivo es el sujeto obligado a realizar la conducta para satisfacer este derecho.

Teniendo en cuenta que:

• En la relación jurídico-administrativa una de las partes es la Administración o los particulares cuando obraren por delegación o como agentes mandatarios de ella.
• La otra parte puede ser un particular o un ente público o la misma AP en una relación reflexiva:

• Relación Administración-administrado.
• Relaciones inter-administrativas: relación entre el Estado y todas las Administraciones Públicas, en la que la Administración del Estado ocupa una posición de supremacía.
• Relación reflexiva, de la Administración Pública consigo misma.

1. El objeto de la relación jurídico-administrativa lo constituyen los actos humanos o las cosas en cuanto integrantes del bien jurídico tutelado por la norma.
2. Elemento material: el contenido se descompone en derechos y obligaciones, que recaen sobre el objeto de aquélla y corresponden a los sujetos que en ella intervienen.
3. Elemento causal: la relación social que sirve de soporte a la relación jurídica adquiere esta naturaleza cuando es regulada por el Derecho Administrativo.

II. LA POSICIÓN JURÍDICA SINGULAR DE LAS ADMINISTRACIONES.

La Administración es un sujeto de Derecho, pero también es un órgano creador de Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes análogos a los del legislador y los jueces.

1. La administración y la función legislativa.

En principio, los poderes legislativos de la Administración los ostentaban las Cortes. El rey sólo tenía una potestad reglamentaria.

Con el tiempo la Administración va adquiriendo importancia en el ejercicio de la función legislativa. Además, las Cortes generales, van perdiendo su función legislativa, ya que en cada Comunidad existe una Asamblea Legislativa o Parlamento que dicta sus normas.

El principio de legalidad somete a los ciudadanos y a los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

La CE hace referencia a este principio en: el preámbulo; el art. 9.3; el art. 97; y el art. 103.1.

El principio de legalidad es una manifestación del principio de obligatoriedad, que resalta el sometimiento de la Administración a las normas emanadas del poder legislativo.

La Administración se halla sometida a la ley y al Derecho tal y como señala el art. 103.1.

La Administración se encuentra vinculada a las normas con rango de Ley reflejándose el principio de reserva de ley que consiste en la prohibición, de que el poder ejecutivo dicte reglamentos sobre determinadas materias, las cuales deben ser reguladas por normas con rango de ley.

El Gobierno y la Administración tienen facultad para dictar Reglamentos sujetando su actuación a los mismos.

La sujeción del Gobierno y de la Administración a los reglamentos se manifiesta en el principio de reglamentación previa de la actuación administrativa, cuando existe previamente una regulación o cuando dicha actuación surta efectos limitativos o adversos respecto de terceras personas

1. Relación de la Administración con los Jueces y Tribunales.

En los orígenes del constitucionalismo la posición de la Administración frente a los jueces era de prepotencia por la animadversión de la Revolución Francesa frente a los Tribunales ya que éstos se opusieron a las reformas progresistas. De tal forma que consideraban que juzgar a la Administración es administrar, lo que se entendía como una infracción a la separación de poderes. En España, la Administración se configuró como sistema de protección frente a los jueces y tribunales.

En la Administración existen poderes judiciales como son: privilegio de la decisión ejecutoria; potestad sancionadora; potestad de ejecutar las sentencias judiciales que a ellas se refieren.

Las Administraciones Públicas son sujetos de Derecho dotados de personalidad jurídica, sujetos al Derecho Administrativo; pero también son poderes públicos dotados de potestades normativas y judiciales que les posibilitan imponer su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la vigilancia de los Tribunales.

El principio de legalidad hace necesario la existencia de los instrumentos de control para asegurar el sometimiento de la Administración a la ley.

Cualquier acto o conducta de la Administración y de sus agentes puede ser sometido al enjuiciamiento de los órganos judiciales, a instancia de cualquier persona o entidad que haya sido lesionada en sus derechos o intereses. La Administración también disfruta de una posición privilegiada frente a los órganos jurisdiccionales, reflejándose en el principio de autotutela.

Por autotutela de la Administración se entiende la capacidad de la Administración como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas, eximiéndose de recabar una tutela judicial.

La CE contempla este principio en diversos preceptos: art. 97 y 103.1, definen a la Administración Pública como pieza del poder ejecutivo, y al servicio de los intereses generales; art. 106.1, que señala la posibilidad de someter la acción administrativa a juicio judicial.

Modalidades de autotutela administrativa:

1. Autotutela declarativa: consiste en la potestad de la Administración de emitir declaraciones y decisiones capaces por sí mismas de modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas, sin intervención de los órganos judiciales y con independencia del consentimiento o colaboración del sujeto destinatario de aquéllas. De aquí deriva que la decisión administrativa se beneficie de una presunción de legalidad que la hace de cumplimento necesario. De la presunción de legitimidad de las decisiones administrativas derivan estas consecuencias:

1. La declaración administrativa que define la situación jurídica nueva crea esta situación. El particular a quien afecte la declaración resulta desde que ésta se le notifica titular del derecho.
2. La presunción de legalidad de la decisión es iuris tantum, no definitiva.

1. Autotutela ejecutiva: consiste en la potestad de la Administración de llevar a la práctica sus decisiones, llegando incluso al empleo de la coacción en caso de resistencia de sus destinatarios, y sin la intervención de los Tribunales. Este tipo de autotutela no excluye el conocimiento de los Tribunales C-A que puede referirse a la validez del acto o de la ejecución y a la observancia de sus límites como:

• La vinculación de la Administración a sus actos le impide volver contra ellos con otros.
• La facultad de la Administración de recuperar por sí misma sus bienes patrimoniales queda limitada.
• La protección del Registro Civil otorga al titular inscrito al tener la Administración que impugnar la presunción de legitimidad.

III. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.

Régimen jurídico.

La Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo de 26 de noviembre de 1992 contempla las relaciones interadministrativas, por lo que se puede afirmar que la regulación de la Ley 30/92 hace referencia a las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas, ya que las relaciones de estos sujetos con las Entidades Locales -LBRL y TRRL- se han de ajustar a la legislación local, aplicándose supletoriamente la LRJ-PAC. De esta forma, podemos afirmar que el modelo de la Ley 30/92, traslada la experiencia del titular constitucional en esta materia, y los criterios de la LBRL.

Principios que rigen las relaciones interadministrativas.

Se encuentran reguladas en la LBRL y en la Ley 30/92.

La LRJ-PAC, en el título I «de las administraciones públicas y sus relaciones» establece, como único artículo dedicado a la relaciones del Estado y las Comunidades Autónomas con la Administración Local, el artículo 9 de la Ley 30/92.

De esta forma remite la regulación de estas relaciones a los artículos 55 a 61 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y a los artículos 61 a 71 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

La LBRL además de los preceptos contenidos en el capítulo II del Título V, dedica dos artículos del Título I a sentar los principios que rigen tales relaciones.

• El art. 2.1 consagra los principios de autonomía y descentralización.
• El art. 10 que hace referencia a los principios de colaboración y coordinación.

Las Entidades Locales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, pero esta libertad se encuentra limitada por los intereses generales del Estado, autonómicos, y por la capacidad de gestión que tengan asignada. Las Entidades Locales deben respetar las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas y viceversa, para lo que hay que establecer los mecanismos de información que señalen las acciones públicas realizadas, cuya utilización varía si se desenvuelven en las relaciones de cooperación o de coordinación.

Las relaciones interadministrativas deben enfocarse desde las siguientes perspectivas:

1. Las relaciones de coordinación y colaboración, tratan de facilitar el encuentro y la comunicación.
2. Las relaciones del Estado y las CCAA sobre las Entidades locales, se atenúan, por el criterio jerárquico cuando éstas actúan por delegación de aquéllos.
3. Se establece un sistema de conflictos para resolver las relaciones de colisión.

LRJ-PAC contempla los principios que rigen las relaciones entre la Administración del Estado y las de las CCAA.

Los principios de carácter general se contemplan en el art. 3.1 señalando que «igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima», estos derivan del principio de seguridad jurídica que debe regir toda la actuación de las Administraciones Públicas.

El párrafo 2 del artículo 3 hace referencia a las relaciones jurídico-administrativas, diferenciando las relaciones entre Administraciones Públicas que se rigen por el principio de cooperación, y la relaciones de éstas con los ciudadanos, que se ajustaban a los criterios de eficacia y de servicio.

Los principios de carácter específico se contemplan en el art.4 que ha introducido el principio de lealtad institucional, y ha desarrollado el deber o principio de colaboración en relación a la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas.

Del artículo 4 se extraen los siguientes postulados:

1. El apartado 1 regula las relaciones entre las Administraciones.
2. La información, cooperación o asistencia para la ejecución de la competencia podrá negarse cuando el Ente al que se solicita no esté facultado para prestarla. La negativa se comunicará a la Administración solicitante.
3. Deber de colaboración y auxilio entre las Administraciones Públicas.

Principios que hay que tener en cuenta:

• Principio de colaboración o cooperación.
• Principio de coordinación.
• Principio de lealtad constitucional.
• Principio de solidaridad.

Se pueden señalar las siguientes relaciones entre Administraciones: Administración General del Estado, Administración Autonómica y Administración Local, y los entes públicos dependientes o vinculados a ellas.

Relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Relaciones de colaboración y coordinación:

Las relaciones de colaboración y coordinación se instrumentalizan a través de unos instrumentos previstos en la Ley 30/92 como son las conferencias sectoriales, los convenios de colaboración, los consorcios; y mediante otros como las leyes de transferencia, delegación, leyes marcos, la figura del delegado del gobierno y la colaboración en el ámbito financiero.

Conferencias sectoriales.

Las conferencias sectoriales consisten en la reunión y encuentro de los órganos de gobierno de las distintas Comunidades Autónomas con los del Estado y tienen por objeto intercambiar puntos de vista, examinar en común los problemas de cada sector y las medidas proyectadas para afrontarlos o resolverlos.

Las conferencias sectoriales se conciben en la LRJ-PAC como instrumentos de coordinación a mano del estado, ya que corresponde a éste la convocatoria, para realizar determinadas políticas que requieren un amplio consenso territorial, debiendo tener en cuenta, la voluntad de las Comunidades Autónomas manifestándose así el principio de cooperación. Por ello las conferencias sectoriales son instrumentos de coordinación-colaboración.

El art.5 de la LRJ-PAC señala que las convocatorias de las conferencias corresponden al ministro o ministros que tengan competencia sobre la materia objeto de discusión. Se acompañará del orden del día y de la documentación precisa. Las Comunidades Autónomas no pueden impulsar una conferencia sectorial.

Las materias objeto de discusión han de versar sobre competencias concurrentes o compartidas.

En los trabajos de las Conferencias sectoriales existen comisiones u órganos de cooperación que preparan, analizan y desarrollan las materias objeto de la reunión, para ser expuestos en la conferencia, y adoptar las soluciones más adecuadas.

Las Conferencias sectoriales podrán formalizarse en acuerdos y convenios de conferencia sectorial. Así, si se tratara de un acuerdo, vinculará a las partes que lo firmaron pero si consiste en un convenio administrativo, se podrá incluir el compromiso de las Administraciones firmantes que podrían ser exigidas ante los Tribunales contencioso-administrativos.

El convenio de Conferencia sectorial irá firmado por el Ministro o Ministros competentes, y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas, vinculando así a las partes que han firmado el convenio.

Los efectos de estos convenios no suponen la renuncia a las competencias de las Administraciones intervinientes, deben ser comunicados al Senado, y publicarse en el BOE y en los Diarios Oficiales de las Comunidades respectivas; las cuestiones litigiosas que surjan en torno a ellos se sustanciarán en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo ante el Tribunal Constitucional.

De tal forma que cuando se trate de titularidad y ejercicio de competencias, el orden jurisdiccional será constitucional, y en las demás materias el contencioso. Sin prejuicio de lo previsto en el art 6.3 de la Ley 30/92, que señala que a través del convenio, se puede crear un órgano mixto de vigilancia y control.

No debe confundirse las conferencias sectoriales con los órganos de coordinación, ya que en los órganos de coordinación es el Estado el que tiene la potestad para crear órganos y asignarles sus cometidos. En cambio, en las conferencias sectoriales las partes implicadas gozan de la misma condición y sólo se puede tratar competencias concurrentes o compartidas.

La Ley 4/1999 ha añadido nuevos párrafos a este artículo 5, y señala la posibilidad de crear órganos para la cooperación entre la Administración General del Estado de composición bilateral, y de ámbito general (Comisiones Bilaterales de Cooperación); y la Administración de las Comunidades Autónomas, de composición bilateral o multilateral, y de ámbito sectorial (Conferencias sectoriales), en las materias en las que existe la interrelación competencial, y con funciones de cooperación o coordinación.

Convenios de colaboración.

Los convenios de colaboración son en principio bilaterales, pero también pueden ser multilaterales, suscritos entre varias o todas las Administraciones Autonómicas y el Estado.

Los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas se suscriben entre el Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias.

Con ello se establecen los límites de los convenios, que derivan del orden competencial de cada una de las Administraciones intervinientes.

Los requisitos de todo convenio son:

• Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con que actúa cada una de las partes.
• Las competencias que ejerce cada administración.
• Su financiación.
• Las actuaciones que se acuerdan desarrollar para su cumplimiento.
• La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
• El plazo de vigilancia y posibilidad de prórroga en su caso.
• Distinción por causa distinta del plazo de vigilancia y la forma de terminar las actuaciones en curso en caso de extinción.

Estos requisitos son aplicables a los convenios de colaboración y a los de Conferencias sectoriales. Y sus efectos están establecidos por el art. 8 LRJ-PAC

En ocasiones, para resolver los problemas del convenio, se crea un órgano mixto de vigilancia y control.

Y si el contenido del convenio establece pautas de orientación política sobre la actuación de cada Administración o fija el marco de colaboración en materia de interrelación competencial o un asunto de mutuo interés se denominarán Protocolos Generales.

Consorcios.

Los consorcios se encuentran en relación con los convenios, según el art. 7 LRJ-PAC al señalar que «cuando para la gestión del convenio sea necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica».

El consorcio ha sido contemplado durante mucho tiempo como una entidad local, planteamiento que cambia con la Ley 7/85 de Bases de Régimen Local. A partir de entonces se han venido definiendo como corporaciones interadministrativas que surgen de la asociación de varios entes administrativos para la consecución de fines colectivos o de común interés, atribuyéndosele por el ordenamiento personalidad jurídica.

En la gestión de sus servicios se podrá utilizar cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas.

La planificación como técnica de coordinación.

La planificación como técnica de coordinación se desarrolla a través de los planes o programas conjuntos. Se definen los planes como los actos que incorporan un diagnóstico de la situación, así como un cuadro de prioridades y objetivos de un programa sistemático en función de aquellos. Los planes y programas son los instrumentos de convergencia de las acciones en un sistema.

La Constitución hace referencia a la planificación en dos preceptos: en el art.149.1.13 y en el art. 131. De dicho precepto se deduce que no hay un único plan, sino uno global o varios parciales que expresa la competencia ordenadora de la actividad económica que tiene reservada al Estado.

Conforme al art. 148.1.13 CE se establece que corresponde al estado la planificación de la actividad económica en todo el ámbito nacional, y a las comunidades autónomas dentro de su ámbito territorial. De donde se deduce que la planificación de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas ha de desarrollarse sobre materias concurrentes.

Los planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, su seguimiento y evaluación, corresponde a las Conferencias sectoriales, tendrán eficacia entre las partes, pueden ser completados mediante convenios de colaboración y son objeto de publicación oficial.

Cooperación entre las CCAA.

En la relaciones de cooperación entre Comunidades Autónomas se sitúan a las partes en un plano de igualdad para enfrentar problemas comunes.

Esta cooperación se instrumentaliza a través de los convenios de colaboración en el art. 145.2 CE, pero también a través de las declaraciones conjuntas de intenciones o propósitos y de directrices o líneas de actuación.

Los convenios se diferencian de los acuerdos, en que en ellos existe un compromiso jurídicamente vinculante, y exigible judicialmente. Así, para que un acuerdo resulte jurídicamente vinculante se deben dar dos condiciones:

• Condiciones de carácter material, que los compromisos sean susceptibles de trato contractual.
• Condiciones de carácter formal o procedimental, que sigan el cauce del art.145.2 CE y los trámites establecidos en los Estatutos de Autonomía de las partes intervinientes.

Las comunidades autónomas pueden formalizar convenios entre sí, según el art.145.2 CE, siendo el límite de sus convenios ceder la federación de CCAA.

Hay dos clases de convenios, los que tienen por objeto la gestión y prestación de servicios, convenios de colaboración; y todos los demás, los acuerdos de cooperación.

Respecto a los primeros, los Estatutos de Autonomía podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las Comunidades Autónomas podrán celebrarlos, así como el carácter y efectos de la comunicación a las Cortes Generales.

Y conforme al art.145.2 de la CE, los acuerdos de cooperación entre las CCAA necesitarán la autorización de las Cortes Generales.

Para los acuerdos y los convenios, en la intervención parlamentaria se ha de ajustar, según el art.74.2 CE a las decisiones de las Cortes Generales que se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. Por ello, la comunicación ha de realizarse a las dos Cámaras, y si una de ellas se pronuncia sobre la calificación, acuerdo de cooperación habrá de seguirse la tramitación expuesta.

Leyes orgánicas de transferencia y delegación, y leyes marco.

Estas leyes se configuran como instrumentos de coordinación de las competencias estatales y autonómicas, que sufren rigideces de la distribución de competencias diseñada en la CE.

Los órganos territoriales del Estado. El Delegado del Gobierno y el Subdelegado del Gobierno.

La Constitución establece en el art.154 CE : » un Delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma, y la coordinará cuando proceda con la administración propia de la Comunidad».

El Delegado del Gobierno tiene la condición de órgano directivo, pero al ser el único representante del Gobierno en el ámbito territorial de las Comunidades Autónomas, su nombramiento corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del Presidente.

El Delegado ejerce funciones correspondientes a diversos Departamentos ministeriales y sus respectivos titulares actúan como superiores suyos en las materias de su competencia. Por otro lado, dependen de la Presidencia del Gobierno, y corresponde al Ministerio de Administraciones Públicas dictar instrucciones para la coordinación de la Administración General del Estado en el territorio de las Comunidades Autónomas.

El Delegado de Gobierno en las Comunidades Autónomas nombra, dirige y coordina la actividad de los Subdelegados en las provincias.

La creación de los Subdelegados de Gobierno en las Provincias supone la supresión de los Gobernadores Civiles, y son colaboradores del Delegado de Gobierno en la Provincia, al igual que los Directores Insulares respecto de las islas.

Entre las funciones del subdelegado del Gobierno en la Provincia se han de señalar las de comunicación, colaboración y cooperación con las corporaciones locales.

Colaboración en el ámbito financiero.

El Estado establece a favor de las Entidades territoriales dos asignaciones financieras: la dotación presupuestaria y la subvención.

La primera es un deber legal de cobertura, mientras que la subvención es una asignación discrecional a la actividad subvencionada a cambio de una contraprestación, que de ser incumplida llevará a la nulidad de la subvención.

Otros instrumentos de cooperación interadministrativas en el ámbito financiero son: el Fondo de garantía, el Fondo de Compensación Interterritorial, como correctores económicos. Y otros, en función de la colaboración entre el Estado y CCAA para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios.

Las relaciones de conflicto entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y de éstas entre sí.

En las relaciones entre Estado y las CCAA, y las de éstas entre sí, surgen conflictos que necesitan solución.

Estos derivan de la vulneración competencial de una u otra entidad territorial, y para resolverlos habrá que acudir a la jurisdicción constitucional. Sin embargo, para resolver las cuestiones sobre interpretación y cumplimiento de lo pactado en los convenios se acudirá a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Relaciones de control.

En un estado, con centros de poder dotados de competencias, se hace necesario que existan relaciones interadministrativas de control, para que no se produzcan actividades contrarias al interés general ni que vulneren el orden competencial.

El art.153 CE establece que el control de la actividad de los órganos de las CCAA se ejercitará:

1. Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.
2. Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado.
3. Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias.
4. Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Relaciones de colaboración y coordinación.

Las relaciones de colaboración y coordinación presentan diferentes manifestaciones en la LBRL, como son los principios generales de actuación y de relaciones de las administraciones locales, la concreción del principio de coordinación, o de cooperación económica, técnica y administrativa.

Relaciones de cooperación o colaboración.

Las relaciones de cooperación o colaboración son las relaciones que se desarrollan entre dos administraciones públicas, que parten del principio de igualdad entre las partes y que tiene carácter voluntario. Dentro de las mismas hay que distinguir dos tipos de relaciones, una que incide en aspectos orgánicos, y otra en funcionales.

Cooperación orgánica.

Esta colaboración se refleja en las leyes estatales y autonómicas, que podrán crear órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades Locales para la coordinación administrativa. Estos órganos tendrán carácter deliberante o consultivo, y se consideran un órgano más de la Administración creadora, y carecen de personalidad jurídica. La Administración creadora sólo podrá ser el Estado o la Comunidad Autónoma. Por consiguiente, hay que distinguir entre órganos de cooperación del Estado y órganos de cooperación de las Comunidades Autónomas.

1. Entre los órganos de cooperación del estado hay que citar los siguientes: la Comisión Territorial de Administración Local; la Comisión Nacional de Administración Local; las Comisiones provinciales de colaboración del Estado con las Corporaciones Locales; el Instituto Nacional de Administración Pública.

1. Y entre los órganos de colaboración de las CCAA destacan, por ejemplo: En la Comunidad Autónoma de Castilla y León se ha creado el Consejo de Provincias, y el Consejo de Municipios, Comarcas y otras Entidades Locales. En la comunidad autónoma de Cataluña se regula la Comisión de Gobierno Local y la Comisión de Cooperación Local.

Cooperación funcional.

Otros instrumentos que materializan las relaciones de cooperación entre las Administraciones Locales, y la Administración Autonómica o la Administración del Estado. Estos se concretan en los convenios administrativos y los consorcios.

1. Los convenios interadministrativos de los Entes Locales.

El convenio interadministrativo es un acuerdo de voluntades entre dos o más entes públicos, que se instrumenta como negocio jurídico bilateral de carácter organizativo, que no admite cláusulas en favor de una de las partes y que modula o dispone el ejercicio de estos entes.

Sus elementos se sintetizan en los siguientes: ha de producirse un acuerdo de voluntades; descansa en la autonomía de la voluntad administrativa, creando derechos y obligaciones que no existirían sin él; no admite cláusulas exorbitantes bajo pena de nulidad parcial; el objeto del convenio estará constituido por el ejercicio de las competencias compartidas, concurrentes o complementarias.

La competencia para celebrar un convenio reside en el Pleno de la Corporación Local, y el acuerdo se deberá adoptar por mayoría absoluta.

En el expediente administrativo deberá justificarse la oportunidad y conveniencia de la medida, los preceptos legales atribuidos de competencia de los entes implicados. La formalización del convenio se llevará a cabo en documento administrativo. Suscrito el convenio ha de ser publicado en los diarios oficiales que corresponda.

1. Los consorcios locales.

La regulación jurídica del consorcio arranca del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto 17 de junio de 1955. Esta disposición faculta a las Entidades Locales para constituir consorcios que gestionen servicios de interés local. Se les dota de personalidad jurídica y la doctrina los entendía configurados como una entidad local.

Esta concepción es puesta en entredicho por la LBRL, regulándolos en el capítulo II del título VI dedicado a las «actividades y servicios», concretamente en el art 87. Este precepto es reiterado en el párrafo 1 del art 110 del TRRL.

Se entiende por consorcio local aquella corporación interadministrativa que surge de la asociación de una entidad local con la administración estatal, con la administración autonómica, o con otra administración local, para lograr los fines de interés común. Pero se puede asociar también con entidades privadas sin ánimo de lucro.

La normativa administrativa que determina el régimen jurídico del consorcio dependerá de las Administraciones intervinientes aplicándose la legislación de régimen local general, la autonómica o la estatal.

La legislación aplicable encomienda a los estatutos del consorcio la regulación de su organización, funcionamiento, financiación, y fines que han de cumplir.

Los requisitos a los que se debe ajustar el consorcio para su constitución y participación dependerán de la legislación aplicable. En cambio, este requisito es necesario cuando interviene una Entidad Local o cuando se admite la posibilidad de que participen en el mismo entidades privadas sin ánimo de lucro.

El consorcio se revela como un instrumento adecuado para evitar la duplicidad de organizaciones que realicen la misma labor, así como la superposición de competencias entre las Administraciones Públicas implicadas. Esto se constató con la creación del Consorcio denominado Comité Organizador Olímpico de Barcelona 92.

Relaciones de coordinación.

Las relaciones de coordinación entre las Administraciones Públicas territoriales con competencias concurrentes o compartidas, se hacen necesarias en las relaciones de cooperación cuando no se asegura la actuación de las administraciones públicas implicadas. En estos casos la Administración coordinadora se sitúa en una posición superior a la de la Administración coordinada.

La coordinación se manifiesta a través de la planificación sectorial, que asegura la actuación de las Administraciones Públicas.

Las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas podrán atribuir al Gobierno de la Nación o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma la actividad de la Administración Local, garantizando el principio de autonomía local.

Los Planes Provinciales de Obras y Servicios son relevantes en las relaciones entre las Administraciones territoriales, dentro del ámbito de la cooperación económica. Por medio de ellos, la Administración del Estado o la Autonómica realizan actividades de cooperación financiera con los municipios.

La regulación de la LBRL del Plan Provincial de Obras y Servicios es desarrollado por el TRRL en el art. 32. Los PPOS se realizarán por la diputación con la participación de los ayuntamientos, se publicarán en el Boletín Oficial de la Provincia. Previa participación de la Administración del Estado y Autonómica, y previo informe de la Comisión Provincial de Colaboración con las Corporaciones Locales, la Diputación aprobará los PPOS.

En consecuencia, las Entidades Locales ejercerán sus facultades de programación, planificación y ordenación de servicios o actividades de su competencia en los planes sectoriales. La ley precisará las condiciones y límites de la coordinación y las modalidades de control que se reserven las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Relaciones de control.

Estas relaciones se producen cuando los Entes Locales ejercen competencias por delegación de la Administración del Estado o de la Autonómica.

Relaciones de conflicto.

Las relaciones de conflicto se producen cuando un ente público implicado en una relación administrativa vulnera la legalidad establecida, y la vía para solucionar los problemas que se plantea es la impugnatoria.

IV. RELACIONES CON LOS ADMINISTRADOS.

Se contemplan en el título IV de la LRJ-PAC.

Regula las relaciones de la administración con los ciudadanos administrados desde dos puntos de vista:

1. Actividad interna de la Administración: principios organizativos.
2. Actividad externa de la Administración: principios sustantivos.