Concepto Material

El Art. 81 de la Constitución Española (CE) define la Ley Orgánica desde una perspectiva material y formal.

Concepto material: Las leyes orgánicas regulan materias específicas. Según el Art. 81.1 CE: «son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución». Existen alrededor de 20 referencias a la ley orgánica en la Constitución. La mayoría se relaciona con la organización institucional y territorial del Estado, pero también abarcan temas como el Defensor del Pueblo y la sucesión a la Corona.

Esta enumeración cerrada significa que no cualquier materia puede ser regulada por ley orgánica, sino solo las previstas en la Constitución.

El Tribunal Constitucional (TC) ha establecido que el uso de la Ley Orgánica se caracteriza por la excepcionalidad, la interpretación restrictiva y el carácter tasado de los supuestos, para evitar una excesiva rigidificación del ordenamiento jurídico (la LO requiere mayoría cualificada para su aprobación).

El TC ha delimitado el ámbito material de la Ley Orgánica:

• Desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas: La reserva de ley orgánica solo afecta a los derechos de la Sección 1ª, Capítulo II, Título I de la CE (Art. 15 a 29).
• Régimen electoral general: El TC lo define como el conjunto de normas electorales válidas para las instituciones representativas del Estado, excepto las reguladas por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

Concepto Formal

La ley orgánica tiene un procedimiento de aprobación específico, que requiere una mayoría más amplia que la ley ordinaria. El Art. 81.2 CE establece: «La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto». Esta votación ocurre al final de la discusión en el Congreso y antes de su envío al Senado, repitiéndose si el Senado introduce modificaciones.

Límites adicionales:

• No se puede delegar su aprobación en Comisiones Legislativas Permanentes.
• No pueden ser reguladas por Decretos Legislativos ni Decretos-Leyes.
• Las materias reservadas a ley orgánica están excluidas de la iniciativa legislativa popular.
• Las leyes orgánicas son competencia exclusiva del Estado; no existen leyes orgánicas autonómicas.

Materia Orgánica y Materia Conexa

Es frecuente que las leyes orgánicas incluyan artículos sobre materias no orgánicas. Estos artículos, al ser aprobados por mayoría absoluta, experimentan una «congelación de rango», impidiendo su modificación posterior por ley ordinaria.

Para evitarlo, el legislador debe especificar qué preceptos regulan materias conexas, permitiendo su modificación por ley ordinaria. El resto (de carácter orgánico) no pueden ser modificados por ley ordinaria.

Materias conexas: Aquellas no estrictamente orgánicas, pero incluidas en una ley orgánica porque desarrollan un núcleo orgánico, complementándolo. El TC ha legitimado la inclusión de materias conexas por razones de conexión temática, sistematización y buena política legislativa, siempre que el legislador las identifique. Sin embargo, el TC recomienda separar las materias conexas de las orgánicas en textos diferentes para evitar abusos legislativos.

Relación con la Ley Ordinaria

Leyes orgánicas y ordinarias tienen el mismo rango y fuerza de ley. Su relación se explica por el principio de competencia: cada tipo de ley se despliega en un ámbito material específico, según la Constitución. Esto justifica que las leyes ordinarias no puedan modificar las orgánicas, y que las orgánicas no puedan regular materias no previstas en el Art. 81 CE.

Si una ley ordinaria regula materias orgánicas, puede ser declarada inconstitucional. Si una ley orgánica invade el ámbito de la ley ordinaria, el TC la considera ordinaria, perdiendo su carácter orgánico.