1. Licencias Urbanísticas

Las licencias urbanísticas autorizan el ejercicio del derecho a edificar o a realizar las actuaciones urbanísticas para las que se solicita, en las condiciones establecidas en la Ley y en el planeamiento.

1.1 Alcance Objetivo

A) Carácter Absoluto, como Regla General

El ámbito objetivo de las licencias es absoluto, es decir, alcanzan a cualquier tipo de acto que implique uso, transformación y edificación del suelo, subsuelo y vuelo. De esta forma, el artículo 213 de la LOTUyP realiza una extensa enumeración de los objetos de las licencias urbanísticas, enumeración no exhaustiva, por cuanto que concluye con una cláusula residual sujetando a previa licencia urbanística todas las demás actuaciones en que lo exija el planeamiento o las ordenanzas.

De acuerdo con los diversos objetos más significativos de las licencias puede realizarse una clasificación de las mismas:

• Licencias de edificación (obras de construcción, edificación e implantación de instalaciones de nueva planta, también ampliación o reforma de las mismas).
• Licencias de intervención (controla la oportunidad técnica de las obras en edificios catalogados para la mejor preservación de las características culturales cuyo reconocimiento colectivo se expresa en la catalogación).
• Licencias de parcelación (segregación o división de terrenos; licencia que cuenta con unos particulares condicionantes en la legislación urbanística).
• Licencia de atribución de usos (atribución o modificación de usos a construcciones, edificaciones e instalaciones).

Además, en virtud del objeto existe una pluralidad de licencias (de demolición, de movimiento de tierras, etc.).

B) La Influencia de la Directiva de Servicios

La denominada Directiva de Servicios, así como su incorporación al ordenamiento español, implicó la necesidad de sustituir algunas licencias urbanísticas (en virtud de su objeto) por el procedimiento de declaración responsable o comunicación previa, lo que afectó, entre otros objetos, a las licencias para meras reformas.

De esta forma, las exigencias de la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios de mercado interior, condujo a muchos ayuntamientos, a través de sus Ordenanzas, a adaptar la normativa a los postulados europeos excluyendo de la sujeción a licencia el funcionamiento de las actividades no calificadas (no molestas, insalubres, nocivas o peligrosas), la ejecución de obras menores y la ocupación o habitabilidad, entre otros objetos.

La vigente LOTUyP recoge estas exigencias y en su artículo 214 sujeta a declaración responsable:

• La instalación de tendidos eléctricos, telefónicos u otros similares y la colocación de antenas o dispositivos de comunicación de cualquier clase y la reparación de conducciones en el subsuelo, solo en suelo urbano y siempre que no afecte a dominio público.
• Las obras de modificación o reforma que afecten a la estructura o al aspecto exterior e interior de las construcciones, los edificios y las instalaciones de todas clases, cualquiera que sea su uso, que no supongan ampliación ni obra de nueva planta.
• Las obras de mera reforma que no suponga alteración estructural del edificio, ni afecten a elementos catalogados o en trámite de catalogación, así como las de mantenimiento de la edificación que no requieran colocación de andamiaje en vía pública.
• La primera ocupación de las edificaciones y las instalaciones, concluida su construcción, así como el segundo y siguientes actos de ocupación de viviendas.

C) Supuestos Excluidos

En determinados supuestos, la realización del objeto de las licencias puede encontrarse ya legitimada a través de la aprobación o autorización de procedimientos previos, por ello la LOTUyP enumera, en su artículo 215, las actuaciones no sujetas a licencia:

• Cuando hayan sido previamente autorizados como consecuencia de la aprobación de un proyecto de urbanización o de obra pública o de gestión urbanística de iguales efectos autorizatorios.
• Cuando se trate de obras auxiliares o constitutivas de una instalación sujeta a autorización ambiental integrada o licencia ambiental y la administración verifique, en un mismo procedimiento, el cumplimiento de la normativa urbanística, además de las condiciones ambientales exigibles.
• Cuando se trate de actuaciones auxiliares de la realización de una obra autorizada por licencia, como el acopio de materiales.

No obstante, cuando los actos de edificación y uso del suelo se realizasen por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público. La falta de autorización o concesión impedirá al solicitante obtener licencia y al órgano competente otorgarla.

1.2 Alcance Subjetivo

Con carácter general, también es absoluto el alcance subjetivo de las licencias, esto es, se establece su exigencia tanto para los particulares como para las personas jurídicas públicas.

Por ello, el artículo 224 de la LOTUyP establece que los actos especificados en el artículo 213 de esta ley que sean promovidos por la Administración General del Estado, por la Generalitat o por las entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas, estarán sujetos a licencia municipal, aunque deja a salvo las excepciones previstas en la legislación sectorial aplicable. En este sentido, algunas legislaciones sectoriales en materia de infraestructuras establecen dicha excepción de la sujeción a licencia municipal.

La LOTUyP, en el precepto antes indicado, diseña un procedimiento de conformidad para los supuestos de obras públicas de la Generalitat (las relativas al Estado se regirán por lo que establezca su legislación sectorial). Las reglas esenciales de este procedimiento de conformidad son las siguientes:

• El órgano promotor de la obra remitirá al ayuntamiento el proyecto, para su examen durante el plazo de dos meses, con simultánea información pública del mismo si fuera necesaria (el plazo podrá ser reducido en supuestos de urgencia).
• El proyecto se acompañará de memoria justificativa del cumplimiento de la normativa urbanística y planeamiento aplicable.
• Si el ayuntamiento manifestase oposición fundada al proyecto, la conselleria competente en materia de ordenación del territorio resolverá razonadamente sobre la ejecución o modificación de dicho proyecto.

1.3 Caracteres y Condiciones del Otorgamiento de Licencias

Las licencias urbanísticas tienen carácter reglado, por operación y son de carácter real.

• Carácter reglado: La intervención municipal previa a la concesión de la preceptiva licencia se circunscribe a la comprobación de la adecuación de lo proyectado en la legislación y planeamiento urbanístico. La legislación y el planeamiento urbanístico aplicables a las licencias serán los del momento de su concesión, salvo que ésta se produzca fuera del plazo legalmente establecido, en cuyo caso serán de aplicación los vigentes al tiempo de la solicitud.
  No obstante, las licencias de intervención tienen importantes elementos discrecionales, por cuanto que controlan la oportunidad técnica de las obras en edificios catalogados. Además, cuando se trate de actuaciones en terrenos de dominio público, las entidades locales denegarán, en ejercicio de su potestad de defensa y recuperación de los bienes de dominio público, las licencias cuyo otorgamiento permita la ocupación ilegal de los mismos.
• Por operación: Las licencias se agotan con su cumplimiento, por ello todas las licencias se otorgarán por plazo determinado tanto para iniciar como para terminar las obras. No obstante, las licencias referidas a los usos tendrán vigencia indefinida, sin perjuicio de la obligación legal de adaptación a las normas que en cada momento los regulen.
• Carácter real: Las licencias recaen sobre su objeto, no teniéndose en consideración ningún elemento personal. Las licencias se otorgarán o denegarán de acuerdo con las previsiones de la legislación y del planeamiento, salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de terceros.
  Por otra parte, la denegación de las licencias urbanísticas deberá ser, en todo caso, motivada.

El Silencio Administrativo en Materia de Licencias Urbanísticas

Ha sido tradicional en nuestro derecho urbanístico la aplicación del silencio positivo en materia de licencias, pero con una importante prohibición: en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las leyes, de los Planes, Proyectos, Programas u Ordenanzas o, en general, en términos contrarios, opuestos o disconformes con las previsiones de la ordenación urbanística, lo que implicaba, en la práctica, una espada de Damocles sobre los promotores en caso de silencio del Ayuntamiento ante sus solicitudes de licencia.

Tanto la norma legal estatal sobre suelo como la legislación valenciana siguieron ese camino, estableciendo, por tanto, que el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa implicaba la concesión de la licencia por silencio administrativo y habilitaba al peticionario para la iniciación de las obras o la realización de las actuaciones correspondientes, que debían, eso sí, ajustarse a la ordenación urbanística y cumplir con los demás deberes y condiciones que la Ley y los Planes exijan para su realización.

Ello tenía una única excepción: las licencias de intervención en edificios catalogados o en trámite de catalogación, a las que se les aplica el silencio desestimatorio (también, evidentemente, cuando afecta a dominio público).

El conflicto era de tal magnitud que incluso había jurisprudencia en varios sentidos, hasta que se fijó la Doctrina legal según Sentencia de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, estableciendo que la regla de la legislación estatal tiene carácter básico, por lo que no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

Pues bien, sobre esta cuestión, y con la intención de aumentar la seguridad jurídica en este ámbito, se produjo la importante modificación realizada por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de junio, que introdujo supuestos de silencio negativo en materia de licencias.

De esta forma, en nuestra vigente LS estatal, por un lado, se mantiene la regla básica de que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística (artículo 9.7) y, por otro lado, y con independencia de esta regla, se establece el silencio administrativo negativo para (artículo 9.8):

• Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.
• Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.
• La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.
• La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público.