Licencias Urbanísticas: Marco Legal y Control Municipal
La regla general en nuestro derecho es el sometimiento a licencia de toda actuación que suponga una utilización del suelo distinta a cualquiera de las relacionadas con la explotación de sus recursos naturales. Se trata de una técnica tradicional de control preventivo que corresponde a los municipios a través de sus órganos de gobierno y administración, es decir, a través de sus ayuntamientos. Así lo reconoce la doctrina del Tribunal Constitucional plasmada en la STC 61/1997, de 20 de marzo. Esto significa que la regulación de dicha técnica de intervención en el ejercicio del derecho de propiedad forma parte de manera natural de la competencia urbanística, que es hoy autonómica. Por lo tanto, el Estado está hoy virtualmente desapoderado de títulos en virtud de los cuales pueda incidir sustancialmente en el régimen sustantivo y procedimental de las licencias urbanísticas, lo que explica las mínimas alusiones a estas en el texto refundido de 2008 de la Ley del Suelo. Esto implica que para enjuiciar la problemática relativa a cualquier solicitud de licencia urbanística haya que acudir primeramente a la legislación autonómica y, de forma supletoria, al derecho estatal. También la jurisprudencia ayudará a resolver cuestiones no reguladas o insuficientemente desarrolladas en el derecho positivo, bien de forma directa, bien por su interpretación de los principios generales del derecho administrativo sobre una específica manifestación de los actos administrativos, cual es la licencia, y su pertinente procedimiento previo para adoptarlo.
El artículo 169.1 de la LOUA enumera los actos que están sujetos a licencia (sin perjuicio de las autorizaciones, licencias o concesiones que fueran procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable), y, entre ellos, las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de todas clases de nueva planta, el supuesto paradigmático de actuación sometida a este control administrativo previo. También, en este sentido, el artº 8 del Decreto 60/2010 (RDU Andalucía). Es cierto que, ocasionalmente, los actos de este tipo pueden estar exonerados de este deber de sometimiento al previo control municipal, pero ello sucede fundamentalmente cuando tales actos son promovidos por entidades de derecho público y han sido exceptuados del mencionado trámite de modo expreso por la legislación sectorial correspondiente (así artº 10 RDU Andalucía). Ese mismo precepto exceptúa otros supuestos, tales como: las obras amparadas en planes especiales con ámbito territorial supramunicipal, los actos promovidos por administraciones públicas distintas de la municipal (estatal) en casos de excepcional o urgente interés público o los actos necesarios para la ejecución de resoluciones administrativas o jurisdiccionales dirigidas al restablecimiento de la legalidad urbanística. Finalmente, mencionar que los actos promovidos por el propio ayuntamiento, aunque estén exonerados formalmente del deber de obtener licencia, por razones obvias, no lo están de someterse a un procedimiento de control (artº 169.4 LOUA).
Alcance y Objeto del Control Municipal
En cuanto al alcance u objeto del control municipal, en qué consiste la aprobación de la licencia, debe resaltarse que se trata fundamentalmente de verificar la acomodación de la actuación proyectada al ordenamiento urbanístico vigente. Se persigue, en definitiva, comprobar que el contenido del proyecto técnico que se habrá de materializar con la licencia que se solicita es compatible con el ordenamiento urbanístico, mediante la evitación de que actuaciones que lo perturben lleguen a materializarse, en contraposición con aquellas otras técnicas que actúan ya a posteriori, para restaurar el orden urbanístico ya alterado por alguna actuación ejecutada o en ejecución y para reponer la realidad física a su estado anterior y que, por eso, se conocen como técnicas restauradoras de la legalidad urbanística (artº 6 RDU Andalucía).
La licencia de construcción es un acto declarativo de derechos porque, aunque el interesado no pueda comenzar las obras antes de obtenerla (en los casos en que no baste la declaración responsable o comunicación previa), en cierto modo el derecho al aprovechamiento urbanístico que se propone materializar es un derecho preexistente, anterior al momento en que solicita la licencia. Realmente la licencia es un acto doblemente declarativo ya que, por un lado, constata el derecho a un aprovechamiento urbanístico y, por otro, verifica que el proyecto presentado se propone materializar precisamente ese aprovechamiento, mereciendo así pues juicio favorable por la administración actuante. También la licencia se presenta como un acto de remoción de obstáculos porque el derecho a un determinado aprovechamiento ya preexiste para el solicitante, pero con ella se remueven los obstáculos impeditivos de su materialización efectiva.
El artículo 6 del RDU de Andalucía establece que constituye el objeto de la licencia urbanística la comprobación por la administración municipal de que las actuaciones de los administrados sujetas a ella se adecuan a la ordenación territorial y urbanística vigente. Lo más relevante de todo lo anterior es que el proyecto de la construcción pretendida debe contrastarse con la legalidad estrictamente urbanística (artº 172, 4ª LOUA), no formando parte del control preventivo municipal el verificar otro tipo de ordenamientos o de circunstancias ajenas a las estrictamente urbanísticas, de conformidad con la doctrina del Tribunal Supremo que prohíbe tener en cuenta cuestiones de carácter civil, de derecho privado, o incluso entremezclar cuestiones relativas a la necesidad de disponer de otros títulos administrativos para la eventual ocupación de terrenos de dominio público.
El exclusivo objeto del procedimiento de otorgamiento de la pertinente licencia urbanística, a la luz de la doctrina de nuestros tribunales, es el principio de contraste exclusivo con el orden urbanístico, sin perjuicio de que, dentro de tales razones, se estimen comprendidas otras más bien concéntricas a las mismas como, por ejemplo, el examen de la competencia profesional del técnico autor del proyecto o las condiciones de seguridad de la construcción propuesta.
El acto administrativo de otorgamiento de una licencia de construcción aparece caracterizado como un acto reglado o debido ya que si el contenido del proyecto que acompaña preceptivamente a la solicitud es compatible con el ordenamiento urbanístico, la licencia, necesariamente, ha de otorgarse, mientras que, en el caso contrario, necesariamente ha de denegarse. Por eso mismo la denegación debe ser motivada (así artº 172, 6ª LOUA) de manera no solo formal sino que ha de concretar en hechos determinantes que puedan ser subsumidos en una forma impeditiva, excluyente o prohibitiva de la licencia, debiendo equipararse a la falta de motivación la que lo es suficientemente errónea, arbitraria o irrazonable (TS). De aquí se deduce que una corporación municipal no es libre para denegar una solicitud de licencia cuando no concurren las circunstancias antes enumeradas, únicas que podrían servir para proceder válidamente a tal denegación. No obsta ni siquiera a esta conclusión el hecho de que en el pasado hubiera sido presentada y concedida, y luego anulada por los tribunales, una primera solicitud de licencia para proyecto similar por el mismo solicitante, ya que la jurisprudencia avala que las licencias puedan reiterarse una vez completadas o modificadas y puedan acomodarse a la normativa urbanística aplicable.
El artículo 5 del RDU andaluz dice al respecto que la licencia es un acto reglado de competencia exclusiva de la administración municipal y que no podrán concederse licencias con base a las determinaciones de planeamientos futuros ni siquiera condicionadas a la aprobación de los mismos. Del mismo modo establece que no pueden otorgarse licencias urbanísticas para la realización de actos de construcción o edificación e instalación y de uso del suelo, incluido el subsuelo y el vuelo que requieran otras autorizaciones o informes administrativos previos, hasta que sean concedidos o emitidos, en los términos recogidos en la legislación sectorial (también artº 172, 2ª LOUA: autorizaciones concurrentes: cultura, ambiental, hidráulico, defensa, etc.). Finalmente, reitera que las licencias deben otorgarse dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros, y que para solicitarlas no será necesario acreditar la titularidad de los inmuebles afectados, salvo cuando su otorgamiento pueda afectar a los bienes y derechos integrantes del patrimonio de la administraciones públicas, tanto de dominio público o demaniales, como de dominio privado o patrimoniales, sin perjuicio de las autorizaciones y concesiones exigibles de conformidad con lo establecido en la normativa reguladora del patrimonio de la correspondiente administración pública.
Finalmente, debe realizarse una alusión a los efectos del silencio administrativo en relación con la solicitud de licencia urbanística. A estos efectos establece el artº 172, 5ª de la LOUA que la resolución expresa deberá notificarse en el plazo máximo de 3 meses. Transcurrido este plazo podrá entenderse, en los términos prescritos por la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, otorgada la licencia interesada. El comienzo de cualquier obra o uso al amparo de esta requerirá, en todo caso, comunicación previa al municipio con al menos 10 días de antelación. Esta tajante declaración que consagra el silencio administrativo positivo y sigue las prescripciones establecidas en las disposiciones correlativas de la Ley 30/92, debe ser matizada toda vez que en ningún caso puede suponer la admisión de una licencia contra legem. Así lo dispone el artº 20.2 del RDU de Andalucía al proclamar que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística.
Ley Andaluza sobre Ordenación del Territorio
De acuerdo con la Ley 1/1994 de Ordenación del Territorio de Andalucía, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) es un instrumento de planificación y ordenación integral que establece los elementos básicos para la organización y estructura del territorio andaluz, constituyendo el marco de referencia territorial para los planes de ámbito subregional y para las actuaciones que influyan en la ordenación del territorio, así como para la acción pública en general. El POTA es fruto de una amplia participación pública e institucional y representa el consenso democrático que la sociedad andaluza ha logrado sobre el orden territorial deseado colectivamente para Andalucía en el futuro. El POTA propiciará que Andalucía pueda desarrollarse en los años venideros en coherencia con los requerimientos de la competitividad, cohesión y sostenibilidad, constituyéndose en una herramienta clave para la convergencia, en términos de calidad de vida, de Andalucía con las regiones europeas más avanzadas. El plan tiene como ámbito de aplicación el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. El POTA es, por tanto, fruto de una amplia participación pública e institucional y representa el Decreto 103/1999, de 4 de mayo, el consenso democrático que la sociedad andaluza ha logrado sobre el orden territorial deseado colectivamente para Andalucía en el futuro, consolidando la idea del territorio como un componente decisivo de las políticas públicas y generando poco a poco una cultura del territorio y de la necesidad de su ordenación por la planificación.
Suelo No Urbanizable: Régimen y Preservación
Es el suelo preservado de su transformación por urbanización. Como mínimo lo serán: los terrenos de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural o necesarios para la protección del litoral; los que deban preservarse por sus valores ecológico, agrícola, ganadero, forestal o paisajístico; los que tengan riesgos naturales o tecnológicos; el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente (urbanizado).
Todo suelo no urbanizable tiene un régimen estricto que excluye como regla general las construcciones, sin otras excepciones que: edificaciones para explotaciones agrícolas; instalaciones vinculadas a ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas; edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social; y los edificios para vivienda familiar donde no haya posibilidad de formar un núcleo de población.
La normativa autonómica extrema los rigores por su obsesión conservacionista no siempre justificado y excesivo, pues acorde a la UE gran parte de la España interior está condenada al abandono de la explotación agrícola y ganadera. Y al final, la normativa en lugar de favorecer la preservación de la naturaleza, la pone más en peligro. P.ej. la proliferación de incendios veraniegos. Lo suyo hubiera sido estimular en esas zonas los asentamientos de 2ª residencia, dentro de un orden.
Conforme a la LS, los propietarios de suelo no urbanizable solo tienen derecho a usar, disfrutar y disponer de su propiedad, conforme a la naturaleza de sus terrenos (agrícola, forestal, ganadera o cinegética), incluso limita la segregación o fraccionamiento de las fincas. Además, se le imponen los deberes antes referidos. Por último, hay muchas regiones que tienen pequeños núcleos o asentamientos rurales enclavados en suelo no urbanizable. Las leyes autonómicas establecen para ellos un régimen especial que les impide transformarlos en núcleos urbanos, pero que permiten su subsistencia e incluso su ampliación en un 20% máximo. Así, el artº 46.2.d) de la LOUA contempla el denominado hábitat rural diseminado que, por constituir el soporte físico de asentamientos rurales diseminados, vinculados en su origen al medio rural, posee determinadas características que, atendidas las del municipio, procede preservar.