T31.los actos adm .A.- CONCEPTO Y CARACTERES
El acto administrativo se puede definir como toda declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo que emite una Administración pública en el ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria.
– Se trata, en primer lugar, de una declaración, es decir, de la manifestación de una actividad intelectual y no de una mera actuación material. Si limita la esfera de libertad de los administrados tendrá que ser expresa; en el resto de los casos cabe admitir que se produzca de forma tácita, a través de hechos concluyentes.
– En segundo lugar, el contenido de la declaración puede consistir en una decisión (declaración de voluntad), en una opinión expresada mediante un informe o dictamen (declaración de juicio), en una certificación (declaración de conocimiento) o en una propuesta (declaración de deseo).
– En tercer lugar, esa declaración debe provenir en principio de una Administración pública; los actos jurídicos de los particulares en sus relaciones con la Administración siguen un régimen jurídico distinto. Sin embargo, cabe la posibilidad de que los particulares dicten verdaderos actos administrativos, si se delega en ellos el ejercicio de alguna potestad administrativa.
La declaración es realizada unilateralmente por la Administración pública, a diferencia de lo que ocurre con los convenios y contratos administrativos, que tienen carácter bilateral. Determinados actos administrativos tienen como presupuesto una previa manifestación de voluntad del administrado, pero no pierden por ello su carácter unilateral (teoría del acto-condición).
No son actos administrativos los actos provenientes de órganos constitucionales que no son Administraciones públicas, aunque estén sometidos al control de los órganos del orden jurisdiccional contencioso administrativo, ni los actos que el Gobierno dicta en su calidad de titular del Poder ejecutivo y no como órgano administrativo (actos políticos).
– Por último, la declaración intelectual en que consiste el acto administrativo es siempre el resultado del ejercicio de una potestad atribuida por el Ordenamiento jurídico a la Administración pública, de acuerdo con el principio de vinculación positiva de esta última a la legalidad. Esa potestad ha de ser, además, distinta de la reglamentaria.
B.- ELEMENTOS
a.- Elementos subjetivos
Los actos administrativos sólo pueden ser dictados válidamente por la Administración que tenga atribuida la potestad correspondiente, y dentro de ella, por el órgano competente material, territorial y jerárquicamente.
El titular del órgano tiene que haber sido válidamente nombrado y estar en el pleno ejercicio de sus funciones. No obstante, sobre la base de los principios de la buena fe y la seguridad jurídica se puede llegar a admitir la validez de actos emitidos por personas en las que no concurre este requisito (funcionarios de hecho).
En el caso de los órganos colegiados, se tienen que haber respetado las reglas sobre constitución y funcionamiento de los mismos. Sin embargo, los defectos en el nombramiento de uno o más miembros del órgano sólo invalidan el acto emitido cuando prescindiendo de ese voto o votos variase el resultado de la votación de la que es producto aquél.
b.- Elementos objetivos
El objeto del acto administrativo es una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo. En su formación no debe haber concurrido ninguno de los vicios de la voluntad (error, intimidación, dolo o violencia); en el caso de los órganos colegiados, los vicios de la voluntad de uno o varios de los miembros del órgano sólo invalidan el acto cuando el voto de tales personas hubiese sido decisivo en la adopción de aquél. Los causantes de los vicios no pueden alegarlos en su propio beneficio.
La declaración puede ir acompañada de elementos accidentales (condición, término o modo), si el acto no es el resultado del ejercicio de una potestad totalmente reglada.
Finalmente, el objeto ha de ser posible, ajustado a Derecho y adecuado al fin típico de la potestad de que se trate (art.
53.2 de la Ley 30/1992).
c.- La causa de los actos administrativos
Por causa se entiende la finalidad para la que se dicta el acto. Tendrá que ser siempre un interés público que justifique el ejercicio de la potestad en el caso concreto y habrá de coincidir con el fin típico de dicha potestad. Si no se produce tal coincidencia, nos hallaremos ante un supuesto de desviación de poder. La desaparición a posteriori de la causa puede provocar la invalidez sobrevenida del acto.
La causa se exterioriza formalmente a través de la motivación del acto. Ciertos actos deben motivarse obligatoriamente, para facilitar el control de los mismos y la defensa de los interesados; en estos casos, la motivación se considera parte del contenido y no de la forma del acto. Es necesario motivar los siguientes actos administrativos, según el art. 54 de la Ley 30/1992:
– Los que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos.
– Los que resuelven procedimientos de revisión de oficio, recursos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
– Los que se separan del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
– Los que ordenan la suspensión de la eficacia de otros actos o la adopción de medidas provisionales.
– Los que deciden la aplicación de la tramitación de urgencia o la ampliación de plazos.
– Los que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales.
– Todos los demás en los que la motivación vengan impuesta expresamente por una ley o reglamento.
La motivación ha de ser racional y suficiente para conocer la causa del acto.
d.- Elementos formales
– Forma de producción
Los actos administrativos se tienen que producir a través del procedimiento legalmente previsto. Así lo impone el art. 105.c) de la Constitución, en garantía de los derechos e intereses de los administrados y del interés público.
– Forma de manifestación
De acuerdo con el artículo 55.1 de la Ley 30/1992, los actos administrativos se manifestarán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia. Esto se debe a razones de seguridad jurídica y a la necesidad de archivar debidamente las actuaciones administrativas.
El contenido de los actos manifestados por escrito es el siguiente:
encabezamiento con la identificación del órgano que los ha dictado; preámbulo en el que se describe el procedimiento seguido para su elaboración y se expresan los fundamentos jurídicos de la competencia del órgano y de la decisión adoptada sobre el fondo del asunto; indicación, en su caso, de que se ha realizado la preceptiva consulta al Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente y de si se ha seguido el parecer del mismo; motivación, en su caso; parte dispositiva o resolución; lugar, fecha y firma del titular del órgano.
Cuando los actos administrativos se manifiesten verbalmente, se procederá a documentarlos si hay necesidad de dejar constancia escrita de ellos para su notificación, publicación o archivo. La constancia escrita de los actos se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando la autoridad de la que proceden. Si se trata de resoluciones, la autoridad que las dicte autorizará una relación de las que haya dictada de forma verbal, con expresión de su contenido (artículo 55.2).
C.- CLASIFICACIONES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
– Actos externos e internos
Actos externos son los que tienen como destinatario a un sujeto distinto a la
Administración que los ha dictado, y que puede ser un administrado u otra
Administración pública. Actos internos son los que se dirigen a un órgano de la misma Administración los que los dicta.
– Actos decisorios y no decisorios
Esta distinción se basa en el contenido de la declaración intelectual en que consiste todo acto administrativo. Si es una declaración de voluntad, se habla de acto decisorio; si es una declaración de otro tipo (juicio, conocimiento o deseo), estaremos ante un acto no decisorio.
– Actos favorables o declarativos de derechos y actos desfavorables o de gravamen
Esta distinción sólo se aplica a los actos decisorios externos. Los actos favorables o declarativos de derechos son los que amplían la esfera jurídica de sus destinatarios. Su revocación se sujeta a límites rígidos y pueden tener efectos retroactivos. Los actos desfavorables o de gravamen son los que restringen la esfera jurídica de sus destinatarios. Su revocación en principio es libre, no pueden tener efectos retroactivos y deben ser motivados.
– Actos resolutorios y actos de trámite
Los primeros ponen fin al procedimiento administrativo resolviendo sobre el fondo del asunto, mientras que los segundos son meros pasos dentro del procedimiento. Los actos de trámite sólo se pueden impugnar autónomamente cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, imposibilitan la continuación del procedimiento o causan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
– Actos que ponen fin a la vía administrativa (definitivos en vía administrativa o que causan estado en vía administrativa) y actos que no ponen fin a la misma
Los primeros agotan la vía administrativa, por lo que pueden ser impugnados directamente ante los tribunales. Son los actos que proceden de órganos sin superior jerárquico, los que resuelven procedimientos de impugnación de otros actos, los que resuelven asuntos de la competencia exclusiva del órgano que los dicta y los acuerdos con los administrados equivalentes a actos finalizadores de un procedimiento. Los segundos, en cambio, no cierran la vía administrativa. Hay que presentar recurso administrativo contra ellos para poder luego acudir ante los tribunales.
– Actos firmes y actos que no han ganado firmeza
Actos firmes son los que no se pueden recurrir porque el interesado ha dejado pasar el plazo para hacerlo sin interponer el correspondiente recurso o porque el último recurso posible se ha desestimado. Actos que no han ganado firmeza son aquellos que todavía se pueden recurrir por estar abierto el plazo para hacerlo o que se han recurrido sin que de momento se haya resuelto la impugnación.
– Actos originarios y confirmatorios
Los originarios resuelven por primera vez un asunto concreto; los confirmatorios reproducen otros actos anteriores sobre el mismo asunto y se caracterizan por que no son recurribles.
– Actos generales, singulares y plúrimos
Actos generales son los que tienen como destinataria a una pluralidad indeterminada de personas. Por ello, deben ser publicados. Actos singulares son los que tienen un destinatario o destinatario concretos. En principio, se notifican y no se publican. Actos plúrimos son grupos de actos singulares que se publican conjuntamente (artículo 55.3 de la Ley 30/1992). Cada uno de los actos singulares que los forman conservan su independencia y se impugnan de manera separada, sin que su anulación afecte necesariamente a los demás.
D.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
a.- La presunción de validez de los actos administrativos
De acuerdo con el principio de autotutela declarativa, la Administración pública puede crear derechos e imponer obligaciones de forma unilateral, quedando obligados los administrados a respetar y cumplir de manera inmediata la decisión administrativa.
Como consecuencia de lo anterior, los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 57.1 de la Ley 30/1992). Esta presunción de validez, sin embargo, no es absoluta y puede ser destruida impugnando el acto de que se trate y demostrando que no se ajusta a
Derecho. La carga de realizar la impugnación corresponderá al administrado que se considere perjudicado por el acto; la impugnación no suspenderá, en principio, la eficacia del acto, que podrá ser ejecutado igualmente.
– Actos que se notifican. Conforme al art. 58.1 de la Ley 30/1992, se notifican a los interesados las resoluciones y demás actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Las resoluciones serán notificadas en todo caso; los actos de trámite, cuando obliguen al administrado a realizar una actuación, den ocasión al ejercicio de un derecho o garantía procedimental o quepa recurso contra ellos.
– Plazo.
La notificación se debe cursar en un plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (art. 58.2 de la Ley 30/1992), pero el incumplimiento de dicho plazo no afecta a la validez del acto, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario culpable del retraso. En todo caso, los efectos favorables que se deriven del acto para los interesados se producirá desde la fecha en que haya sido dictado.
– Contenido. Ha de incluir el texto íntegro del acto y la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, así como de los recursos que quepan frente a él, el órgano ante el que hayan de presentarse y el plazo para interponerlos (art. 58.2 de la Ley 30/1992).
– Medio
La notificación se hace siempre por escrito y se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la misma por el interesado, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto (art. 59.1 de la Ley 30/1992). Normalmente, la notificación se realizará mediante correo certificado con acuse de recibo o mediante un oficio entregado personalmente por un funcionario o agente de la Administración.
Para que la notificación se pueda practicar por medios electrónicos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido su utilización, incluso por medios electrónicos (art. 28.1 de la Ley 11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido (art. 28.2).
– Lugar y persona
La notificación se llevará a cabo en el lugar indicado por el interesado o, si esto no es posible, en cualquier otro adecuado a tal fin. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, se le hará a éste o a cualquier persona que se halle en el domicilio y demuestre su identidad (art. 59.2 de la Ley 30/1992). Si el interesado o su representante rechaza la notificación, el trámite se dará por realizado (art. 59.4); si quien rechaza la notificación es otra persona o no hay nadie que puede hacerse cargo de la notificación, el trámite se repetirá por una sola vez y en una hora distinta No se benefician de la presunción de validez los llamados actos inexistentes, que son aquellos en los que concurren defectos o vicios tan graves que les privan hasta de la apariencia externa de actos administrativos.
b.- Los casos de eficacia demorada. En especial, la notificación y publicación de los actos administrativos
En estos supuestos, el acto existe y se presume válido, pero no produce efectos por el momento. Ello puede deberse a que su eficacia esté supeditada al cumplimiento de una determinada condición o al transcurso de un plazo, a que lo exija su contenido, a que tenga que ser notificado o publicado, o a que precise de la aprobación de otro órgano. Los casos más importantes de eficacia demorada son aquellos en que es necesaria la notificación o publicación del acto.
– Notificación
– Actos que se notifican. Conforme al art. 58.1 de la Ley 30/1992, se notifican a los interesados las resoluciones y demás actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Las resoluciones serán notificadas en todo caso; los actos de trámite, cuando obliguen al administrado a realizar una actuación, den ocasión al ejercicio de un derecho o garantía procedimental o quepa recurso contra ellos.
– Plazo. La notificación se debe cursar en un plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado (art. 58.2 de la Ley 30/1992), pero el incumplimiento de dicho plazo no afecta a la validez del acto, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario culpable del retraso. En todo caso, los efectos favorables que se deriven del acto para los interesados se producirán desde la fecha en que haya sido dictado.
– Contenido. Ha de incluir el texto íntegro del acto y la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, así como de los recursos que quepan frente a él, el órgano ante el que hayan de presentarse y el plazo para interponerlos (art. 58.2 de la Ley 30/1992).
– Medio
La notificación se hace siempre por escrito y se practicará por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción de la misma por el interesado, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto (art. 59.1 de la Ley 30/1992). Normalmente, la notificación se realizará mediante correo certificado con acuse de recibo o mediante un oficio entregado personalmente por un funcionario o agente de la Administración.
Para que la notificación se pueda practicar por medios electrónicos se requerirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o consentido su utilización, incluso por medios electrónicos (art. 28.1 de la Ley
11/2007, de 22 de Junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios pblicos). El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido (art. 28.2).
– Lugar y persona
La notificación se llevará a cabo en el lugar indicado por el interesado o, si esto no es posible, en cualquier otro adecuado a tal fin. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, se le hará a éste o a cualquier persona que se halle en el domicilio y demuestre su identidad (art. 59.2 de la Ley 30/1992). Si el interesado o su representante rechaza la notificación, el trámite se dará por realizado (art. 59.4); si quien rechaza la notificación es otra persona o no hay nadie que puede hacerse cargo de la notificación, el trámite se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes (art. 59.2). Es doctrina legal de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que la expresión en una hora distinta determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación (sentencia de 28 de Octubre del 2004, RJ Aranzadi 2004\6594).
Cuando la notificación se practique por medios electrónicos, se entenderá realizada a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Si existe constancia de la puesta a disposición del acto objeto de notificación y transcurren diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada por su destinatario, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso (art. 28.3 de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos).
– Publicación
– Supuestos en que los actos administrativos se publican
– Cuando los interesados son desconocidos, no se conoce el lugar de la notificación o ésta no se ha podido practicar después de haberse intentado dos veces (art. 59.5 de la Ley 30/1992).
– Cuando el acto tiene por destinataria una pluralidad indeterminada de personas (art. 59.6.a).
– En los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art.
59.6.b).
– Como complemento de la notificación, siempre que lo aconsejen razones de interés público (art. 60.2) o no se considere suficiente la notificación del acto a su destinatario para el conocimiento del mismo por todos los interesados (art. 59.6.a) in fine).
– Contenido
La publicación tendrá el mismo contenido que la notificación (art. 60.2 de la Ley 30/1992). Si el órgano competente aprecia que la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro de dicho acto y constancia de tal conocimiento (art. 61).
– Forma Cuando sustituya a la notificación por imposibilidad de practicarla, se llevará a cabo en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado y en los boletines oficiales correspondientes, según la
Administración de la que proceda el acto y el ámbito territorial de competencia del órgano que lo haya dictado (art. 59.5 de la Ley 30/1992 ,
notificación por edictos). En los demás casos, se utilizará el tablón de anuncios de la Administración actuante y, en su caso, los boletines oficiales y los medios de comunicación social.
En el caso de los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, en la resolución que los convoque se indicará el tablón de anuncios o medio de comunicación en el que se efectuarán las sucesivas publicaciones (art. 59.6.b).
La publicación de los diarios o boletines oficiales en la sede electrónica de la Administración correspondiente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa (art. 11.1 de la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos). La publicación de actos y comunicaciones en tablones de anuncios o de edictos podrá ser sustituida o complementado por su publicación en la sede electrónica de la
Administración correspondiente (art. 12).
– Notificación o publicación defectuosa.
No produce efecto y, por tanto, la Administración no podrá hacer valer el acto administrativo frente a sus destinatarios. Sin embargo, las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos exigidos a las mismas, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance del acto o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 de la Ley 30/1992).
Asimismo, a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, es suficiente que la notificación contenga el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado (art. 58.4 de la Ley 30/1992). Es doctrina legal de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente. En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente (sentencia de 17 de Noviembre del 2003, RJ Aranzadi 2004\597).
c.- La retroactividad de los actos administrativos
La retroactividad de los actos administrativos supone la anticipación de sus efectos a un momento anterior a la fecha en que han sido dictados. Tiene carácter excepcional y, según el art. 57.3 de la Ley 30/1992, sólo se puede dar en dos supuestos:
– Cuando el acto retroactivo se dicte en sustitución de otro acto anulado.
– Cuando el acto retroactivo produzca efectos favorables al interesado. En este segundo caso se exige que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y que la retroactividad no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
d.- La suspensión de la eficacia en vía administrativa
La suspensión de la eficacia de los actos administrativos sólo puede ser decidida por los órganos jurisdiccionales, por la propia Administración que los dictó o por otra Administración que excepcionalmente tenga encomendadas facultades de tutela o control sobre la primera. Aquí se estudiará el supuesto en que la suspensión es decidida por la Administración que dictó el acto.
La suspensión de la eficacia de los actos administrativos por la Administración autora de los mismos se puede producir bien en vía de recurso (art.111 de la Ley 30/1992), bien en vía de revisión de oficio (art. 104). En cualquiera de los dos supuestos, hay que tener en cuenta que como regla general la impugnación de un acto administrativo no suspende por sí misma la eficacia del acto.
– Requisitos: que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho del art. 62.1 de la Ley 30/1992. Además, es necesario ponderar de manera razonada el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al interesado como consecuencia de la eficacia inmediata del acto administrativo (art.111.2).
Si se concede la suspensión, cabe adoptar las medidas cautelares necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto impugnado (art. 111.4). Si de la suspensión pueden derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía para responder de ellos.
– Procedimiento: la suspensión puede pedirla el interesado en cualquier momento del procedimiento de impugnación del acto o decretarla de oficio la propia Administración; en el primer caso, si en treinta días desde la solicitud de suspensión no recae resolución expresa, la suspensión se entiende concedida (art. 111.3 de la Ley 30/1992). La resolución ha de ser motivada.

E.- LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
a.- Introducción
Actos viciados son los que no reúnen los requisitos exigidos por el Ordenamiento jurídico con carácter general o para ese tipo concreto de actos administrativos.
Como consecuencia del principio de autotutela administrativa y de la presunción de validez de los actos administrativos (y salvo en los supuestos en que los vicios sean tan graves que el acto deba considerarse inexistente, por faltarle hasta la apariencia externa de acto administrativo), los actos viciados producen igualmente efectos y han de ser impugnados por el interesado o revisados de oficio por la Administración para que sean declarados inválidos por el órgano administrativo o jurisdiccional competente y cese así su eficacia. Además, la simple presentación de la impugnación, sea un recurso administrativo o contencioso-administrativo, o la iniciación del procedimiento de revisión de oficio, no paraliza la ejecución del acto, sin perjuicio de la posibilidad de pedir la suspensión de su eficacia.
La declaración de invalidez de un acto no afecta a los sucesivos del mismo procedimiento que sean independientes del primero; igualmente, la declaración de invalidez de una parte del acto administrativo no conlleva la invalidez de las otras partes del mismo que sean independientes de la primera, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado (art. 64 de la Ley 30/1992). Cuando un acto viciado reúne los elementos constitutivos de otro acto distinto, podrá producir los efectos de este último, convirtiéndose en el mismo (art. 65 de la Ley 30/1992). En general, siempre que se declare la invalidez de un acto administrativo se conservarán todos los actos y trámites cuyo contenido se habría mantenido igual si no se hubiera cometido la infracción (art. 66 de la Ley 30/1992).
Los vicios de los actos administrativos pueden ser de distintas clases y producen consecuencias también distintas. Así se distinguen los motivos de nulidad de pleno derecho, los de anulabilidad y las irregularidades no invalidantes.
b.- La nulidad absoluta o de pleno derecho
La nulidad absoluta o de pleno derecho es la sanción más grave que prevé el
Derecho administrativo para los actos viciados. Puede ser apreciada de oficio, es decir, sin que la alegue el interesado, por el órgano administrativo o judicial que conoce de la impugnación contra el acto viciado, y no admite sanación o convalidación de ningún tipo. Asimismo, si se declara su existencia, el acto es anulado con efectos retroactivos, desapareciendo del mundo jurídico como si nunca se hubiera dictado. Los actos nulos de pleno derecho pueden ser impugnados sin límite temporal alguno a través de la vía de la revisión de oficio.
La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos es excepcional en nuestro Derecho administrativo; sólo dan lugar a la misma ciertos vicios enunciados expresamente por las normas con rango de ley. Con carácter general, el art. 62.1 de la Ley 30/1992 establece que los actos administrativos son nulos de pleno derecho en los supuestos siguientes:
– Actos que lesionan los derechos y libertades protegidos por el recurso de amparo, es decir, los derechos y libertades reconocidos por los artículos 14 al 29 de la Constitución, ambos inclusive, además de la objeción de conciencia del art. 30.
– Actos dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Por incompetencia manifiesta se entiende aquí la que es indudable o indiscutible; la incompetencia jerárquica queda excluida, por lo que sólo será un vicio de anulabilidad, subsanable por el superior jerárquico. También se incluyen los supuestos de ausencia de potestad en la Administración actuante, usurpación de funciones públicas y falta o falseamiento del presupuesto fáctico del acto.
– Actos que tengan un contenido imposible. La imposibilidad ha de ser material o lógica (contradicciones, ambigüedades irresolubles), no jurídica, y, además, originaria, no sobrevenida. En muchos casos los actos de este tipo se pueden considerar incluso inexistentes.
– Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta. No se exige la declaración de la existencia de la infracción penal por sentencia firme.
– Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Se equipara a la falta total de procedimiento (actos dictados de plano) el prescindir de los trámites esenciales del procedimiento de que se trate o haber seguido un procedimiento distinto al establecido.
– Actos dictados infringiendo las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Se trataría de casos como los de falta de convocatoria del órgano, de decisión sobre un asunto no incluido en el orden del día, o de falta del quórum para la válida constitución del órgano o para la votación de un asunto determinado.
– Actos expresos o presuntos contrarios al Ordenamiento jurídico por los que una persona adquiere una facultad o derecho sin reunir los requisitos esenciales establecidos para su adquisición.
c.- La anulabilidad
A diferencia de la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad es una sanción de menor gravedad para los actos administrativos viciados. Para que pueda ser apreciada por los órganos administrativos o judiciales ha de ser alegada por el interesado; además, cabe su sanación o convalidación, bien por el consentimiento del propio interesado, expreso o tácito (basta dejar pasar los plazos para recurrir el acto viciado), bien por la subsanación del vicio por el órgano que dictó el acto o por su superior jerárquico. Si la anulabilidad es declarada por el órgano administrativo o judicial competente, el acto viciado dejará de producir efectos, pero se mantendrán los ya producidos. Para acabar, la impugnación de los actos anulables sólo puede ser llevada a cabo por el interesado y dentro de ciertos plazos, transcurridos los cuales el acto se vuelve firme e inatacable.
La anulabilidad es la sanción general que prevé nuestro Derecho administrativo para los actos viciados; el art. 63.1 de la Ley 30/1992 establece que son anulables los actos administrativos que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. Evidentemente, se excluyen los supuestos ya estudiados de nulidad de pleno derecho, además de los de irregularidades no invalidantes que se verán a continuación.
d.- Las irregularidades no invalidantes
Ciertos vicios de los actos administrativos no producen la invalidez de éstos, por lo que deben ser considerados simples irregularidades no invalidantes. En general, los defectos formales o procedimentales no dan lugar a la invalidez de los actos administrativos, salvo que a causa de tales vicios el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados (art. 63.2 de la Ley 30/1992).
La infracción por la Administración de los plazos establecidos para sus actuaciones sólo implica la invalidez del acto cuando así lo impone la naturaleza del plazo (art. 63.3 de la Ley 30/1992).