LECCIÓN 5
I. EL REGLAMENTO.
1.- Concepto.Son las normas que aprueban el Gobierno y las AP. Tienen un valor subordinado a la CE y a las leyes
2.- La potestad reglamentaria.Se reconoce esta potestad al Gobierno (art.
97 CE), e implícitamente a la AP (arts. 106.1 y 153.c). Por último, también a las CC.AA., Provincias y Municipios (art. 137). Los demás órganos de la Administración sólo tendrán potestad reglamentaria interna o administrativa, al igual que otras entidades públicas con reconocimiento constitucional de autonomía (corporaciones).La ley también puede conceder esta potestad en caso de que la CE no lo haga.
Los reglamentos de estas instituciones se conocerán como circulares.Una excepción la suponen los Reglamentos de las Cámaras Legislativas, los cuales no se subordinan a la ley.
3.- La naturaleza normativa de los reglamentos.Los reglamentos son verdaderas normas, y como tales deben ser publicados y tienen vigencia indefinida. Regulan situaciones abstractas o generales que se pueden producir en un futuro. Así se diferencian de los actos administrativos, de los actos generales no normativos y de las instrucciones y órdenes de servicio.
II. LAS RELACIONES INTRAORDINAMENTALES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO.
Se dan entre la ley y los reglamentos estatales o también autonómicos. Hay que tener en cuenta dos aspectos: existe reserva de ley para determinadas materias, y que ley y reglamento tienen diferente rango jerárquico. Atendiendo a esto los reglamentos se dividen en:
A) Reglamentos ejecutivos. Son aquéllos que desarrollan una ley generalmente por atribución de la propia ley. Aquí el reglamento puede ser dictado incluso en materias reservadas a la ley. El reglamento cumple así una función de colaboración normativa con la ley (remisión normativa).
Deben limitarse a cumplir cuestiones de detalle, que no entren en contradicción con la ley. No puede invadir el ámbito propio de reserva de ley. Si incumplieran esto incurrirían en vicio de nulidad.
B) Reglamentos independientes. En virtud de la potestad reglamentaria de las AP, éstos pueden regular materias no incluidas en la reserva de ley. Sin embargo, estos reglamentos independientes tienen el límite de que las materias no reservadas a la ley, en el momento que una ley entre a regularlas, impedirá que esa materia pueda ser tratada por reglamentos independientes. Puede producirse el fenómeno de la deslegalización, por el que la propia ley permite su modificación o derogación por reglamento.
Cabe otro límite: que la ley prohiba que una materia aún no regulada, lo sea por reglamento.
C) Reglamentos de necesidad. Son supuestos en que razones extraordinarias de necesidad obligan a dictar reglamentos que suspenden la vigencia de las leyes. Prima el principio de “la salud del pueblo es superior a la ley”. Estos reglamentos se dan en caso de catástrofe o grave infortunio, que requieren una rápida actuación.
III. RELACIONES INTERORDINAMENTALES ENTRE LEY Y REGLAMENTO.
Se dan entre las leyes y todos los reglamentos que no sean estatales o autonómicos. Estas relaciones se rigen por el principio de competencia, no por el de jerarquía. Hay dos supuestos:
1.- Relaciones de los reglamentos de ordenamientos autónomos y leyes de cabecera
Tres supuestos:a) Estatutos de las Entidades públicas de naturaleza reglamentaria. Dichos ordenamientos tienen como norma cabecera una ley estatal. La ley, en estos supuestos, es una norma habilitante, pero no condiciona el contenido del reglamento, que no deben ser considerados, por tanto, ejecutivos.
b) en los ordenamientos que tienen garantizada su autonomía en la CE, la norma cabecera les atribuye potestad reglamentaria. Es el caso de los entes locales. Estos reglamentos son autónomos enmarcados en las leyes de cabecera, que se limitan a señalar las soluciones normativas que cabe establecer reglamentariamente. Tampoco son reglamentos ejecutivos.
c) los reglamentos corporativos corresponden a la potestad de los Colegios profesionales en la regulación de su profesión. Estos reglamentos nunca pueden ser generales y tampoco son ejecutivos.
2.- Reglamentos autonómicos y leyes estatales en materias de competencia normativa compartida
Los reglamentos autonómicos de desarrollo no precisan del preceptivo dictamen del Consejo de Estado porque no son ejecutivos. Esto quiere decir que sus competencias no se subordinan a las de las leyes estatales en casos de materia compartida.
IV. COMPETENCIA, PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN, PUBLICACIÓN Y EFECTOS DE LOS REGLAMENTOS.
1.- Competencia.La competencia general corresponde al Gobierno para los reglamentos ejecutivos generales y los reglamentos jurídicos independientes. Estos reglamentos del Gobierno se denominan Reales Decretos (RD), sancionados por el Rey y refrendados por el Presidente del Gobierno o por el Ministro que corresponda según la materia. El Presidente también puede aprobar RD en lo relativo a disposiciones organizativas de Ministerios, Secretarías de Estado y la propia presidencia del Gobierno.
El resto de reglamentos estatales se denominan Órdenes y especifican quien los dictó: Comisión delegada del Gobierno, Ministro competente o Ministro de la Presidencia (cuando la orden parte de varios ministros).
Las CC.AA. atribuyen potestad reglamentaria a órganos paralelos a los de la organización estatal. En las Entidades locales esta potestad corresponde al Pleno de las Entidades locales territoriales y se denominan Ordenanzas y Reglamentos para las Provincias.
Por último, los entes institucionales de naturaleza pública también pueden tener potestad reglamentaria, en cuyo caso se denominan Circulares.
2.- Procedimiento.Existe una gran laguna en nuestro ordenamiento que es la ausencia de una regulación común del procedimiento de elaboración de reglamentos para todas las AP. Habrá que diferenciar 4 procedimientos:
a) Reglamentos estatales. El órgano directivo correspondiente elabora un Proyecto, que deberá ser informado por la Secretaría Técnica del Ministerio. Si va a afectar a derechos e intereses de los ciudadanos se les dará audiencia en un plazo superior a 15 días. Si va a afectar a la distribución de relaciones entre el Estado y las CC.AA. se informará también por el Ministerio de AP. Si es reglamento ejecutivo se informará por el Consejo de Estado. Concluidos estos trámites, si es una Orden, se aprobará por el órgano correspondiente. Si la aprobación corresponde al Consejo de Ministros, deberá repartirse antes por los demás Ministerios para observaciones.
La omisión de estos trámites determina la nulidad del reglamento. Se trata de vicios de nulidad de pleno derecho porque afectan al sistema normativo general.
b) Reglamentos autonómicos. El procedimiento a seguir coincide en lo sustancial con la normativa estatal, salvo en los reglamentos ejecutivos autonómicos, que sólo consideran preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado.
c) Ordenanzas y reglamentos locales. El procedimiento es: aprobación por el Pleno, información pública y audiencia para la presentación de reclamaciones y sugerencias (plazo mínimo de 30 días), resolución de reclamación y sugerencias y aprobación definitiva por el Pleno
D) Circulares de los Entes institucionales. El procedimiento se rige según sus Estatutos
3.- Publicación
Los reglamentos deben ser publicados en el Diario Oficial correspondiente.
4.- Efectos.Los efectos de los reglamentos son los propios de toda norma. Se discute si pueden ser retroactivos o no. La jurisprudencia concluye que para serlo han de ser favorables y debe habilitarlos una ley. Por último, la derogación de los reglamentos sigue también las normas generales.
V. JERARQUÍA DE LOS REGLAMENTOS.
Los reglamentos, además de estar subordinados a la CE y las leyes, también lo están entre ellos, dependiendo del órgano que los apruebe. La Ley de Gobierno (LG) establece una jerarquía para los reglamentos estatales: Reales Decretos primero, y Órdenes ministeriales después. Dentro de cada escalón, juega el principio de competencia material.
La ordenación de los reglamentos de las CC.AA. se adapta a la jerarquía de sus propias autoridades. En las Entidades locales no existe este problema, ya que todo el poder normativo lo tiene el Pleno de las Entidades locales.
La consecuencia de la jerarquía es que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar una norma superior. En caso contrario incurrirá en nulidad de pleno derecho.
VI. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
Tanto la Ley de Régimen jurídico de las AP y del Procedimiento común (LPC) como la LG expresan la inderogabilidad de un reglamento (norma de carácter general), por un acto administrativo de carácter particular, aunque este último haya sido dictado por un órgano de igual o superior rango.
VII. VICIOS DE LOS REGLAMENTOS Y LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
1.- Vicios y límites.A) Vicios de los reglamentos. Remisión. La vulneración de los principios y reglas hasta ahora enumerados provoca un vicio del reglamento. Estos vicios son: violación de la jerarquía normativa o la reserva de ley; reglamentos retroactivos de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales; incumplimiento de los trámites de elaboración.B) Límites. La discreccionalidad a que están sometidos los reglamentos hace que estos no puedan vulnerar ni a los Principios Generales del Derecho, ni a las leyes, ni a la CE. Uno de estos principios generales es la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE), lo que provoca que los reglamentos deban tener justificación lícita y, además racional.
2.- Técnicas de control.A) Inaplicación por los Tribunales ordinarios. Cuando un T declare que un reglamento vulnera algún principio o regla de los que debería seguir dictará su inaplicación, pero no su nulidad.B) Recurso indirecto. No se permite recurso directo contra el reglamento (en la LPC), pero sí indirecto, atacando sus actos de aplicación, pero basándose en que está viciado. En estos casos sí cabrá recurso directo contra el órgano que dictó el reglamento.C) Recurso contencioso-administrativo. La cuestión de ilegalidad. El control de los reglamentos ilegales es competencia de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Caben dos tipos de recursos: directos e indirectos. El directo ha de ejercitarse una vez publicado el reglamento y hasta dos meses después. Tras la CE cualquier persona afectada por un reglamento puede interponer uno u otro recurso. La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LJ) prevé, además efectos erga omnes para la resolución que se dé al recurso, ya sea directo o indirecto.En el caso del recurso indirecto, el Juez o T ante el que se presente este recurso, planteará la ‘cuestión de ilegalidad’ ante el T competente para anular en su caso el reglamento. Esta cuestión la plantea el juez una vez dictada sentencia, lo que puede provocar injusticias.
D) Recurso de inconstitucionalidad contra reglamentos. El TC puede controlar los vicios de inconstitucionalidad de un reglamento, así como admitir recursos de amparo contra ellos. El Gobierno también puede impugnar ante él disposiciones y resoluciones de las CC.AA. que provoquen un conflicto de competencias.
III. OTRAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO ADMINISTRATIVO.
1.- Los Principios generales del Derecho
A) Concepto y significado. Estos principios explican yjustifican las reglas jurídicas, y permiten dar sentido al funcionamiento del sistema jurídico, expresando siempre un valor jurídico de la comunidad. Su labor principal dentro del DA es la de informar esta rama y tener capacidad para controlar el ejercicio de las potestades administrativas. En este campo destacan los principios de legalidad, de tipicidad, culpabilidad, igualdad, seguridad jurídica, buena fe, etc.
B) Los Principios generales del Derecho constitucionalizados. Estos principios son: principio de la supremacía material de la CE (art. 9.1), principio de legalidad (art. 9.3), principio de jerarquía normativa y publicidad de las normas (art. 9.3), principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 9.3), principio de seguridad jurídica (art. 9.3), principio de responsabilidad (art. 9.3), principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3), principio de igualdad (art. 14) y principio de objetividad de la AP (art. 103.1).
2.- la costumbre
A) Consideraciones generales. La costumbre tiene un papel muy limitado en DA, puesto que la AP no puede apartarse en su conducta de la norma previa. Sin embargo, en algunos sectores el propio legislador remite a la costumbre, y en otros es la propia Administración la que proscribe la aplicación de ésta.
La costumbre no puede regular materias reservadas a la ley, ni derogar leyes, ni tener carácter sancionador.
B) El precedente. El precedente administrativo no puede considerarse costumbre, por lo que no obliga a la Administración a actuar siempre de igual modo. No obstante, si una norma tiene varias interpretaciones y se sigue una de ellas, cambiar de interpretación podría dar lugar a la invalidez del acto. El cambio de criterio ha de ser objetivamente razonable.
3.- El valor de la jurisprudencia en el DA
El valor de la jurisprudencia es el de complemento del ordenamiento jurídico, cuando de modo reiterado el TS sienta doctrina interpretando y aplicando la ley, la costumbre, o los principios generales del Derecho. La jurisprudencia puede evolucionar, cambiar de criterio, pero atendiendo a la realidad social. Estos cambios se deben producir de manera que pueda deducirse una cierta estabilidad para el futuro.
Los criterios seguidos por el TS pueden ser corregidos por el TC, máximo intérprete de la ley.