Organización Administrativa del Estado: Estructura y Principios

Lección 4: Las Personas Jurídico-Públicas

I. Las Personas Jurídico-Públicas en General

1. Concepto

El Código Civil hace una distinción primaria entre personas físicas y jurídicas (arts. 29 y ss.). A su vez, dentro de las personas jurídicas hay que distinguir entre personas públicas y privadas. El criterio distintivo que usa el CC es el de interés público o privado (art. 35).

Es preciso abandonar este criterio ya que existen entidades jurídico-privadas que persiguen intereses públicos. Para calificar un ente como jurídico-público hay que tener en cuenta, además de la definición que haga la ley, la mayor o menor dosis de fines públicos que persiga y de Derecho Administrativo que aplique; además del grado de control ejercido sobre éstas por las Administraciones Públicas.

Las Administraciones Públicas constituyen el arquetipo de la categoría de personas públicas. Sin embargo, si bien todas las Administraciones son personas jurídico-públicas, no todas estas son Administraciones.

La Administración representa ante los ciudadanos el poder directo e inmediato, un sujeto de derecho con capacidad para asumir poderes y deberes y tener la condición de parte en un proceso judicial como el contencioso-administrativo, cuya finalidad es controlar la actuación administrativa.

Como síntesis, debemos considerar tres ideas fundamentales:

Las Administraciones Públicas constituyen el grueso de las personas jurídico-públicas.
Todas estas, sean o no AP, realizan en mayor o menor medida fines típicos conectados con intereses públicos.
Hay personas jurídico-privadas que también realizan estos fines.

El dato de la personalidad jurídico-pública de las AP se recoge de manera reiterada en la ley, como por ejemplo, en la LOFAGE (art. 2.2º) y la LRJ-PAC (art. 3.4).

Esa personalidad es predicable de cada una de las AP existentes. No solo hay que distinguir entre los distintos poderes del Estado, sino que dentro del Ejecutivo, hay que diferenciar las numerosas Administraciones existentes, cada una con personalidad jurídica propia.

La Administración es fruto de la potestad organizatoria, es decir, un proceso de creación, modificación y extinción de entidades, órganos y unidades administrativas que está presidido por la racionalidad y enderezado hacia la eficacia. La CE resalta la importancia de este fenómeno y el papel preeminente de la ley: “Los órganos de la AP son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley” (art. 103.2).

2. Clasificación

El concepto de Administración Pública está definido en el artículo 1º de la LJCA y en el artículo 2º de la LRJ-PAC. Éste abarca:

Administraciones Territoriales

La Administración General del Estado
Las Administraciones de las CCAA
Las entidades que integran la Administración Local

Administraciones Institucionales

Las entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades Locales.

Existen otras personas jurídicas públicas integradas en la “Administración Corporativa” que siempre han planteado la duda de si son o no Administraciones. Por otro lado, existen las Asociaciones de configuración legal, que si bien no son AP, plantean dudas de si son personas públicas o privadas.

A. Entes Territoriales y No Territoriales

El Territorio

Para los entes del primer tipo es un elemento constitutivo, un presupuesto previo. En cambio, para los entes institucionales no tiene este significado, si bien en muchos casos el territorio actúa como criterio delimitador de sus competencias.

Fines

De los entes territoriales se predica la universalidad de fines, la satisfacción de intereses generales propios de su territorio. Por el contrario, los entes institucionales son creados para atender un interés sectorial concreto. Por tanto, los primeros despliegan su poder y actuación sobre todas las personas del territorio, mientras que los segundos inciden sobre aquellas personas relacionadas con el interés tutelado.

Potestades

Los entes territoriales tienen atribuidos poderes superiores. En cambio, a los entes institucionales solo se les atribuyen las potestades precisas para el cumplimiento del fin concreto que tienen asignado.

Autonomía

Los entes territoriales se encuentran en posición de superioridad con respecto a las entidades institucionales que de ellos dependen. Estas últimas son instrumentos al servicio de intereses definidos por el ente territorial y sometido a su tutela, sin perjuicio de que los actos jurídicos producidos por las entidades tuteladas se manifiesten como propios de personas jurídicas responsables por sí mismas y sujetas al control de los órganos judiciales.

B. Instituciones y Corporaciones

Los entes institucionales tienen carácter artificial, son dependientes o vinculados a una Administración territorial.

Su elemento fundamental es la existencia de un patrimonio que se adscribe a un fin concreto, advirtiéndose la existencia de un “fundador”: la Administración matriz.

En cambio, el elemento esencial de las corporaciones es la agrupación de personas (universitas personarum) que el Derecho configura como personas jurídico-públicas en razón de que tutelan intereses que el legislador considera dignos de protección. No todas están implicadas por igual en la tutela de esos intereses, razón por la cual las potestades administrativas que reciben tienen distinta magnitud en cada caso.

II. Las Administraciones Territoriales

1. La Administración General del Estado

A. Órganos Gubernamentales

La CE distingue dentro del poder ejecutivo dos elementos: el Gobierno (artículo 97 CE) y la Administración (art. 103 CE). El primero se regula por la LG y la Administración estatal por la LOFAGE.

El Gobierno

Es un órgano político aunque el ordenamiento jurídico también le asigna el ejercicio de funciones administrativas (carácter bifronte). El artículo 97 CE dice que dirige la Administración civil y militar. Según el artículo 98.1 CE, el Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.

Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros que actúa de manera colegiada bajo la dirección del Presidente. La Ley del Gobierno no ha determinado el número de Ministerios, ni su configuración. Estos elementos se establecen por el Presidente del Gobierno mediante Real Decreto.

A diferencia del Gobierno, la AGE constituye una organización burocrática neutral, regida por los principios del artículo 103 de la CE, en el que se resalta la necesaria juridicidad de su actuación. Esta Administración tiene atribuida la tarea de ejecutar la política del Gobierno. Para ello, está organizada en Ministerios, cada uno de los cuales asume un sector de la vida pública.

La Ley del Gobierno enumera sus competencias (art. 5) a modo de lista abierta pues, además de sus funciones constitucionales, políticas y de orden internacional, podrá ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE, las leyes y cualquier otra disposición.

Sus decisiones adoptan la forma de Real Decreto o de Acuerdos.

Comisiones Delegadas del Gobierno

Sirven para desconcentrar sectorialmente asuntos de la competencia conjunta de algunos Ministerios concretos. Su creación, modificación y supresión se acuerda mediante Real Decreto del Consejo de Ministros (art. 6 LG), que establece el número de Comisiones, su denominación y el número de Ministros o Secretarios de Estado que las componen. No suelen pasar de la decena y los asuntos sobre los que se organizan son: política exterior, seguridad del Estado, asuntos económicos, política educativa, situaciones de crisis, etc. Sus acuerdos toman la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia cuando la competencia corresponda a distintos Ministerios.

Presidente del Gobierno

Es nombrado por el Rey una vez que el Congreso ha otorgado su confianza al candidato (art. 99 CE).

Le corresponde proponer al Rey el nombramiento y cese de los demás miembros del Gobierno. Tal y como señala el artículo 98.2 CE, dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de sus miembros, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de estos en su gestión.

Las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente revestirán la forma de Reales Decretos del Presidente del Gobierno.

Vicepresidencia del Gobierno

Del artículo 98 de la CE se extraen dos rasgos fundamentales: no es un órgano necesario y, de existir, su número no es fijo. El cargo puede recaer sobre un Ministro o sobre una persona distinta que quedaría integrada en el Consejo de Ministros.

Son nombrados y cesados por el Rey a propuesta del Presidente (artículo 100).

Sus funciones (art. 3 LG) son: coordinación de asuntos o áreas de gobierno, apoyo al Presidente y suplencia en los casos de vacante, ausencia o enfermedad (art. 13 LG).

B. Órganos Centrales

Extienden sus competencias a todo el territorio nacional y tienen su sede en Madrid. Su volumen e importancia ha ido perdiendo peso desde el surgimiento del sistema autonómico.

a. Órganos Superiores

Ministros

Sus funciones están recogidas en el artículo 4 de la LG:

Desarrollar la acción del gobierno en el ámbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos del Consejo de Ministros o las directrices del Presidente del Gobierno.
Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
Ejercer cuantas otras potestades les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
Refrendar los actos del Rey en materia de su competencia.

Pueden existir los llamados Ministros “sin cartera” (sin departamento o ministerio) que podrán asumir la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales (art. 4.2 LG).

El Ministro es miembro del Gobierno y además es Jefe del Departamento o Ministerio (máxima autoridad administrativa). Es por ello que sus funciones también están señaladas en la LOFAGE. Entre ellas destacan:

Suprema dirección de los sectores y la actividad administrativa en su Ministerio.
Potestad reglamentaria.
Establecimiento de objetivos y planes del Ministerio.
Nombramiento y separación de titulares de órganos directivos.

Sus actos agotan la vía administrativa sin que quepa recurrirlos ante el Consejo de Ministros ni ante el Presidente del Gobierno. Las disposiciones y resoluciones de los Ministros son Órdenes Ministeriales y, si afectan a varios Departamentos, Orden del Ministro de la Presidencia.

Los Ministerios cuentan con una organización central en Madrid, y con ciertos servicios periféricos en el resto del territorio nacional, que componen la Administración periférica del Estado.

De cada Ministerio dependen ciertas entidades públicas de carácter instrumental (Organismos Autónomos y Entidades Públicas Empresariales) que pueden llegar a contar con una implantación territorial semejante.

Además, los Ministros desarrollan funciones y actividades de diverso tipo a través de personas jurídicas de Derecho privado (empresas públicas).

Secretarios de Estado

Es un órgano jerárquicamente vinculado al Ministro que se encarga de la dirección y coordinación de un sector de la actividad del Ministerio. No en todos los Ministerios existen estos órganos.

Son designados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno.

De él suelen depender las Direcciones Generales que se encargan de asumir las responsabilidades que la Secretaría del Estado tiene encomendadas.

b. Órganos Directivos

Subsecretarios

Su cometido principal es la gestión de la vida administrativa del Ministerio y la previsión de medios materiales y personales para realizar sus objetivos. Tienen atribuida la potestad disciplinaria y la jefatura de personal del Ministerio (art. 15 LOFAGE).

Son nombrados por Real Decreto del Gobierno a propuesta del Ministro.

Han de elegirse entre funcionarios de carrera de las Administraciones a los que se exija el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.

Secretarios Generales (art. 16 LOFAGE)

Ejercen sus competencias sobre un determinado sector de la actividad del Ministerio, al igual que un Secretario de Estado, pero con menor rango. Cuando se crea, se hace como órgano de coordinación de las Direcciones Generales. Su figura, aparte de ser facultativa, tiene carácter excepcional. Su nombramiento y cese es igual que el de los Subsecretarios y han de tratarse de personas con cualificación en el ejercicio de puestos de responsabilidad en la gestión pública y privada.

Direcciones Generales (art. 18 LOFAGE)

Son órganos de gestión de una o varias áreas dentro de cada Ministerio. Están jerárquicamente vinculadas al Ministro, al Secretario de Estado y a los Secretarios Generales. Los Directores Generales tienen que ser nombrados entre funcionarios de carrera que dispongan del título de doctor, licenciado, ingeniero o arquitecto, aunque cabe la posibilidad de que no tengan la condición de funcionario si el RD lo permite. Su nombramiento y cese compete al Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro respectivo.

Secretaría General Técnica (art. 17 LOFAGE)

Depende del Subsecretario y tiene competencias de asesoramiento y estudio técnico y jurídico, fundamentalmente en relación con la producción normativa del Ministerio, la asistencia jurídica general y la dirección de los servicios de publicaciones de cada uno de los Ministerios. Son nombrados entre funcionarios de carrera y han de reunir las mismas condiciones que los Subsecretarios.

Subdirectores Generales

Están subordinados a las Direcciones Generales y son los responsables de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de esta Subdirección General. También se nombran entre funcionarios de carrera, pero su nombramiento y cese corresponde al Ministerio o al Secretario de Estado del que dependan.

De cada subdirección dependerán a su vez otras unidades menores igualmente jerarquizadas, aunque no todas tendrán la consideración de órganos.

C. Órganos Periféricos

De acuerdo con la LOFAGE, su estructura se sustenta sobre dos pilares:

Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma

El artículo 22 de la LOFAGE dispone que los Delegados representan al Gobierno en el territorio de aquella, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las CCAA a través de sus Presidentes, y ejercen la dirección y la supervisión de todos los servicios de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos.

Los Delegados del Gobierno dependen orgánicamente de la Presidencia del Gobierno. Se organizan en áreas que dependen funcionalmente del Ministerio competente del área que se trate.

Tiene su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la CCAA. Ejerce las siguientes funciones:

Funciones directivas: nombrar y relevar a los Subdelegados, ejercer poderes inherentes a la jerarquía administrativa sobre estos órganos, impulsar y supervisar los servicios de la AGE y sus Organismos Públicos, proponer nombramientos, realizar informes…
Tutela de los derechos y libertades públicas, garantizar la seguridad del ciudadano a través de los Subdelegados dependientes de él y de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, cuya jefatura le corresponde.
Suspensión de la ejecución de los actos y acuerdos dictados por los órganos de la Delegación del Gobierno, cuando le corresponda resolver recursos administrativos, y proponer la suspensión en los restantes casos.
Vigilar el cumplimiento de las competencias estatales, así como la correcta aplicación de las normas, promoviendo e interponiendo, en su caso, conflictos de jurisdicción, de atribuciones, recursos y acciones.
Competencias en materia de relaciones interadministrativas con las demás Administraciones territoriales.

El Delegado del Gobierno es nombrado y cesado por el Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 22.3 LOFAGE).

Subdelegados del Gobierno en las Provincias y Directores Insulares

Es nombrado por el Delegado del Gobierno (art. 23.1 LOFAGE) por el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales.

Depende directamente del Delegado. En las CCAA uniprovinciales no existen y sus competencias son asumidas por el Delegado de Gobierno.

El artículo 29.2 LOFAGE establece sus funciones:

Dirigir los servicios integrados de la AGE.
Impulsar, supervisar o inspeccionar los servicios no integrados.
Comunicación, colaboración y cooperación con las Corporaciones Locales y la Administración autonómica.
Competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.

En las provincias en las que no radique la sede de la Delegación, también ejercerán:

Protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, a cuyo efecto dirigirá las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en la provincia.
Dirección y coordinación de la protección civil en el ámbito provincial.

D. Órganos Especializados

Existen otras instituciones muy diversas que se encuentran adheridas en algún punto del sistema general. La mayoría gozan de cierta independencia funcional e incluso financiera, sin dejar de ser por ello órganos.

Su número, variedad e índole son tales que resulta imposible clasificarlos. Sí podría afirmarse que algunos podrían ser convertidos en entidades separadas, mientras que otros cumplen funciones públicas de tal calibre que es difícil concebirlos como instituciones distanciadas del tronco básico de la organización central.

2. La Administración Autonómica

La organización institucional de la CCAA se contempla en el artículo 152 CE. Se basará en una Asamblea Legislativa, el Consejo de Gobierno con su Presidente y un TSJ.

En el ámbito del poder ejecutivo, el Consejo de Gobierno de cada CCAA, constituido por Departamentos o Consejerías, reproduce el esquema del Consejo de Ministros. Tiene atribuidas, dentro de sus competencias, las mismas funciones que este (ejecutivas y administrativas).

La CE contiene escasas referencias a la Administración autonómica, siendo los Estatutos de Autonomía y la legislación autonómica la que se ha ocupado de establecer su régimen jurídico en base al artículo 103.1 CE.

En términos generales, las Administraciones autonómicas han seguido el esquema de la Administración estatal: órganos centrales con una estructura análoga a la de esta y una Administración periférica con mayor o menor volumen según el tamaño y división provincial de la CCAA. En las CCAA uniprovinciales no tiene cabida la Administración periférica e incluso desaparece la Diputación Provincial. Algunas CCAA han creado delegaciones gubernamentales en cada provincia, semejantes a las Subdelegaciones del Gobierno del Estado, para coordinar a sus órganos periféricos a nivel provincial.

Además, algunas CCAA han ido creando una red de instituciones y órganos de participación y asesoramiento. Asimismo, se han dotado de una “Administración instrumental” semejante a la del Estado y un nutrido sector público, donde quedan incluidas las sociedades mercantiles controladas por la AP. La crisis económica ha propiciado, no obstante, una reducción de estas.

En cuanto a su regulación, todas las CCAA han aprobado leyes reguladoras de su Gobierno y del resto del apartado administrativo. En Andalucía, estas leyes son la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno y la 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Junto a ellas coexisten otras que regulan entidades concretas.

3. Las Administraciones Locales

La CE establece en su artículo 137 que “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y en las CCAA que se constituyan”, añadiendo que “todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Además, los artículos 140 y 141 regulan aspectos concretos de los Municipios y Provincias, atribuyéndoles personalidad jurídica propia.

La CE subraya la autonomía local, pero no le ha atribuido a la Administración local un ámbito de competencias determinadas. Es por ello que el legislador debe establecer el ámbito de competencias de los Municipios, de las Provincias y del resto de las Entidades locales. No obstante, la CE no ha establecido de manera clara el reparto competencial para legislar en materia local. Según la jurisprudencia constitucional, corresponde al Estado, ex artículo 149.1.18 CE, establecer las bases del régimen jurídico de la Administración local, mientras que las CCAA, respetando la legislación estatal, pueden aprobar su legislación propia de desarrollo sobre régimen local.

El régimen local viene en la actualidad configurado por la Ley 7/1985, LBRL, los artículos básicos del RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el TRRL, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, y los reglamentos estatales ejecutivos de estas leyes; la legislación de desarrollo de las CCAA y la potestad reglamentaria de las Entidades locales.

El principio de autonomía local constituye un límite a la legislación del régimen local. El régimen jurídico de Municipios y Provincias debe garantizar la existencia de estas entidades como Administraciones; atribuirles un ámbito competencial suficiente y dotarlas de los recursos financieros necesarios para el adecuado ejercicio de sus competencias.

Esta legislación también tiene que permitir un ámbito propio de regulación de las Entidades locales. Las bases estatales y autonómicas no pueden agotar la regulación de las materias, deben dejar un margen de normación a las Entidades locales (reglamentos y ordenanzas).

El apartado 3 del artículo 141 CE hace referencia a la posibilidad de que se creen “agrupaciones de municipios diferentes de la provincia”. La Administración local está caracterizada por su heterogeneidad. Hay diferentes clases de Entidades locales e incluso dentro de cada clase presentan numerosas diferencias (tamaño, competencias, etc.). En la reforma realizada por la Ley 27/2013, las entidades de ámbito territorial inferior al municipal han sido suprimidas como tales entidades locales, pasando a ser órganos desconcentrados del respectivo municipio.

El artículo 3 de la LBRL dispone que “son Entidades locales territoriales”:

El Municipio
La Provincia
La Isla en los archipiélagos balear y canario

Y que “gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales”:

Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las CCAA de conformidad con esta ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
Las Áreas Metropolitanas
Las Mancomunidades de Municipios.

Las competencias serán con arreglo a los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (art. 2.1).

Las competencias pueden ser propias (determinadas por ley, se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad) o delegadas (se ejercen en los términos establecidos en el acuerdo de delegación). Podrán ejercer competencias distintas (impropias) cuando no se pongan en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no supongan duplicidad de servicios.

A. El Municipio

El artículo 11.1 LBRL dispone que “el Municipio es la entidad local básica de la organización territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.

Los elementos del municipio son tres:

Territorio: el término municipal es el espacio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias. Corresponde a los legisladores autonómicos la creación o supresión del Municipio, así como la alteración de los términos municipales.
Población: conjunto de personas, españolas o extranjeras, inscritas en el Padrón Municipal. Estos adquieren la condición de vecino, de la que se desprenden una serie de derechos y deberes que la LBRL enuncia en el artículo 18. Esta vecindad también determina la pertenencia a la CCAA.
Organización: el artículo 19 LBRL dispone que “el gobierno y la administración municipal corresponden al Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales, salvo en aquellos municipios que legalmente se organicen en régimen de Concejo Abierto”.

La legislación hace una distinción entre órganos necesarios y órganos complementarios, cuya creación queda a disposición de lo establecido en la legislación de la CCAA o en la normativa local. Son órganos necesarios:

El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno. La LBRL distribuye las competencias municipales entre el Pleno y el Alcalde, dejando en manos del Pleno las de mayor relevancia.
La Junta de Gobierno Local en todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes, y en los de menos cuando así lo disponga su Reglamento Orgánico o así lo acuerde el Pleno. Esta constituye un órgano de asistencia al Alcalde.

En la Administración local, los concejales son elegidos por los vecinos mediante sufragio y el Alcalde es a su vez elegido por los concejales. Esta representatividad es la que configura a las Entidades locales como Corporaciones, pues su sustrato es la universitas personarum.

B. La Provincia

La Provincia es entidad local territorial, es decir, un ente con personalidad jurídica propia, con generalidad de fines que, como garantiza el artículo 137 CE, goza de autonomía para el gobierno y administración de sus propios intereses.

El artículo 142.1 CE dispone que “el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo”.

La organización de las provincias consta de un Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno. También tienen que existir órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión de los órganos provinciales. Las leyes autonómicas podrán, además, establecer órganos complementarios para las Diputaciones.

Aunque los diputados surgen también de los comicios locales, su representatividad no es directa sino indirecta o de segundo grado, en función de los votos obtenidos por las formaciones políticas en cada partido judicial.

El artículo 36 LBRL dispone que las competencias de las Diputaciones son las que les atribuyan las leyes del Estado y de las CCAA, destacando entre ellas las de coordinación de servicios municipales entre sí, la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios y la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal. La Ley 27/2013 ha potenciado el papel de las Diputaciones. También pueden contar con competencias delegadas de la CCAA.

En los territorios insulares, la organización supralocal se estructura a través de las Islas con sus respectivos Cabildos, con las particularidades derivadas de los EA de Canarias e Islas Baleares.

III. Entidades Instrumentales de la Administración Territorial

1. Consideraciones Generales

La organización administrativa no se agota en el concepto de Administración territorial. En torno a ese núcleo existen una serie de personificaciones muy diversas que guardan con él una relación de dependencia o vinculación.

Este conjunto de entidades actúan para la consecución de finalidades públicas, realizando funciones, servicios públicos o actividades mercantiles o industriales.

Se conocen como entidades instrumentales o entes integrantes del sector público, y lo relevante no es si son o no Administraciones o qué derecho aplican, sino la relación de instrumentalidad.

La gran crisis económica ha puesto al descubierto el enorme gasto que supone ese sector. Desde 2010, el Gobierno se vio en la necesidad de tomar medidas de recorte para aminorar su dimensión y hacerlas más racionales.

Para ello se suprimieron órganos y entidades duplicadas, ineficientes o no sostenibles, tratando de hacer factible la idea “una Administración, una competencia”.

En los últimos años se han suprimido o fusionado muchos organismos. Se creó una Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia que supuso la supresión de ocho organismos reguladores que quedaron integrados en esa entidad. Desde 2013 prosiguieron muchas medidas de racionalización.

Por parte de las CCAA, se ha hecho también un esfuerzo por encoger y reconducir estos organismos.

2. La Administración Instrumental

A. Los Organismos Públicos

Son un tipo de entidad artificialmente creada (por obra de la ley) a la que se dota de un patrimonio adscrito a un determinado fin. Son de corte fundacional y satisfacen los mismos intereses que corresponderían a la Administración territorial de la que dependen. Son muy numerosas y aunque están sometidas a la Administración matriz se trata de entidades de un enorme volumen y trascendencia.

Esto da lugar al concepto de “descentralización funcional” que expresa su finalidad: la descongestión de tareas de las Administraciones matrices y su encomienda a Administraciones filiales para que se dediquen específicamente a ellas. Este fenómeno apareció en la segunda década del siglo pasado y fue proliferando.

La Administración institucional puede definirse como el complejo de entidades de Derecho público que sirven funciones propias de las Administraciones Públicas territoriales, en su calidad de entes instrumentales suyos. Pero estas entidades son, ante todo, Administraciones, no meros órganos de aquellas.

El concepto de Administración institucional se contrae a lo que la LOFAGE denomina como “Organismos Públicos”. Entes de naturaleza próxima a dichos organismos que la LOFAGE no se ha atrevido a catalogar son las Administraciones independientes o “apátridas”, ya que se rigen por sus normas específicas.

Son “Organismos Públicos” los OOAA y las EPE (art. 43 LOFAGE). Hay que destacar la dependencia o vinculación de estos con respecto a la Administración General y su incardinación orgánica en un Ministerio, al que corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad. La LOFAGE encomienda a los Organismos Autónomos la realización de actividades típicamente administrativas.

Los principios comunes de los OP se inducen de lo previsto en el Título III de la LOFAGE:

– Reconocimiento de personalidad jurídico-pública, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión ( art. 42.1)

– Dependencia formal de la AGE a través de un Ministerio si se trata de OOAA; y de un Ministerio, un OA o incluso de otra EPE cuando se trate de EPE.

– Dependencia funcional respecto de los fines y objetivos que tengan asignados ( art. 44.1) desarrollando actividades derivadas de la AGE.

– Asunción de potestades para el cumplimiento de sus fines, en los términos previstos por los Estatutos, salvo la potestad expropiatoria. Posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria en aspectos secundarios del funcionamiento del servicio encomendado y en el marco establecido por las disposiciones que fijen su régimen jurídico.

– Su creación se efectuará por ley, que establecerá el tipo de Organismo que crea, sus fines, el Ministerio u Organismo al que se adscriba, así como los recursos económicos y peculiaridades de su régimen personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan norma.

– La ley de creación, junto con la LOFAGE, configura su régimen jurídico básico. Una pieza complementaria son los Estatutos de la entidad que serán probados por RD. El artículo 62.1 enumera los extremos que han de regular los estatutos.

La LOFAGE encomienda a las OOAA “la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos (art. 45.1). A las EPE les confiere la realización de actividades “prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación (art. 53.1).

Por otro lado, esta misma ley proclama el rasgo diferenciador más importante: los OOAA “ se rigen por el Derecho administrativo” mientras que las EPE “ se rigen por Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas por esta ley, en sus estatutos y en la regulación presupuestaria” ( art.

53.2)

En cuanto al régimen de revisión e impugnación de actos, resoluciones y acuerdos regidos por el D. administrativo, están sujetos a las reglas generales de la LRJ-PAC y al régimen de recursos previstos en esta. Los actos de los órganos superiores de los Organismos Públicos, de ordinario son impugnables directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que haya de intervenir previamente el Ministerio. Si esta posibilidad está contemplada de modo excepcional por una ley se hablará de “recurso de alzada impropio”.

B.AGENCIAS ESTATALES

Fueron creadas por la Ley 28/2006 de Agencias Estatales para le mejora de los servicios públicos, con la pretensión de crear un marco jurídico más flexible en materia presupuestaria, económico-financiera y de gestión de personal, dotándolas de un mayor nivel de autonomía en la gestión pero reforzando los mecanismos de control de eficacia y la implantación de “una cultura de responsabilización por resultados”. Este nuevo tipo de Administración instrumental no ha tenido la consolidación pretendida.

Al abrigo de esta ley han sido transformadas en Agencias anteriores Organismo Públicos tales como: Agencia Estatal “Boletín Oficial del Estado”, AESA, AEM, AEPSD, etc

C.ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

Estas son las Administraciones Públicas que no dependen de la Administración matriz aunque sí están vinculadas a ella. El Ejecutivo es el responsable de esas organizaciones.

La independencia de estos organismos se satisface con garantías de neutralidad gubernamental en el nombramiento y permanencia de sus miembros y con otras funcionales o de no injerencia en la llevanza de sus cometidos.

Pertenecen a esta categoría los “organismos reguladores” que ejercen un papel fundamental de ordenación, vigilancia y control en sectores estratégicos que, aunque son gestionados por el sector privado, tienen una incidencia sobre el interés general que es necesario salvaguardar. Otras entidades, más o menos necesitadas de esa independencia están incluidas en este gran grupo de Administraciones de régimen especial.

Se rigen por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer efectiva dicha independencia. En los demás extremos y en todo caso en cuanto al régimen de personal, bienes, contratación y presupuestación, ajustarán su regulación a las prescripciones de la LOFAGE relativas a los Organismos Públicos.

Como ejemplo destacamos la importancia de la Ley 3/2013 de 4 de junio de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, la cual supuso la supresión de ocho organismos reguladores que quedaron integrados en la nueva entidad.

3.ENTIDADES INSTRUMENTALES PRIVADAS

A.ENTIDADES PRIVADAS DEL SECTOR PÚBLICO

Son entidades jurídico-privadas y no son Administraciones. No obstante, están integradas en el concepto de “sector público” o de “entidad instrumental” en cuanto la Administración a la que están adscritas tenga una posición accionarial mayoritaria en la empresa o alguna prerrogativa establecida que le permita dominarla.

Las Administraciones son titulares de muchísimas de estas sociedades mercantiles y a través de ellas realizan numerosos cometidos públicos, utilizando el Derecho privado de modo exclusivo. Son las gestoras de numerosos servicios públicos y de actividades industriales o mercantiles que no son servicios públicos. No pueden ejercer funciones de autoridad.

El número e importancia de estas “sociedades de ente público” estuvo en auge en la etapa del desarrollo (a partir de 1960) y no solo en España. No obstante, las medidas adoptadas por razón de la actual crisis económica incidieron en esta categoría, con reducción de su número.

Estas sociedades se rigen por la LPAP y en la LGP en lo referente a su régimen presupuestario y de control financiero y contable. Son creadas por Real Decreto de Gobierno, correspondiendo a la Administración matriz el nombramiento de sus administradores.

B.FUNDACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

Son entidades de naturaleza privada, que se rigen por la Ley 50/2002 de 26 de diciembre, de Fundaciones, y específicamente por una serie de preceptos (arts. 44 a 46) dedicados a estas entidades creadas por la Administración. Concretamente, son creadas mediante autorización acordada por el Consejo de Ministros.

Para que puedan considerarse como tales fundaciones es necesario que la aportación del capital sea exclusiva de la Administración “fundadora” o en conjunción con personas privadas; en todo caso han de darse una de estas

dos circunstancias:

– Que la aportación de la Administración, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal, sea mayoritaria, directa o indirecta;

– Que el patrimonio fundacional esté formado permanentemente por más de un 50 % por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.

La creación de estas entidades ha proliferado en algunos casos con la presunta intención de los entes públicos fundadores de realizar funciones administrativas escapando de los rigores de la aplicación del Derecho administrativo en determinados aspectos.

Es por ello que la ley de Fundaciones ha impuesto una serie de límites:

– La prohibición de que las Fundaciones puedan ejercer potestades públicas

– La necesidad de justificar, antes de ser autorizadas, las razones por las que se considere que la fórmula fundacional es la más adecuada

– Su sujeción a la legislación presupuestaria

– Su personal ha de seleccionarse con arreglo a los principios de igualdad, mérito y capacidad

– Deben someterse a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad en materia de contratación.

IV.CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO

En primer lugar, hemos de recordar que el elemento esencial de toda corporación es la agrupación de personas (universitas personarum). Hay que distinguir dos tipos básicos de corporaciones:

– Corporaciones de base territorial ( puras Administraciones públicas)

– Corporaciones sectoriales de base privada (personas jurídico-públicas que no son Administraciones en sentido estricto).

En el ámbito de estas últimas, lo esencial es la agrupación de personas para la satisfacción de intereses que benefician inmediatamente a los propios miembros de la Corporación. Se trata de entes de tipo asociativo y son sus miembros los que sostienen a la entidad.

Para que pueda hablarse de Corporación al menos una parte significativa de sus fines deben guardar conexión con el interés general. Si no, pasarían a ser Asociaciones.

La ley dota a las Corporaciones de potestades públicas para que funcionen como si fueran Administración, cuando sus actividades guardan hilo de conexión con los intereses públicos.

Estas entidades desarrollan una actividad dual: funcionan en régimen de Derecho privado para la satisfacción de los intereses corporativos y utilizan el Derecho administrativo cuando cumplen funciones públicas. De ahí resulta su naturaleza bifronte, que se hable de “Administración Corporativa” y que el Estado pueda regular lo esencial de esas entidades con base al artículo 149.1.8 CE. Pese a ello, no puede atribuírseles la condición de AP en sentido propio.

En conclusión, en la parte de actividad pública que asumen, emiten actos administrativos de carácter objetivo, regidos por el Derecho administrativo e impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Para ello reciben potestades públicas ad hoc (directamente por la ley o por delegación de las AP encargadas de su tutela).

En cambio, la otra parte de actividad de la Corporación se rige por el Derecho privado y la jurisdicción competente es la civil. Ahora bien, incluso en este ámbito, la Administración vigila y controla determinadas operaciones.

V. EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO

Cada AP está compuesta por órganos. Estos son los que actúan por ella y le imputan las actuaciones que dictan o realizan. Así lo expresa la LOFAGE en su artículo 2.2: “La AGE, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única”. De ello extraemos dos conclusiones:

– Solo la Administración tiene personalidad jurídica, no los órganos que la componen

– Los órganos son las unidades diferenciadas que la ley toma en cuenta como únicas capaces de producir efectos jurídicos.

La AP está integrada por elementos que realizan las actividades propias de la acción administrativa, que se organizan en unidades. Estas unidades son las partes menores de la organización y una o varias unidades se integran

en cada órgano. Estos son los que tienen asignado una porción de la competencia global de la Administración. Por ello es importante identificar en cada Administración cuáles son sus verdaderos órganos, ya que no cualquier sección lo es.

La LOFAGE subraya la distinción entre unidades y órganos:

– UNIDADES: elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas, comprendiendo puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos, y orgánicamente por una jefatura común. Se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo y se integran en un determinado órgano.

La LRJ-PAC establece que corresponde a cada AP delimitar las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios.

– ÓRGANOS: unidades administrativas a las que se atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

De ello se extraen dos conclusiones:

– La necesidad de repartir las tareas exige un análisis de su estructura y una buena organización

– La organización se hace en un proceso en cascada que empieza en la ley y termina con la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo. En este proceso rige el principio de legalidad y jerarquía normativa.

En cuanto al proceso de creación de órganos, la LRJ-PAC dispone que:

– Exigirá que se determine su forma de integración en la AP y su dependencia jerárquica

– Exigirá que se determine la delimitación de sus funciones y competencia, además de la dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento

– No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros existentes si al mismo tiempo no se restringen o suprimen debidamente las competencias de estos.

La figura del órgano administrativo consigue que la estructura administrativa permanezca aunque cambien las personas físicas a su servicio y que la actividad del titular del órgano se impute a la Administración a la que pertenece.

Hay que distinguir entre el órgano en sentido objetivo que es un conjunto de atribuciones y competencias y la persona física que lo representa y actúa por él. Se conoce como relación orgánica el criterio que explica el hecho de que la persona física que actúa impute sus actos al órgano. Esta relación es distinta a la relación de servicios, que es el conjunto de derechos y deberes de la persona física empleado o servidor de la Administración para con ella.

2.CLASES

En función de su ORIGEN NORMATIVO:

– Órganos constitucionales

– Órganos ordinarios

En función de su ÁMBITO TERRITORIAL:

– Órganos centrales: tienen competencia en todo el territorio de la Administración a la que pertenecen.

– Órganos periféricos: solo tienen competencia en parte de ese espacio.

En función de la NATURALEZA DE SUS COMETIDOS:

– Órganos activos: cuentan con facultades resolutorias, emiten declaraciones de voluntad.

– Órganos consultivos: emiten declaraciones de juicio, opiniones para otros órganos.

– Órganos de control: fiscalizan la actividad de otros órganos.

En función de LA TITULARIDAD DEL ÓRGANO:

– Órganos representativos: sus titulares son elegidos directamente por la colectividad

– Órganos no representativos: sus titulares no son elegidos directamente por la colectividad.

– Órganos unipersonales: tienen como titular a una sola persona física

– Órganos colegiados: tienen como titular a varias personas físicas.

El funcionamiento de los órganos colegiados tiene su regulación general en los artículos 22 y ss LRJ-PAC,

donde se contienen reglas con respecto a su composición, derechos y deberes de los miembros, convocatorias y régimen de sesiones y levantamiento de acta;reglas cuya consulta es obligada. No obstante, estos preceptos no se imponen como derecho común a todas las AP, sino que la propia LRJ-PAC deja a salvo las especialidades derivadas de las peculiaridades organizativas de las AP en las que tales órganos se integran, como así se establece para la AGE en la LOFAGE, ley del Gobierno y en los artículos 77 y ss del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las Entidades Locales. También permite la LRJ-PAC que puedan completar sus propias normas de funcionamiento los órganos colegiados en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o en los que se integren representantes de distintas AP (art. 22.2)

Por otra parte, en el ámbito de las CCAA, debe tenerse en cuenta la calificación como básicos o no básicos que la STC 50/1999 le dio a cada precepto de los artículos 22 y ss LRJ-PAC, considerando que algunos no deben tener la condición de básicos por no dejar espacio normativo a las CCAA. Por esta razón, dicha sentencia declaró contrarias al orden constitucional de competencias todas las previsiones de la LRJ-PAC relativas al Presidente, derechos y deberes de los miembros, funciones del Secretario y contenido de las actas, votos particulares de los miembros discrepantes, momento de aprobación de las actas; es por ello que dichas normas no pueden operar como bases estatales que tengan que ser respetadas por las CCAA al dictar regulaciones sobre la materia. Todo ello acarrea la ausencia de un régimen jurídico común.

Finalmente, debe tenerse en cuenta que pueden resultar nulos de pleno derecho los acuerdos de los órganos colegiados cuando se hayan infringido las reglas esenciales de funcionamiento establecidas.

3.LA COMPETENCIA

A.CONCEPTO Y CLASES

La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano o, dicho de otro modo, el conjunto de potestades y funciones que las normas asignan a cada entidad y más específicamente a cada uno de los órganos que la integran.

La competencia viene siempre atribuida por una norma jurídica con base fundamentalmente en cuatro criterios o principios.

– CRITERIO OBJETIVO: tiene en cuenta la índole de la materia. Esta es la que rige el criterio de atribución entre los distintos órganos. Hay que tener en cuenta que con frecuencia no se atribuye a un órgano la materia entera, sino algún aspecto de ella. Es por ello que puede haber órganos competentes en una misma materia aunque no ejerzan las mismas funciones sobre ella. El criterio objetivo va ligado al funcional.

– CRITERIO TERRITORIAL: se distribuyen las competencias en el espacio, dentro de la misma materia. Hay órganos administrativos con competencias en todo el territorio de la Administración a la que pertenecen en tanto que otros solo las tienen sobre parte del mismo.

– CRITERIO JERÁRQUICO: se distribuyen las competencias entre los diversos grados de la jerarquía administrativa otorgándose las más importantes a los órganos superiores y a la inversa, dentro de la misma materia.

– CRITERIO TEMPORAL: la competencia puede otorgarse con carácter indefinido en el tiempo o por un periodo temporal concreto.

La competencia, tal y como establece el artículo 12.1 LRJ-PAC, “es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia”. No obstante, el esquema competencial establecido por las normas no es inamovible, la propia norma puede proceder a una reasignación de competencias.

En los casos en los que se dude de cuál es el órgano competente la LRJ-PAC ofrece el siguiente criterio: “Si alguna disposición atribuye competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio, y, de existir varios de estos, al superior jerárquico común” (art. 123)

Pese a todo esto, son muchos los problemas que en la práctica plantea la determinación del sujeto u órgano competente.

B.ALTERACIONES DE LA COMPETENCIA

Aunque la competencia debe ejercerse “por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia” la LRJ-PAC regula los supuestos de alteración de la competencia, es decir, casos en los que la competencia es ejercida por un órgano diferente del que la tiene atribuida. Es fundamental, por tanto, distinguir entre la titularidad de la competencia, que es siempre fruto de la atribución o asignación de la competencia por una norma jurídica, y su ejercicio. En los casos siguientes, la titularidad y el ejercicio se disocian.

DELEGACIÓN

Se define en el artículo 13.1 LRJ-PAC “los órganos de las diferentes AP podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes…”.

La delegación supone el traslado del ejercicio de la competencia, no de su titularidad, de un órgano a otro. No es necesario que entre esos órganos exista una relación jerárquica, aunque normalmente la delegación se produce de órganos superiores a inferiores. Los actos dictados por delegación se imputan al órgano delegante, por ello, estos no pueden resolver los recursos de alzada que se interpongan contra los actos emitidos por el órgano delegado.

Salvo autorización legal expresa, no podrán delegarse las competencias que ya se ejerzan por delegación, ni para resolver un asunto cuando se haya emitido en el procedimiento un dictamen preceptivo ( art. 13.5 LRJ-PAC)

La posibilidad de delegación se excluye en los casos establecidos en el artículo 13.2 LRJ-PAC:

– Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA.

– La adopción de disposiciones de carácter general

– La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado el acto impugnado

– Las materias en que así se determine por normas con rango de ley

Además, el artículo 13 LRJ-PAC establece que:

– Las delegaciones de competencia deberán publicarse en el BOE, en el de la CCAA o en el de la provincia “según la Administración a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de este”.

– Las resoluciones que “se adopten por delegación indicarán expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante”.

– La delegación “será revocable, en cualquier momento, por el órgano que la haya conferido”. La revocación debe publicarse en el Boletín Oficial que proceda

– La delegación de competencias “atribuida a órganos colegiados para cuyo ejercicio ordinario se requiera un quórum especial deberá adoptarse observando, en todo caso, dicho quórum”.

Junto a esta delegación interorgánica existe también la delegación intersubjetiva, que es la que se produce entre órganos de distintas Administraciones. La regulación más compleja de esta modalidad es la que se establece en el artículo 27 de la LRBRL. Este precepto permite que la Administración del Estado y la de las CCAA puedan delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses, siempre que se mejore la eficacia de la gestión pública. El acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de esta, además del control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta transfiera.

Distinta de la delegación propiamente dicha es la “delegación de firma”. No se trata de una auténtica delegación, ya que su objeto no es la competencia sino la firma. Se prevé para los órganos que dictan actos de forma verbal, siendo firmados por otro bajo la fórmula “De orden de…” o el supuesto de actos en masa que han de dictar autoridades cuya firma directa sería prácticamente imposible. El supuesto está reglado en el artículo 16 de la LRJ-PAC.

AVOCACIÓN

La traslación del ejercicio de la competencia tiene en este caso un sentido ascendente. La LRJ-PAC suprimió el requisito de que la avocación tuviera que estar autorizada por una ley concreta.

En virtud de esta técnica, el artículo 14 de la LRJ-PAC prevé que los órganos superiores pueden recabar para sí “el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente”. Al igual que la delegación, la avocación solo afecta al ejercicio de la competencia, no a su titularidad; pero a diferencia de la delegación el acto que dicte el órgano avocante se imputa a éste, no al inferior. Desde luego, este sigue siendo el titular de la competencia, pero no responde del acto del avocante.

A diferencia de la delegación, la avocación se contempla solo para “un asunto” pues su puesta en acción debe ser excepcional. Por ello, el acuerdo de avocación ha de ser motivado y “deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte”. El acuerdo de avocación no es susceptible de recurso “aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento”.

ENCOMIENDA DE GESTIÓN

El artículo 15 LRJ-PAC establece la posibilidad de que los órganos administrativos puedan encomendar a otros órganos de la misma administración o de otra distinta “la realización de actividades de carácter material, técnico o e servicios” por “razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño”.

La también llamada “gestión ordinaria del servicio” no supone “cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporto o en los que se integre la concreta actividad material objeto de encomienda”.

En definitiva, no se traslada al órgano encomendado el ejercicio de la competencia para adoptar actos resolutorios, sino solo actividades preparatorias o de ejecución de dichas resoluciones, así como actividades de mera gestión técnica. Por ello, el encomendante asume la responsabilidad de las decisiones de carácter jurídico. Por consiguiente, es una figura de menor alcance jurídico que la delegación, se trata de un “préstamo de órganos” lo cual no quiere decir que el encomendado carezca de autonomía ni que su actividad material no pueda ser de la mayor importancia.

La encomienda de gestión en órganos pertenecientes a la misma Administración debe “formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o entidades intervinientes. En todo caso, el instrumento de formalización de la encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicado, para su eficacia, en el Diario Oficial correspondiente ( art. 15.3 ). Cuando la encomienda, por el contrario, se realice entre órganos de distintas AP, se formalizará mediante la firma de un convenio.

SUSTITUCIÓN

Es un supuesto de traslación del ejercicio de la competencia de un órgano a otro por causas anormales. Se produce una desposesión de carácter temporal cuando el órgano que tiene atribuida la competencia no la ejercita o hace indebido uso de ella. La Administración que ostenta supremacía sobre la incumplidora debe requerirla para que cumpla lo que le incumbe, y si esta no lo hace, aquella se subroga o sustituye en su posición. El supuesto más significativo es el del artículo 155 CE, así como el artículo 60 LBRL para las Corporaciones locales y las leyes urbanísticas autonómicas.

VI. LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Las nuevas leyes de las CCAA y los Estatutos de Autonomía son proclives a establecer largas listas de principios, pero en ellos no suelen distinguirse los principios de los meros deseos o propósitos, ni los de carácter absoluto de los que se refieren a la actuación administrativa.

La LOFAGE hace su clasificación en el artículo 3 distinguiendo entre principios de organización y funcionamiento, mientras que la LRJ-PAC incluye entre los “Principios Generales” además de los relacionados en el 103 CE, los de buena fe y confianza legítima, cooperación, colaboración, eficiencia, transparencia y participación.

La Ley andaluza 9/2007 de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía incluye una lista de 21 principios de organización y actuación. Aquí hemos de fijarnos en los de organización, por lo que vamos a examinar los enunciados en el artículo 103 CE.

1.PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN

Supone la distribución competencial en un sentido descendente. Hay que distinguir entre:

– Descentralización política: tiene lugar entre el Estado y las CCAA e implica el trasvase de poder normativo al máximo nivel, y por tanto, de poder político.

– Descentralización administrativa: se produce entre los demás entes territoriales o entre un ente territorial y sus Administraciones dependientes (descentralización funcional).

En España existe una intensa descentralización.

La descentralización puede entenderse en sentido dinámico o estático. El sentido dinámico se refiere a que la estructura general de un sistema descentralizado presenta un intenso reparto de competencias a favor de los entes inferiores y en consecuencia estos abundan en número e importancia. Este sentido se refiere a la inercia de los entes superiores de dar participación a los inferiores o promover la delegación de sus competencias a favor de los entes descentralizados.

2.PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN

Virtud de asignar competencias a favor de los órganos inferiores dentro de una misma Administración. Es el mismo fenómeno que la descentralización, pero referido a órganos.

Consiste en una asignación de competencias realizada por norma jurídica, lo atribuido no es solo el ejercicio de la competencia sino también su titularidad (art. 12.2 LRJAP-PAC).

Cabe distinguir dos sentidos de organización desconcentrada:

– Sentido estático: se aprecia abundancia de órganos inferiores en el diseño de su estructura

– Sentido dinámico: el impulso es fortalecer la capacidad de actuación de los órganos inferiores involucrándolos en los procesos de información, decisión, etc…

Se trata de un principio a seguir por cuanto favorece la distribución de las tareas y el acercamiento de la AP al administrado. No obstante, es conveniente no exagerar este apriorismo. También se estima que este principio favorece un funcionamiento administrativo despolitizado.

3.PRINCIPIO DE JERARQUÍA

Para que este principio exista es presupuesto necesario una organización administrativa de corte vertical, piramidal, en el que los órganos superiores dirigen y controlan la actividad de los inferiores.

Deben darse dos condiciones:

– Que los órganos superior e inferior estén ligados por una competencia material coincidente. No todo órgano superior tiene jerarquía sobre cualquier órgano inferior, es necesario que pertenezcan al mismo microsistema organizativo.

– Existencia de reparto de poderes que garantice la prevalencia de la voluntad del órgano superior sobre el inferior, teniendo en cuenta que un órgano no puede invadir la competencia de otro sin norma que le habilite y salvo los casos puntuales de avocación de la competencia.

La potestad de dirección es un poder propio del órgano superior que se materializa a través de órdenes concretas e instrucciones de carácter general, pero los actos se imputan al órgano que los dicta aunque reflejen el criterio del órgano superior.

También se manifiesta en el poder de impulso de la acción administrativa y el buen funcionamiento de los servicios, así como en la potestad de delegar competencias y de avocar las del inferior, y la de resolver los conflictos de atribuciones entre los órganos inferiores.

En virtud de la potestad de vigilancia y control, el órgano superior puede imponer sanciones, así como el resolver los recursos que los administrados interpongan contra los actos dictados por el órgano inferior jerárquico (recurso de alzada).

4.PRINCIPIO DE COLABORACIÓN

Aunque este principio no esté mencionado expresamente en el artículo 103 CE, el TC ha declarado que es un valor constitucional implícito que no necesita expresión formal.

La colaboración y la cooperación son conceptos equívocos que las leyes y doctrina a veces utilizan como sinónimos y otras como nociones distintas. En ambos casos, se trataría de prestación de ayudas a la gestión de las competencias de otra entidad pública.

Puede decirse que la colaboración es obligatoria, porque así lo contemplan algunas leyes, entre ellas la LRJ-PAC. Se trata del deber de actuar las competencias propias respetando los intereses de otras Administraciones y prestar el auxilio y la asistencia que estas requieran. También hablan las leyes de los “convenios de colaboración”, de carácter voluntario.

La cooperación es voluntaria y sitúa a las Entidades que se relacionan en posición de igualdad (a diferencia de la coordinación) por lo que ninguna podrá imponer su decisión. La doctrina suele hacer distinción entre técnicas orgánicas (creación de órganos) y técnicas funcionales (fórmulas jurídicas para satisfacer intereses, cuyo ejemplo más significativo es el convenio). Son muy frecuentes los convenios bilaterales Estado – CCAA (verticales): No tan frecuentes son los multilaterales ni los horizontales.

En el ámbito local son muy notables los artículos 56 y 57 de la LBRL relativos a la cooperación con el Estado y las CCAA.

5. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN

Pretende aunar las actividades de las distintas AP en el logro de una finalidad común, armonizar la actividad administrativa.

Para ello, un ente superior hace uso de su posición de supremacía para lograr autoritariamente la coherencia de la actuación de los entes territoriales coordinados. Se trata de una relación externa o intersubjetiva.

Suele negarse que exista coordinación en órganos de una misma Administración, pues lo que prima es la jerarquía. No obstante se admite la “coordinación interna” en caso de entidades muy complejas.

El TC desde la sentencia 32/1983 de 28 de abril ha ido definiendo el concepto de coordinación:

– Debe estar previsto en una ley que deberá contemplar las medidas que pueden adoptarse.

– Puede ejercitarse si el fin perseguido no puede ser alcanzado por otros medios

– No puede significar unidad o uniformidad de las acciones de las entidades implicadas, sino que sean compatibles y aunque sean distintas confluyan en el resultado final que se pretende.

No obstante, aunque no quepa hablar de jerarquía, hay que reconocer en el órgano coordinador un poder de dirección.

Al servicio de este principio se establecen soluciones de carácter orgánico (creación de órganos ad hoc) o funcional.

6.PRINCIPIO DE EFICACIA

Pretende lograr la prestación al ciudadano de los servicios públicos de una manera adecuada y satisfactoria. Por ello, la doctrina duda si es una técnica organizativa o un objetivo.

La LOFAGE sitúa a este principio entre los de funcionamiento. No obstante, el TC en su sentencia 27/1987 de 27 de febrero reconoció una relación entre la eficacia y el principio de coordinación, que también es patente en otros principios, como el de colaboración o desconcentración. Esa calidad final es un prius a tener en cuenta para la toma de decisiones.

En cualquier caso, hay que poner en equilibro la eficacia y la juricidad de actividad administrativa. La STC de 17 de mayo de 1982 señaló que la eficacia ha de ceder ante las garantías procesales, advirtiendo que la eficacia no puede constituir un título legitimador que permita a la Administración actuar desarregladamente. No cabe obtener un resultado, por eficaz que fuere, si se logra al margen del derecho (actuaciones antijurídicas) ni a cualquier precio (despilfarro e ineficiencia