LECCIÓN 5. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: PRINCIPIOS Y ADMINISTRACIONES TERRITORIALES

INTRODUCCIÓN

Concepto e importancia de la organización administrativa

La diversidad y multiplicidad de las estructuras administrativas actuales son características que determinan la dificultad de la tarea de proporcionar un concepto de organización pública. Dada la exigencia doctrinal, la doctrina nos ofrece una pluralidad de nociones impregnadas de generalidad y abstracción incapaces, en cierta medida, de hacer inteligible la realidad conceptuada.

Asumidas estas limitaciones, ofrecemos dos definiciones genéricas del concepto organización, una amplia y otra más restringida o específica. Según la primera, las organizaciones son uniones de personas para la consecución de unos fines u objetivos, a cuyo efecto disponen de los medios precisos y realizan las actividades necesarias. Este concepto genérico puede aplicarse a un Estado, a un municipio, a un partido político, a una empresa industrial, a un club de fútbol o a un hospital. En la segunda acepción, se prescinde de los medios y de los fines para centrarse en el enfoque laboral y, de este modo, la organización es la estructura resultante de dividir el trabajo de aquélla en funciones, subfunciones y tareas.

Los modelos teóricos de organización administrativa: el modelo centralista y el descentralizado

El modelo centralista

Una organización estatal es centralista cuando su actividad es dirigida y ejercida entera y exclusivamente por un solo órgano. Esta es la forma pura o perfecta y la realización integral de un sistema centralizado. Existe una centralización imperfecta o relativa cuando participan a la vez en la referida actividad el órgano central y otros no centrales, pero el dominio sobre ésta pertenece enteramente al primero, que como resulta obvio es supremo para todo el Estado. El término central debe ser entendido de manera orgánica y nunca de modo geográfico, aunque en alguna ocasión resulten coincidentes. Desde un tratamiento estrictamente normativo, Hans Kelsen considera la centralización en grado supremo cuando todas las normas de un ordenamiento jurídico son producidas y aplicadas por una misma persona jurídica u órgano.

El modelo descentralizado

Una organización estatal es descentralizada cuando su actividad es realizada por órganos no centrales y, consiguientemente, todos sus agentes tienen un carácter no central. Esta sería la descentralización pura o perfecta, mientras que la imperfecta calificaría a la organización estatal en la que coexisten tanto órganos centrales como no centrales, pero la supremacía o predominio la tienen atribuida estos últimos. Kelsen, desde una consideración normativa, considera que una organización estatal descentralizada pura es aquélla integrada por varios órganos o centros productores de normas de aplicación a solo parte del territorio. Como es obvio, la descentralización pura es impensable pues supondría la existencia de varias organizaciones estatales, en el primer supuesto, o de dos o más comunidades jurídicas, en el segundo.

El sistema descentralizado sólo puede ser, en rigor, impuro o imperfecto.

En primer lugar, todo Estado vertebrado en varios centros u órganos dadores de normas para todo o para partes del territorio es un Estado descentralizado. La ejemplificación histórica y actual más fidedigna de este patrón organizativo es la del Estado federal, ya sea el de Estados Unidos o de Alemania. No obstante, en el momento actual también deben ser incluidos en esta modalidad descentralizada el Estado autonómico español, el regional italiano y el federal belga integrado por comunidades y regiones.

En segundo lugar, el concepto de Estado descentralizado o simplemente de Administración descentralizada, en el ámbito geográfico de Europa occidental, se ha venido denominando a aquellos Estados que, aun habiendo institucionalizado un único centro u órgano productor de leyes, ya se denomine parlamento o asamblea, la ejecución de esas normas dependía exclusiva o casi exclusivamente de gobiernos o administraciones territoriales. El ejemplo por antonomasia de Estado monocéntrico descentralizado ha sido el Reino Unido ¾ integrado por Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte¾.

Por último, se debe distinguir la descentralización territorial de la institucional o funcional. La primera resultaría de aplicarla a las organizaciones territoriales; la segunda se produciría de la configuración de personas jurídicas carentes de base territorial determinante con los elementos definidores de la descentralización para el desempeño de una función o servicio público específico.

La organización administrativa positivada en la Constitución de 1978 como organización acumulada

La actual organización estatal es la propia del sistema descentralizado en su manifestación policéntrica. La Constitución española ha institucionalizado dieciocho centros dadores de normas (el Estado y las diecisiete Comunidades Autónomas con sus correspondientes Asambleas legislativas y Gobiernos a la cabeza de sus respectivas Administraciones Públicas).

1. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES

· CONCEPTO

Toda Administración Pública (e igualmente pasa en las organizaciones privadas) es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en una serie de unidades en virtud del principio de división del trabajo, a las que se les asigna una parte del total de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto.

Según la doctrina ecléctica, el órgano administrativo es cada una de las partes en que se fragmenta la organización administrativa, y que constituye una unidad compleja, integrada por dos elementos, uno abstracto y permanente (las funciones y atribuciones a ejercitar, o centro de competencias) y otros subjetivos, humanos y contingentes (la persona o conjunto de personas físicas incorporadas a aquél, para realizar su actuación).

La LRJPA parece contraponer el órgano con las unidades administrativas, dando a entender que el órgano integra una o varias unidades administrativas (art. 11), deduciéndose del conjunto de la Ley que cuando se alude al órgano se da por supuesto que se trata de una estructura administrativa con atribución de competencia y con posibilidad de dictar resoluciones y actos administrativos.

La Ley 6/1997, de 19 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), configura, finalmente, al órgano como uno de los tres elementos (junto a la unidad administrativa y el puesto de trabajo) sobre los que se estructura la Administración General del Estado. Esta Ley determina los órganos administrativos por dos vías: desde un punto de vista formal, son órganos aquellos que la misma Ley califica como tales, es decir, los órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado) y los órganos directivos (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios generales técnicos, Directores generales y Subdirectores generales), y desde un punto de vista material, tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas de rango inferior a las anteriores, bien porque sus funciones tengan efectos jurídicos frente a terceros, bien porque su actuación tenga carácter preceptivo (art.5.2).

· ELEMENTOS

Los órganos administrativos se componen de dos elementos característicos, uno objetivo y otro subjetivo.

1. Elementos objetivos

Está constituido por el conjunto de funciones y de atribuciones legalmente conferidas al órgano para posibilitar la realización de ciertos fines. En sentido técnico-jurídico, constituye lo que se denomina competencia administrativa y orgánica. En este sentido, los órganos administrativos son cada una de las unidades funcionales en que, de forma abstracta, se estructura la organización de las entidades administrativas.

Aunque, «lato sensu», el concepto de órgano se refiere en sentido objetivo a cualquier tipo de unidad funcional de la administración, sin embargo, en sentido estricto el concepto se restringe a aquellas unidades funcionales cuyas funciones y atribuciones le vienen conferidas por normas jurídicas (leyes y reglamentos) y no por meras disposiciones internas, y cuya actuación y ejercicio tiene además relevancia jurídica externa, en cuanto expresa la voluntad de la administración respecto de otras personas, situadas fuera de la organización administrativa.

2. Elementos subjetivos

Alude al titular del órgano, esto es, a la persona o el conjunto de personas físicas “colegio” adscritas a ese centro objetivo de funciones y de atribuciones, para llevar a cabo su ejercicio. La adscripción de la persona al órgano se realiza, formalmente, por medio de un acto llamado de investidura (acto de designación + toma de posesión).

· CLASES DE ÓRGANOS

A. CRITERIOS ESTRUCTURALES

1. Atendiendo, en primer lugar, a la Administración o Entidad Pública de cuya organización forman parte, se distingue entre órganos administrativos estatales, regionales o autonómicos, locales e institucionales.
2. Atendiendo a su integración en la estructura administrativa de cada ente, se distingue entre órganos simples y complejos. Los órganos complejos están constituidos por la agrupación de órganos simples, sean éstos individuales o colegiados. Órgano complejo es un Ministerio que, además de las Direcciones Generales y otros órganos individuales, comprende órganos colegiados ya sean comisiones o consejos de carácter consultivo.
3. Atendiendo al elemento subjetivo o titular del órgano se distingue entre órganos individuales y órganos colegiados. La clasificación de los órganos en individuales y colegiados hace referencia al número de titulares de que se componen: en el órgano individual, su titular es una sola persona física; en los órganos colegiados, varias personas concurren en posición de igualdad y simultáneamente a la formación de la voluntad y al ejercicio mismo de la función que el órgano tiene atribuida.
4. En consideración a la designación de sus titulares, se distingue entre órganos representativos, cuya designación se efectúa de forma electiva (alcaldes), y no representativos, que son designados por autoridad competente, normalmente mediante un acto de nombramiento (Ministros, Consejeros, etc.).

B. CRITERIOS FUNCIONALES

1. Atendiendo a su competencia (funciones y atribuciones), se distingue entre:
   • Órganos con competencia general o con competencia específica, según que las funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carácter, como, por ejemplo, el Consejo de Ministros cuya competencia de una y otra forma incide sobre todas las ramas de la Administración, o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector determinado.
   • Órganos centrales o periféricos, según que su competencia se extienda a todo o parte del territorio de la Administración de la que formen parte.
   • Órganos superiores, intermedios o inferiores, según su nivel o grado en la jerarquía administrativa.
2. En razón a la naturaleza de sus funciones, se distingue entre órganos activos, consultivos y de control o supervisión, según desempeñen funciones de gestión, de simple información o consulta o de vigilancia de otros órganos, etcétera.
3. Por último, atendiendo a la trascendencia o eficacia de sus actos, se distingue entre órganos externos y órganos internos, según tengan o no la posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de la que forman parte.

2. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS BÁSICOS DE ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA: EFICACIA, COMPETENCIA, JERARQUÍA Y COORDINACIÓN. CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN DE FUNCIONES. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1. Eficacia

El principio de EFICACIA, esencial a toda organización, y también a la pública, está íntimamente relacionado con los fines a conseguir. Supone pues, la adecuada gestión administrativa en todos los aspectos, incluso el económico (en este caso, como adecuada política de gasto, el art. 3.2 LRJPC –así como la LOFAGE en su art.3.2– utiliza un término sinónimo, el de eficiencia) para lograr los mejores resultados para el interés público, y, por tanto, la necesaria correlación entre los fines u objetivos propuestos y los resultados conseguidos.

La A.P., en virtud del principio de eficacia no sólo ha de realizar un aprovechamiento óptimo de los medios y recursos propios (vid. art. 31.2 CE) sino que ha de satisfacer adecuadamente las necesidades de interés general; esta imposición constitucional tiene su contrapartida en el correlativo derecho de los ciudadanos a obtener de la A.P. los servicios y prestaciones debidos (vid. art. 26 LRBRL).

2. La competencia

Podemos definir este importante principio como la concreción y delimitación jurídica del poder público, esto es, aquel conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye por el ordenamiento jurídico a un ente u órgano administrativo con preferencia a los demás.

Por lo que se refiere a la clasificación de las diversas manifestaciones de este principio podemos acudir a los siguientes criterios:

• desde un punto de vista funcional, la competencia puede ser legislativa, ejecutiva y jurisdiccional;
• a partir de un criterio de distribución territorial, existen competencias estatales, autonómicas o locales;
• desde el punto de vista objetivo, encontramos competencias deliberantes, ejecutivas, consultivas o de control.

La competencia:

• sólo puede considerarse exclusiva la competencia cuando un solo órgano o ente, con exclusión de todos los demás, tiene atribuidas la totalidad de las facultades sobre una materia.
• por el contrario, la competencia será compartida si las diversas potestades sobre un ámbito material están repartidas entre diversos entes u órganos, bien por lo que se refiere a concretos sectores del mismo, bien en relación a las funciones que pueden proyectarse dicho ámbito material.
• la competencia será indistinta cuando corresponda de modo simultáneo a dos (o más) entes u órganos, siempre que la atribución a uno de ellos no tenga carácter excluyente;
• en cambio, será conjunta cuando sea preciso que todos los órganos o entes que la tengan atribuida deban necesariamente ejercerla para dictar válidamente actos o normas, supuesto que se da con mayor frecuencia en el caso de las Entidades Locales.

En relación con las características predicables de este principio podemos destacar las siguientes:

• es irrenunciable, de manera que cuando se dé el supuesto de hecho previsto por la norma de atribución deberá ejercerse por el titular del órgano y, además, no puede ser rechazada a favor de otro órgano o ente. (Salvedad: la delegación, la avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y la suplencia, que más adelante se explican).
• su atribución se produce necesariamente a través de una norma jurídica, ya legal ya reglamentaria, sin que pueda ser derogada por acuerdos públicos o privados más allá de los límites establecidos en el ordenamiento.

El correcto ejercicio de la competencia por el órgano que la tiene atribuida constituye una cuestión de orden público, de manera que la vulneración de las reglas que disciplinan este principio se proyecta sobre la validez de los actos administrativos (art. 62.1.b y ss. Ley 30/92).

Por lo que se refiere a la resolución de los conflictos competenciales que puedan producirse entre diversos órganos de una misma Administración, el art. 20 Ley 30/92 establece que cuando un órgano se considere incompetente deberá remitir el asunto al que considere que le corresponda. Cuando los interesados en un procedimiento susciten la falta de competencia del órgano que esté conociendo de un asunto podrán formular una solicitud en dicho sentido o, en su caso, dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto. En todo caso, este tipo de conflictos no pueden darse entre órganos relacionados jerárquicamente ya que en este supuesto el superior deberá resolver el conflicto.

3. La jerarquía

Constituye un principio básico en un modelo estatal de organización centralista, de ahí que su relevancia se encuentre rebajada en el sistema organizativo desarrollado a partir del Texto Constitucional de 1978. Siguiendo a Martín Mateo podemos definir la jerarquía como la “ordenación gradual y vertical de las competencias”, de ahí que se refiera a una relación entre órganos o, en su caso, entes. Sin embargo, dada la constitucionalización de la autonomía a favor de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales, en la actualidad la jerarquía sólo puede predicarse respecto de aquellos órganos integrados en la misma Administración Pública.

Por lo que se refiere al fundamento de este principio reconocido constitucionalmente en el art. 103 de la Norma Fundamental, podemos afirmar su carácter múltiple por cuanto constituye, en primer lugar, una exigencia de la eficacia administrativa reclamada constitucionalmente. En segundo lugar, facilita la exigencia de responsabilidad política hacia el órgano que se encuentre en la cúspide en la medida que a él corresponde el nombramiento y control de las autoridades y órganos inferiores. Finalmente, a través de las órdenes jerárquicas se consigue reconducir a la unidad la acción del resto de los órganos sometidos, posibilitando de esta manera el estricto cumplimiento de la legalidad.

La eficacia de este principio se proyecta a través de diversas técnicas o potestades propias de la posición supraordenada de los órganos superiores sobre la actuación de los inferiores, fundamentalmente la orden directa. En virtud de la misma se impone a estos últimos una determinada conducta en relación con un determinado asunto o tipo de cuestiones, de manera que su incumplimiento puede ser sancionado a través de la potestad disciplinaria. En ocasiones (art. 21 Ley 30/92) se pretende imponer una determinada interpretación normativa o, simplemente, fijar un criterio a seguir en relación con la organización interna, la prestación de determinados servicios o la realización de actividades. Finalmente, con las instrucciones se persigue también uniformizar la actividad de los órganos subordinados en cuanto a los fines a alcanzar, dejando un cierto margen discrecional por lo que se refiere a las actuaciones concretas para lograrlos.

Una de las principales concreciones de este principio se refiere a la atribución de la competencia para la resolución de los recursos administrativos, en concreto el de alzada. Según dispone el art. 109 Ley 30/92, las resoluciones de los órganos que carezcan de superior jerárquico ponen fin a la vía administrativa salvo que una Ley establezca lo contrario, correspondiendo a dicho superior el conocimiento de los recursos de alzada frente a los actos dictados por los inferiores.

4. La desconcentración

Podemos definirla como la atribución de competencias desde un órgano superior a otro inferior o, en su caso, desde uno central a otro periférico, en el ámbito de una misma persona jurídico-administrativa.

Según el 12.2 Ley 30/1992 “la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias”. Así pues, la desconcentración no implica la creación de personas jurídicas diferenciadas sino que sólo conlleva el traslado de funciones o competencias de unas a otros, fundamentalmente de carácter periférico, aligerando el cometido de los órganos centrales.

No debe confundirse con la descentralización por cuanto, a diferencia de lo que sucede con esta última, la reordenación competencial se realiza como una redistribución entre los órganos de una misma Administración Pública. Por el contrario, la competencia descentralizada se atribuye a otra entidad jurídico-pública que, una vez recibida y por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, podrá ejercerla con autonomía salvo que expresamente se prevean mecanismos de control específicos.

Desde el punto de vista de su alcance territorial, la desconcentración puede tener carácter central o interno, cuando la transferencia de atribuciones se realice desde un órgano superior a otro inferior o, por el contrario, externo o periférico, si la atribución la decide un órgano central a favor de otro de ámbito periférico, es decir, cuya competencia territorial se encuentra limitada a un determinado ámbito geográfico inferior al total sobre el que la entidad jurídico-pública ejerce sus competencias.

5. La coordinación

5.1. La coordinación imperativa

Siguiendo a Martínez Marín, podemos definirla como “aquel principio que se ocupa de reconducir a la unidad de acción a los órganos situados horizontalmente en la línea jerárquica de la organización”.

5.2. La coordinación consensual

A través de esta variante se pretende reconducir a la unidad la actuación de órganos competentes sobre un mismo ámbito material pero que se encuentran integrados en Administraciones Públicas diferentes. Así pues, el fundamento de esta modalidad coordinadora es sustancialmente el mismo que en el caso anterior, conseguir la coherencia de las decisiones político-administrativas, si bien en este caso se plantea una dificultad adicional en la medida que las entidades públicas afectadas tienen constitucionalmente garantizada con exclusividad la autonomía para el ejercicio de sus competencias.

La coordinación consensual se manifiesta principalmente a través de una doble vía: la creación de un órgano colegiado y la adopción de un concierto o acuerdo.

6. Otros principios (Técnicas de alteración del ejercicio de la competencia)

La delegación

Puede definirse como la atribución del ejercicio de una competencia por un órgano jerárquicamente superior a otro inferior, o de una Administración Pública a otra, reteniendo el órgano o Administración delegante la titularidad de la competencia delegada. La reforma del art. 13 Ley 30/92, en la reforma operada por la Ley 4/99, ha modificado sustancialmente esta definición doctrinal al permitir la delegación entre órganos sin dependencia jerárquica y, esta es la innovación legal, permitiendo la delegación de competencias a favor de las entidades que integran la respectiva Administración Institucional.

De este modo, los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en órganos de las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de aquéllas (art. 13.1).

Conviene precisar que, al contrario de lo que sucede con la desconcentración, como puede verse en el precepto transcrito, en la delegación se transfiere únicamente el ejercicio de una competencia, pero no su titularidad. Ello implica a su vez que no pueda el órgano que ejerce una competencia delegada disponer de su titularidad a favor de otro órgano de la misma organización, esto es: que no quepa desconcentrar una potestad previamente delegada por parte del órgano delegado. La razón es sencilla: sólo puede disponerse de lo que se tiene. No obstante, el TS ha mantenido recientemente el criterio contrario (STS de 17 de diciembre de 2003), habiendo fijado la siguiente doctrina legal: “que los artículos 12.2 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre y 10.3 del RD 1398/93 no impiden a los Ayuntamientos, a través de su órgano competente, desconcentrar en órganos jerárquicamente dependientes el ejercicio de competencias sancionadoras delegadas por otra Administración, titular originaria de dichas competencias”.

Por lo que se refiere a las clases de delegación es preciso hacer referencia a la delegación orgánica y a la interadministrativa. Esta última se utiliza de forma muy infrecuente a pesar de encontrarse constitucionalmente reconocida en el art. 150 de la norma Fundamental a través de las Leyes de delegación, precepto que se utilizó para ampliar el acervo competencial inicial de las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, así como en orden al incremento provisional de las competencias propias de las Comunidades Autónomas del art. 143 CE previamente a la reforma de sus Estatutos. Asimismo, dentro de la delegación intersubjetiva cabe destacar la previsión recogida en los arts. 27 y 37 LBRL y en los arts. 5 y 8 de la Ley del Proceso Autonómico en orden a la colaboración de las Entidades Locales en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas. Existe finalmente una última modalidad de delegación intersubjetiva cuyo alcance se encuentra ciertamente matizado: la Administración matriz puede delegar en sus entes instrumentales el ejercicio de las competencias que tiene asignadas, supuesto expresamente admitido por la disposición adicional 13.4ª LOFAGE para el supuesto en que “resulte conveniente para alcanzar los fines que aquéllas tengan asignados y mejorar la eficacia de su gestión”.

Sin embargo, la delegación interorgánica tiene una aplicación más frecuente en la práctica, de ahí que la Ley 30/92 contenga una regulación detallada en su art. 13, precepto en el que se precisa el alcance de esta técnica. En concreto, la delegación implica el traslado del ejercicio competencial a favor del órgano delegado de forma indefinida, de manera que el delegante sólo podría ejercer la competencia cuya titularidad tiene atribuida cuando revoque la delegación o, en su caso, si decide avocarla para conocer de un asunto concreto. En todo caso, los actos dictados mediando delegación se imputarán al órgano delegante, previsión que tiene una importante aplicación a la hora de determinar quién deba conocer del recurso de alzada.

Por lo que se refiere a los elementos subjetivos, esta modalidad sólo puede emplearse entre órganos de la misma Administración Pública o, en su caso, a favor de órganos integrados en una entidad institucional vinculada o dependiente de la Administración matriz delegante. Ahora bien, esta regulación básica ha de ser completada con la normativa específica de cada nivel administrativo, debiéndose destacarse a estos efectos las reglas recogidas en el art. 20 de la Ley del Gobierno, donde se dispone que el Presidente sólo podrá delegar las competencias que tenga atribuidas a favor de los Vicepresidentes o los Ministros; el Consejo de Ministros en las Comisiones Delegadas; y, finalmente, los Ministros en los órganos superiores y directivos de su departamento y en los Delegados del Gobierno. En el caso de la Administración Local, el Pleno únicamente puede delegar sus competencias en la Comisión del Gobierno, mientras que el Alcalde o Presidente dispone de mayores posibilidades por cuanto está habilitado para hacerlo en cualquier miembro de la Corporación, aun cuando no formen parte de la Comisión de Gobierno (arts. 23 y 35 LBRL).

Desde una consideración objetiva, se admite con carácter general la delegación sobre cualquier ámbito material, salvo que se trate de alguno de los supuestos en que expresamente se prohíba. En todo caso (art. 13.2 Ley 30/92), no pueden ser delegadas las relativas a las relaciones entre órganos constitucionales, la adopción de disposiciones reglamentarias, la resolución de los recursos administrativos, así como las competencias ejercidas por delegación cuando no exista una habilitación legal. A estos supuestos han de añadirse los previstos en la normativa específica de cada Administración Pública, debiéndose destacarse en el ámbito estatal las recogidas en el art. 20 Ley del Gobierno y, por lo que se refiere a las Entidades Locales, las previstas en los arts. 21.3, 22.4 y 23.4 LBRL.

Finalmente, la delegación se encuentra sometida a una serie de requisitos con el fin de garantizar la transparencia del ejercicio competencial. En concreto, la decisión delegatoria debe publicarse oficialmente y el acto dictado por delegación debe hacer constar expresamente tal circunstancia. Asimismo, en el ámbito de la Administración General del Estado la delegación precisa la autorización del superior jerárquico según las condiciones de la disposición adicional 13ª LOFAGE.

La avocación

A diferencia de lo que sucede con el principio anteriormente analizado, con la avocación tiene lugar un proceso inverso en virtud del cual el órgano superior o, en su caso, el delegante, recuperan el ejercicio de la competencia para conocer de un asunto concreto que, en principio, corresponde ordinariamente o por delegación a un órgano subordinado (art. 14 Ley 30/92).

Partiendo de las relaciones existentes entre ambos órganos, la avocación tiene un alcance diverso:

• cualquier órgano superior puede recabar para sí el conocimiento de los asuntos que en principio tienen atribuidos sus órganos dependientes;
• cuando la competencia corresponda al órgano inferior por delegación, únicamente el órgano delegante puede utilizar la avocación, de manera que este mecanismo estaría vedado al resto de los órganos jerárquicamente superiores al delegado.

Una de las principales características de la avocación radica en su carácter singular, es decir, no supone una alteración indefinida del ejercicio de la competencia para un determinado ámbito materia como sí sucede con la delegación, por lo que sólo puede acordarse para un asunto concreto. Además, la avocación exige un acuerdo motivado del órgano avocante basado en circunstancias de índole técnico, económico, social, jurídico o territorial, debiéndose notificar los interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolución final que se dicte, momento en que cabe impugnar la decisión avocatoria.

La encomienda de gestión

A diferencia de los anteriores principios, la encomienda de gestión únicamente supone una alteración de algunos elementos determinantes para el ejercicio de la competencia. En concreto, este principio conlleva únicamente que la realización de determinadas actividades técnicas o materiales y, en su caso, la prestación de los servicios no se llevarán a cabo por aquéllos órganos que tengan atribuida la titularidad o el ejercicio de la competencia, por lo que los actos jurídicos que deban dictarse en el correspondiente ámbito material corresponderán al órgano encomendante.

Para la adecuada comprensión de este principio hay que partir de la distinción entre las potestades administrativas que únicamente implican la adopción de actos y resoluciones jurídicas de aquellas otras que, además de esta última exigencia, requieren la realización de actividades de orden material o técnico, tal y como sucede con la mayor parte de los servicios públicos. En consecuencia, como resalta Santamaría Pastor, con la encomienda de gestión se permite la escisión de las potestades administrativas, de manera que su titular conserva los aspectos jurídicos y formales de su ejercicio y encarga a un órgano distinto la realización de sus aspectos meramente materiales o técnicos.

Según el art. 15 Ley 30/92, desde un punto de vista subjetivo no existe inconveniente en que se verifique entre órganos de Administraciones Públicas distintas, si bien en este caso su regulación se someterá a las disposiciones contenidas en el correspondiente convenio, salvo en el caso de gestión ordinaria de servicios autonómicos por parte de las Entidades Locales específicamente previsto por la legislación de régimen local. Ahora bien, a tenor de lo dispuesto en el art. 15.5 Ley 30/92, en ningún caso cabe la encomienda a favor de personas privadas, supuesto que ha de someterse a las previsiones recogidas en la normativa sobre contratos públicos.

A los anteriores deben unirse otros principios como el de control jerárquico, el de tutela administrativa con la que se persigue el control de la actividad de las entidades públicas descentralizadas por parte del Estado, la consulta, negociación o el principio constitucional de participación que presupone la incorporación del ciudadano al proceso de formación de la decisión pública, tanto de forma individual como grupal e, incluso, colectiva. Se trata de un principio garantizado constitucionalmente y que supone el contrapunto al modelo organizativo estatal propio del anterior Estado, siendo asimismo una exigencia frente a los riesgos que plantean los excesos de la burocratización de las organizaciones administrativas.

3. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

INTRODUCCIÓN

Como se sabe, la vigente Constitución española consagra un modelo de Estado unitario descentralizado. El texto fundamental diseña una nueva organización territorial del Estado ya que, manteniendo el principio fundamental de la «unidad de la Nación española» introduce un principio complementario, el de «autonomía de las nacionalidades y regiones» (art.2); de ahí se deriva la existencia de una nueva organización institucional, la de las Comunidades Autónomas, que, junto a los Municipios y las Provincias, completan el sistema escalonado de entes territoriales dotados de autonomía «para la gestión de sus intereses» (art.137).

La existencia pues de estos distintos niveles -estatal, autonómico y local- entre los que se distribuye el poder público, acarrea la también necesaria existencia de otras tantas organizaciones públicas -Administraciones públicas territoriales- encargadas de gestionar los intereses (públicos) de las comunidades a las que sirven e integradas por una pluralidad de órganos que ejercen sus respectivas funciones en el marco de los principios constitucionalizados en el art. 103.1.

Al estudio de la organización de esa pluralidad de Administraciones públicas personificadas se dedican las tres siguientes preguntas.

Comenzando lógicamente por la llamada ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO –esto es a la organización administrativa global del propio Estado (arts. 2.1.y 2 LOFAGE), constituye una organización que, compuesta por un conjunto de órganos, se integra en el Poder Ejecutivo del Estado bajo la supremacía -esto es, bajo la superior autoridad y dirección- del Gobierno de la Nación. Administración pues al servicio del Estado como unidad política, a través de la que se establece la conexión con los órganos supremos del Estado, ya que los órganos del Gobierno como poder político son a su vez los órganos superiores de la Admón. (vid. arts. 97 y 98 CE y art. 1 LGob.). Se trata de una organización personificada (art.2.2 LOFAGE), extensa y compleja, que gestiona los intereses generales propios del Estado a través de órganos centrales o generales (cuyas competencias se extienden a todo el territorio nacional, radicando físicamente en la capital del Estado: Administración central del Estado) y órganos periféricos o desconcentrados subordinados jerárquicamente a los primeros, con ámbito competencial limitado a determinadas circunscripciones territoriales (Administración periférica del Estado).

El régimen jurídico de la Administración del Estado y de sus órganos se contiene en una compleja normativa, de entre la que hay que resaltar por su importancia las siguientes:

• En primer lugar, los arts. 97 a 107 CE de la Constitución
• En segundo lugar, la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula la composición, organización y funcionamiento del mismo, el estatuto de sus miembros, el ejercicio de la iniciativa legislativa y de su potestad reglamentaria.
• En tercero, la Ley 50/1997 (LOFAGE), que regula la organización y funcionamiento de la organización administrativa del Estado, y por tanto de sus órganos centrales y periféricos así como de sus Organismos públicos.

I. LOS ORGANOS CENTRALES GENERALES. LA POSICIÓN MIXTA DEL GOBIERNO. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A. EL GOBIERNO

El artículo 97 de la Norma Fundamental que expresamente encomienda la dirección de la Administración Pública, civil y militar, al Gobierno de la Nación. De este capital precepto se deduce, en primer lugar, que Gobierno y Administración Pública son dos realidades constitucionales distintas y que al primero le compete la dirección de la segunda. En este mismo sentido hay que entender la rúbrica del Título IV de la Constitución -“Del Gobierno y de la Administración”- que parte claramente de la distinción entre ambos términos.

El Gobierno de la Nación se configura en los artículos 98 y siguientes de la Norma Fundamental, en consonancia con una forma de gobierno monárquica parlamentaria, como un órgano político aglutinado en torno a su PRESIDENTE, que dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás, siendo elegido por el Congreso de los Diputados, por mayoría cualificada y respondiendo políticamente ante el mismo. Por contra, la Administración se concibe como un instrumento bajo la dirección del Gobierno para llevar a cabo su política y ejercer la función ejecutiva. De ahí pues que la Constitución establezca en el fundamental artículo 103.1 que la Administración Pública

sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y

al Derecho.


a ) Configuración:

El Gobierno presenta en la actualidad una doble naturaleza:
– Como órgano constitucional ( art. 97 CE), en cuanto centro de dirección del proceso político. En el ejercicio de estas funciones, realiza actos políticos, regidos por el Derecho Constitucional;
– Como órgano administrativo, es el órgano supremo o vértice de la Administración General del Estado, y en este sentido desempeña funciones administrativas ( potestad reglamentaria ( Reglamentos) y función ejecutiva ( actos administrativos), sometido al Derecho Administrativo.


b) Composición:

Al respecto, el art.98.1 CE, incluye en la composición del Gobierno no solamente al Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes y Ministros -órganos NECESARIOS– sino otros posibles miembros (y los demás que establezca la ley).

Composición del Gobierno

ORGANOS UNIPERSONALES PRESIDENTE VICEPRESIDENTE MINISTROS ¿OTROS MIEMBROS?
ORGANOS COLEGIADOS CONSEJOS DE MINISTROS COMISIONES DELEGADAS

c) Competencias:


1.- Dirección de la política interior y exterior.
2.- Dirección de la Administración Civil y Militar.

 El Consejo de Ministros

Siguiendo la posición de un sector autorizado de la doctrina (SANTAMARÍA, COSCULLUELA, PARADA) vamos a utilizar el término como sinónimo de Gobierno, puesto que la propia Constitución parece otorgar el mismo significado a ambas expresiones (arts. 87.1 y 88 en relación con la iniciativa legislativa).

Respecto de su composición, el art. 98 de la Constitución Española señala que estará integrado por el Presidente, los Vicepresidentes en su caso, los Ministros y los demás miembros que establezca la Ley

En cuanto a su funcionamiento, y a pesar de tratarse de un órgano colegiado de naturaleza parcialmente administrativa, no se rige por las reglas contenidas en el capítulo II del Título II de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, exclusión contemplada en su disposición adicional 1ª. (Régimen jurídico: Art 18 de la Ley del Gobierno)

Por lo que respecta a las funciones del Gobierno, el art. 97 de la Constitución Española dispone que “el Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”. Las competencias concretas que, en ejercicio de tales funciones, se atribuyen al Consejo de Ministros se encuentran dispersas por todo el Ordenamiento, si bien el art. 5 de la Ley 50/1997 recoge las principales, entre las que destacan:
*aprobar los Decretos-Leyes y Legislativos;
*aprobar los proyectos de Ley y los proyectos de Presupuestos Generales del Estado para su posterior remisión a las Cortes;
*aprobar las disposiciones reglamentarias con rango de Decreto, que se expiden por el Rey con la denominación de Real Decreto;
*autorizar la negociación y firma de Tratados, acuerdos y convenios internaciones cuando no sea competencia de las Cortes Generales;
*(…)

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Son órganos colegiados activos de la Administración General formados, a propuesta del Presidente, por un número variable de ministros y otras autoridades administrativas que, a diferencia del Consejo, tienen una competencia especial.
Su regulación se contiene, fundamentalmente, en el art 6 de la Ley 50/1997

Sus funciones se enumeran, principalmente, en el art. 6 de la Ley del Gobierno:
a) coordinación de diversos Departamentos ministeriales en materias que les puedan resultar comunes;
b) resolver aquellos asuntos que hayan sido delegados por el Gobierno en materias propias de los Departamentos afectados;
c) estudio de aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, exijan la elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución en Consejo de Ministros;
d) resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.

El Presidente del Gobierno

La configuración concreta como órgano principal de la dirección político-administrativa del Estado, responsable máximo de la tarea gubernamental y líder de la mayoría parlamentaria es una consecuencia del modelo de régimen parlamentario instaurado. Esta fortaleza institucional ha sido intensificada por la LG al potenciar el principio de dirección presidencial en el funcionamiento del Gobierno.

Sus principales funciones se recogen en los arts. 98 CE y 2 LG, debiendo destacarse las siguientes:
* dirige la acción del Gobierno y coordina la de sus miembros. A pesar de que, formalmente, pudiera considerarse al Presidente como un primus inter pares, lo cierto es que sus funciones de dirección y coordinación así como la efectiva dependencia de los miembros del Consejo de Ministros, en su nombramiento y cese, de la voluntad presidencial, le otorgan una clara posición de supremacía que han intensificado la LOFAGE y la LG al reservarle la facultad de crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado.
* ostenta la representación del Gobierno;
(…)

Las incompatibilidades inherentes al cargo de Presidente del Gobierno se contienen en el art. 98 CE,

Por último, la responsabilidad del Presidente puede ser tanto de carácter político como penal y/o civil. La primera sólo puede hacerse efectiva por el Congreso de los Diputados mediante los mecanismos de retirada de la confianza previstos en la Constitución. A la responsabilidad penal se refiere el art. 102 CE, asignando la competencia a la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo y reservando al Congreso de los Diputados el ejercicio de la acción penal en los supuestos de traición o por cualquier delito contra la Seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones. De las demandas de responsabilidad civil por hechos realizados en el ejercicio de su cargo conocerá la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo (art. 56.2 LO 6/1985, del Poder Judicial).


El Vicepresidente o Vicepresidentes del gobierno

Se trata de una figura de carácter facultativo a la luz del art. 98 CE, de cuya interpretación se puede concluir que pueden existir varios, uno o ninguno. La LG se limita a contemplar en los arts. 3 y 13 las funciones que ha de desempeñar en caso de existir: asumir las que le encomiende el Presidente y suplirle en caso de vacante, ausencia o enfermedad, función esta última que corresponderá al Vicepresidente primero caso de existir varios.

 Los Ministros

Es el órgano unipersonal y supremo con competencia general sobre un departamento, sin perjuicio de la coordinación y dirección de la función ejecutiva por el Gobierno y su Presidente. Al igual que ocurría con el Consejo de Ministros, también realiza funciones de doble naturaleza: administrativa, puesto que dirige la acción departamental; y política, ya que participa en la elaboración, dirección e impulso de la política general del país.

Junto a los Ministros propiamente dichos es posible encontrar Ministros sin cartera, figura que, si bien no se recoge expresamente en la Constitución, está prevista en el art. 4.2 LG. Su naturaleza es extraordinariamente polivalente y flexible pues se refiere a toda persona que, nombrada Ministro, no es titular o jefe de un departamento, pudiendo encargarse de una misión concreta o ser un cargo con acentuado matiz político.

A los Ministros, en cuanto jefes de sus departamentos, les corresponde la dirección e inspección de todos los centros y servicios integrados en el mismo, así como la alta inspección y otras funciones en relación con los entes institucionales que estén adscritos a su Ministerio. Además ostentan otras atribuciones concretas que se encuentran recogidas, fundamentalmente, en los arts. 12 y 13 LOFAGE y 4 LG.

El régimen de incompatibilidades y responsabilidad es el mismo que para el Presidente, con las matizaciones oportunas en materia de responsabilidad política, puesto que dependen en su cese de la voluntad del mismo.


B.- EL MINISTERIO. LA DIVISIÓN MINISTERIAL

Bajo la dirección del Gobierno, la Administración del Estado se organiza en departamentos o ministerios, grandes áreas para la acción política y la gestión administrativa que integran diversas direcciones generales, estructuras administrativas sectoriales o especializadas.

La determinación del número, denominación y ámbito de competencia de los Ministerios se realiza por Real Decreto del Presidente del Gobierno (arts. 8.2 LOFAGE y 2 LG).
En la estructura interna de cada Ministerio encontramos una serie de órganos cuyo ámbito competencial vendrá determinado por la estructura concreta del Departamento. En todo caso, tanto los Ministros como los Secretarios de Estado constituyen órganos superiores, cuyo nombramiento se realiza atendiendo a criterios políticos. En cambio, los Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos, los Directores Generales y los Subdirectores Generales han sido configurados por la LOFAGE como órganos directivos, naturaleza que implica un nombramiento basado en los criterios de competencia profesional y experiencia (art. 6 LOFAGE).

 

Los órganos ministeriales superiores

Además de los órganos superiores del Gobierno de la Administración General del Estado (Presidente del Gobierno, Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno, Consejo de Ministros, Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros), en el ámbito de cada departamento ministerial, el art. 6 LOFAGE distingue entre órganos superiores del Ministerio (Ministro y Secretarios de Estado) y órganos directivos del mismo (Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales, así como los Embajadores y representantes del Estado en el exterior –art. 6.4 LOFAGE-). Según establece el art. 6.5 LOFAGE, todos ellos, salvo los Subdirectores Generales y asimilados, tienen la consideración de altos cargos, lo que tiene relevancia, como veremos, a los efectos de la aplicación de una legislación específica sobre incompatibilidades. Por último, al margen de la organización central, tienen la consideración de órganos directivos los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas y los Subdelegados del Gobierno en las provincias (art. 6.3 LOFAGE).

A/.- Los Ministros

Ya examinados más arriba.

B/ Los Secretarios de Estado

Órgano facultativo y superior de la Administración General del Estado, directamente responsable de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno. Al Secretario de Estado le corresponde dirigir y coordinar las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia Salvo la primera, se trata de competencias de una importancia menor, estando reservadas al Ministro aquellas de mayor relieve (pe.: el ejercicio de la potestad reglamentaria, elevación de propuestas al Gobierno, elaboración del anteproyecto de presupuesto del departamento…). Junto a las atribuciones referidas, también ejercerá aquellas que le sean expresamente delegadas por el Ministro titular del departamento en que se integre.

 los órganos ministeriales directivos

A/.- Los Subsecretarios

Órgano directivo de existencia preceptiva, que responde a la finalidad de descargar al Ministro de las tareas con una menor relevancia ( Jefatura superior del personal del Departamento, asesoramiento al Ministro….) para permitirle una mayor dedicación a las funciones estrictamente políticas.


B/ Los Secretarios Generales con rango de Subsecretario

Las Secretarías Generales son órganos directivos y activos de la Administración General del Estado. Las principales características de esta figura son su carácter excepcional y la indefinición de sus funciones, tal y como se reconoce en el art. 16 LOFAGE, al exigir que la norma que regula la estructura del Ministerio determine las competencias que corresponden al Secretario General en el caso de que exista.

Dada la generalidad de sus funciones, la concreta extensión de sus competencias dependerá en gran medida de las que tenga delegadas.


C/ Los Directores Generales y Subdirectores Generales

Las Direcciones Generales atienden a las necesidades propias de la especialización de la actividad ministerial, constituyendo la estructura básica para la gestión especializada. Los Directores Generales se encargan de la gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio. La Dirección General constituye un escalón de vocación nítidamente gestora y ejecutiva tal y como puede deducirse del carácter de las funciones que le corresponden.

En cuanto a los Subdirectores generales son también órganos directivos, pero no son altos cargos, lo que supone la no aplicación a los mismos del régimen de incompatibilidades previsto para los altos cargos. No tienen un elenco preciso de funciones, correspondiéndoles la responsabilidad inmediata, “bajo la supervisión del Director general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados, así como la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General” (art. 19.1 LOFAGE).
 

D/ Los Secretarios Generales Técnicos

Se trata, quizás, del órgano con unos contornos más difíciles de definir de todos los que se integran en los niveles principales de la Administración General del Estado. Normalmente se le describe como un órgano unipersonal de asesoramiento, según el modelo staff, al que le compete la planificación al más alto nivel, así como el estudio de la organización y métodos de trabajo, en las materias propias del departamento.

II.- LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO

A/ Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma.

El Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma se recoge con carácter preceptivo en el art. 154 CE, estando su regulación contenida en los arts. 22 y ss. de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se trata de un órgano directivo cuyo titular posee el rango de Subsecretario, siéndole de aplicación la Ley 5/2006, de 10 abril, tal y como prevé su artículo 3.

Orgánicamente se integra en el Ministerio de Administraciones Públicas, estando sometido en el ejercicio de sus funciones a las instrucciones dictadas por el Ministro competente en la materia de que se trate.
La Delegación tiene su sede en la misma localidad donde la tenga el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva, si bien esta localización puede alterarse por el Consejo de Ministros en función de las circunstancias, siempre con el debido respeto a lo que prevean los Estatutos de Autonomía.

Para el ejercicio de las funciones que el art. 154 CE le encomienda, el Delegado del Gobierno tiene atribuidas múltiples competencias, a destacar, entre otras

– dirige y supervisa todos los servicios de la Administración General del Estado en el ámbito de la Comunidad Autónoma;
– representa al Gobierno en el territorio de la Comunidad Autónoma


B/ Las Subdelegaciones del Gobierno.

El Subdelegado del Gobierno en la provincia (art. 29 de la LOFAGE) es nombrado directamente por el Delegado del Gobierno entre funcionarios de carrera con titulación superior según criterios de competencia profesional y experiencia, quedando subordinado jerárquicamente al respectivo Delegado. Es considerado un órgano directivo cuyo nivel es el propio de los Subdirectores Generales, por lo que su régimen de incompatibilidades será el previsto con carácter general para el personal al servicio de las Administraciones Públicas.

C/ Otras unidades de la Administración territorial del Estado

La integración de los servicios territoriales

El protagonismo de la Delegación del Gobierno en el nivel periférico de la Administración General del Estado se observa nítidamente en el mandato del art. 32 de la LOFAGE. Allí se prevé la integración en las Delegaciones de todos los servicios territoriales estatales, con la única excepción de aquéllos que, por la singularidad de sus funciones o por el volumen de gestión, resulte aconsejable que dependan directamente de los órganos centrales. Estos servicios integrados se gestionarán a través de áreas funcionales, cuyo número se fijará en función de diversas circunstancias (volumen de los servicios de la Administración General del Estado, número de provincias que integren la Comunidad Autónoma…).

Las Delegaciones del Gobierno en Ceuta y Melilla

Según la disposición adicional segunda de la LOFAGE, la regulación correspondiente al Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma también será de aplicación a los Delegados del Gobierno en Ceuta y Melilla.


Los Directores Insulares de la Administración General del Estado

Las competencias atribuidas por la LOFAGE al Subdelegado del Gobierno serán ejercidas por los Directores Insulares en las Comunidades Autónomas balear y canaria. Su nombramiento se realiza con los mismos criterios previstos en el caso del Subdelegado, de quien dependen jerárquicamente, siéndoles de aplicación plena la legislación en materia de función pública. La estructura de las Direcciones Insulares es similar a la de las Subdelegaciones del Gobierno en la provincia.

Asimismo, debe indicarse que existen Direcciones Insulares en las islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera.


4.- LA ADMINISTRACION DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

Antecedentes e institucionalización de las Comunidades Autónomas

La Constitución por sí misma no establecía un modelo específico de organización territorial del estado, sino que partía (arts. 2; 137; 140 y 141) de un Estado unitario descentralizado en entes locales. En consecuencia, un examen literal de la regulación constitucional permitía múltiples opciones organizativas que iban desde el mantenimiento de una organización centralizada hasta la opción finalmente triunfante que consiste en la apuesta por la descentralización territorial y, en consecuencia, por la creación de múltiples estructuras políticas y administrativas dotadas de autonomía. Así pues, parece que en el fondo los constituyentes no parecían seguros de que la totalidad de las provincias españolas accedieran a la autonomía lo que, como advierte cosculluela, constituye un error histórico fácilmente predecible por cuanto durante el período constituyente ya se habían creado por Decreto-Ley regímenes preautonómicos que abarcaban todo el territorio español y que accedieron incluso a la CE en su Disposición Transitoria 1ª, concediéndoles la iniciativa para el ejercicio del derecho a la autonomía.
El ejercicio del derecho a la autonomía tiene un presupuesto obligado: que se trate de provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, o que se trate de los archipiélagos españoles, en los que indudablemente se dan esas mismas características. La CE no recogió ningún requisito para la conformación de CA uniprovinciales salvo que se trate de provincias con entidad regional histórica (art. 143.1 CE) o sin tal circunstancia cuando se autorizara por las Cortes Generales, por motivos de interés nacional, mediante Ley Orgánica. El reconocimiento de la entidad regional histórica se había producido por Real Decreto-Ley para Asturias y Murcia, al establecer su régimen preautonómico, todas las demás Comunidades uniprovinciales debieron precisar la autorización por LO, sin embargo, este procedimiento sólo se empleó en la Comunidad de Madrid.
A grandes rasgos, podemos caracterizar el modelo organizativo de la Administración Pública en España de la siguiente manera:
* Se ha generalizado la creación de las Comunidades Autónomas, cada una de las cuales ha desarrollado su propio aparato organizativo.
* Hay una cierta uniformidad en las estructuras institucionales autonómicas y, en particular, en las Administraciones Públicas, de manera que, salvo excepciones, todas ellas responden a un mismo modelo basado en la existencia de un Parlamento o Asamblea Legislativa elegida mediante sufragio universal, un Consejo de Gobierno u órgano ejecutivo encargado de dirigir la Administración autonómica, y un Presidente elegido por el Parlamento.
* No obstante, es preciso reconocer que existe una cierta diversidad en cuanto a la creación de ciertas instituciones que, con independencia de su previsión en los Estatutos de Autonomía, se han ido creando sólo en algunas Comunidades Autónomas (como sucede singularmente con el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas o la Agencia de Protección de Datos, instituciones que no existen en todas las Comunidades Autónomas).
* Existe, por último, una cierta tendencia hacia la homogeneización competencial máxima que, no obstante, podría quebrarse con las recientes reformas estatutarias, a salvo de lo que pueda resolver el Tribunal Constitucional.


El Estatuto de Autonomía. Naturaleza y contenido esencial

Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas y por tanto estatales, pero constituyen a su vez la primera norma del ordenamiento autonómico. Evidentemente, los EA se subordinan a la Constitución, como toda ley estatal y como todos los ordenamientos autonómicos. El Estatuto tiene una función “constituyente” para las distintas CA y su correspondiente ordenamiento autonómico, pues los Estatutos, sobre la base de lo dispuesto en la Constitución, delimitan las competencias de la Comunidad, y por tanto también frente a ella, las del Estado, impidiendo que ningún otra disposición, ni aún de rango legal, sea estatal o autonómica, pueda incidir negativamente en el cuadro competencial que el Estatuto diseña.
La estructura de los EA se acomoda a un esquema general que busca deliberadamente guardar una cierta analogía con la propia de las constituciones. Su contenido se prevé en el artículo 147 CE: a) la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica. b) la delimitación de su territorio. c) la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d) las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. A esto debe añadirse la previsión sobre su procedimiento de reforma que requerirá en todo caso la aprobación de las Cortes Generales mediante Ley Orgánica (art. 147.3. CE).



3.1. LAS INSTITUCIONES DE AUTOGOBIERNO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

A pesar de la trascendencia que objetivamente presenta, la Norma Fundamental no regula de forma pormenorizada la organización institucional de las Comunidades Autónomas, circunstancia que viene a confirmar la ausencia de un modelo estatal cerrado en la mente del constituyente. Únicamente el art. 147.2 c se limita a ordenar que los respectivos Estatutos de Autonomía habrán de contener “la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias”.

Por su parte, el art. 152 del Texto Constitucional, en relación con las Comunidades Autónomas cuya vía de acceso fue el art. 151 establece que su organización institucional se basará en
* una Asamblea legislativa, órgano de representación popular, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio;
* un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas, así como un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros, al que corresponderá la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en aquélla;
* un Tribunal Superior de Justicia que, sin perjuicio del Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma.

Sin embargo, al no existir una prohibición expresa que lo impidiera, este modelo institucional ha ido generalizándose también para las Comunidades que accedieron a la autonomía por la vía del art. 143, de manera que con ligeros matices en función de las singularidades propias de cada una puede afirmarse que constituye el patrón organizativo autonómico.


3.2. EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA Y EL CONSEJO DE GOBIERNO

A/ El Consejo de Gobierno

Por lo que se refiere al supremo órgano colegiado gubernamental, existe una pluralidad de denominaciones en función de la Comunidad Autónoma a la que nos refiramos, si bien en la mayoría de los casos adopta la denominación general de Consejo de Gobierno. Por el contrario, en el País Vasco, Canarias y Baleares se denomina Gobierno, en Cataluña Consejo Ejecutivo, Junta en Galicia, Extremadura, Castilla-La Mancha y Castilla y León, Diputación Foral en Navarra y Diputación General en Aragón.

Las funciones del Consejo son similares a las reservadas para el Consejo de Ministros en el ámbito estatal. En concreto, el art. 32 EARM dispone que el Consejo de Gobierno es el órgano colegiado que dirige la política regional, correspondiéndole la función ejecutiva, el gobierno y administración de la Región y el ejercicio de la potestad reglamentaria en materias no reservadas por el Estatuto a la competencia normativa de la Asamblea Regional. Más específicamente, entre otras funciones ver el art. 22 de la Ley 6/2004.

Asimismo, a tenor de lo dispuesto en el art. 31 de la referida Ley, existirá una Comisión de Secretarios Generales pertenecientes a las diferentes Consejerías con el fin de ejercer las funciones de 1) estudio y preparación de los asuntos sometidos a la deliberación del Consejo de Gobierno o de sus Comisiones Delegadas, 2) así como de establecimiento de criterios homogéneos en materias que sean de la competencia de dos o más consejerías.


B/ El Presidente de la Comunidad Autónoma

El modelo autonómico de organización del poder ejecutivo es similar al estatal, es decir, se basa en un sistema parlamentario donde el Consejo de Gobierno y, en concreto su Presidente, deben gozar de la confianza de la Asamblea Legislativa..

Al Presidente de la Comunidad Autónoma le corresponde la dirección efectiva del aparato ejecutivo, por lo que dirige el Consejo de Gobierno, nombra y cesa a los Consejeros y, por extensión, es el máximo responsable en la labor de dirección de la Administración autonómica.
A tenor de lo dispuesto en los arts. 2 y ss. de la Ley regional 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, a la máxima figura unipersonal le corresponde una triple dimensión:
* es el supremo representante de la Comunidad Autónoma.
* también le corresponde la representación ordinaria del Estado, perspectiva que constituye una manifestación de la integración de la Comunidad Autónoma en el conjunto del Estado;
* dirige el Consejo de Gobierno.

C/ El Vicepresidente

Por lo que se refiere al Vicepresidente, las previsiones sobre su número y las funciones a asumir, aun variando entre las distintas Comunidades Autónomas, vienen a ser similares a las previstas en la LG para el Estado. En la CARM, tanto el art. 32.2 EARM, como el art. 32 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, limitan su número a uno. Este último precepto dispone que deberá ser nombrado y cesado del mismo modo que los Consejeros y con los mismos requisitos -siéndole de aplicación el estatuto de éstos y pudiendo ser titular de una Consejería-. Al Vicepresidente le corresponden las siguientes funciones:
* Sustituir al Presidente en los casos previstos por la Ley;
* Ejercer la vicepresidencia del Consejo de Gobierno, supliendo al Presidente en casos de ausencia a sus sesiones;
* Ejercer las funciones ejecutivas y de representación que el Presidente le atribuya o le delegue.

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS AUTONÓMICAS


Descendiendo ya al análisis de las organizaciones administrativas autonómicas, la principal característica que podemos destacar de ellas es su mimetismo con el modelo estatal, de manera que, partiendo del principio de jerarquía, se estructuran en departamentos sectoriales, disponiendo normalmente de estructuras centrales y periféricas, especialmente en el caso de las Comunidades pluriprovinciales. Asimismo, las Comunidades Autónomas también han creado sus propios entes institucionales con el fin de que determinadas funciones se lleven a cabo de manera descentralizada.

Por lo que se refiere a la regulación jurídica de las Administraciones autonómicas, resultan plenamente aplicables los principios consagrados en el art. 103 del Texto Constitucional, así como el resto de los preceptos constitucionales y las respectivas disposiciones estatutarias. En concreto, el art. 44 de la norma institucional básica autonómica contempla que en su organización y actuación se atenderá a los principios de objetividad, eficacia, economía, publicidad, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.18ª del Texto Constitucional, corresponde al Estado dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, expresión en la que se incluyen las autonómicas. En concreto, las principales normas básicas se contienen en la Ley 30/1992, prescripciones que en el caso de la Región de Murcia han sido desarrolladas fundamentalmente a través de la Ley 7/2004, de 27 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aunque los órganos superiores de la Administración regional (los Consejeros) se regulan también en la ya citada Ley 6/2004, de 28 de diciembre, lo que refleja precisamente su carácter mixto político-administrativo. Ambas leyes han venido a derogar la anterior Ley 1/1988, de 7 de enero.

Al igual que sucede en el caso estatal, la dirección de cada uno de los sectores político-administrativos de carácter sectorial corresponde a los integrantes del Consejo de Gobierno, es decir, a los Consejeros.
(Ver Decreto del Presidente 24/2007, de 2 de julio (BORM del 3 de julio), de Reorganización de la Administración regional respecto de las Consejerías actualmente existentes.)

Los Consejeros, al margen de su pertenencia al máximo órgano colegiado ejecutivo, ostentan la jefatura de su respectiva Consejería, siendo nombrados y cesados libremente por el Presidente.

El resto de los órganos departamentales guardan una similitud muy intensa con los ministeriales. En algunas Comunidades se ha instaurado la figura del Viceconsejero con una finalidad análoga a la del Subsecretario, correspondiéndole funciones de ámbito doméstico y la jefatura del personal de la Consejería. Por su parte, el Secretario General se concibe como una figura similar a la del Secretario General Técnico, de manera que sus funciones básicamente se refieren a la realización de labores de asesoramiento y proposición de reformas normativas y organizativas. En el caso de la Región de Murcia, los Secretarios Generales están asistidos por un Vicesecretario con las funciones enunciadas en el art. 20 de la Ley 7/2004.

Los Secretarios Sectoriales tienen carácter excepcional por cuanto sólo podrán constituirse cuando el volumen de responsabilidad política o de gestión de una determinada Consejería exija la agrupación sectorial de algunas de sus Direcciones Generales, o cuando lo requieran la dirección y coordinación de acciones sectoriales.. En la CARM se les denomina Secretarios Autonómicos, de conformidad con lo dispuesto en el art. 18 de la Ley 7/2004.

Por su parte, corresponde a los Directores Generales la dirección y gestión de los servicios a su cargo, además de la resolución de los asuntos de la Consejería pertenecientes a su ámbito sectorial propio, así como la tramitación y la proposición de los asuntos cuya resolución corresponda al Consejero. En la CARM vienen previstos en el art. 19 de la Ley 7/2004, ley en la que se contempla igualmente la figura de los Subdirectores Generales (art. 21 de la Ley 7/2004). Por último, el art. 22 de este cuerpo legal contempla las restantes unidades administrativas (Servicios, Secciones y Negociados).

Finalmente, resulta preciso hacer una referencia a la creciente instauración de servicios autonómicos periféricos, especialmente a partir de la generalización del proceso descentralizador materializado con las sucesivas transferencias competenciales a favor de las autonomías del art. 143 CE.


5.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

El artículo 137 CE establece pues que “el estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Más adelante el artículo 140 del mismo cuerpo legal señala que “la Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena.”
La autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional de las Entidades que recoge la CE: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone la necesidad de que todo el territorio se organice en municipios, provincias e islas sin que pueda tener lugar su desaparición. En segundo lugar, la autonomía local supone el reconocimiento de una esfera de intereses propios y la atribución de competencias para su gestión. En tercer término implica la autoselección de sus órganos de gobierno y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la comunidad que integran estas entidades. En cuarto lugar, la autonomía supone atribuir a las EELL el poder de ordenanza, esto es, la capacidad de dictar normas, aunque de simple rango reglamentario. Por último la autonomía local, y por tanto municipal, implica la suficiencia financiera (art. 142 CE).
En otro orden de cosas, la CE sanciona la competencia exclusiva del Estado para aprobar las bases del Régimen local (art. 148.1.2ª y 149.1.18 CE). Pues bien, la legislación básica del Estado se integra por la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, de 2 de abril de 1985; por determinadas disposiciones del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril. Este texto tiene carácter de básico en los artículos que enumeran su Disposición Final 1ª; y por la Ley 39/1988, de 29 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
La legislación de desarrollo de tal normativa básica corresponde según sus Estatutos a las CCAA -de ahí que se predique el carácter bifronte del régimen local, dada la participación tanto del Estado como de las CCAA-. En el caso de nuestra CA dicha legislación de desarrollo está integrada por la Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local y por la Ley 7/1983, de 7 de octubre, de Descentralización Territorial y colaboración entre la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y las Entidades Locales.
El artículo 3 de la LBRL distingue entre entes locales territoriales y no territoriales, encuadrando en el primer grupo al municipio, la provincia y la isla, mientras que se limita a consignar como meras entidades locales a las entidades de ámbito inferior al municipio, la comarca, el área metropolitana y la mancomunidad municipal. A pesar de la denominación legal, las entidades territoriales son más bien entidades de existencia necesaria por cuanto también las incluidas en el segundo grupo tienen como uno de sus elementos definidores el territorio.

LA ADMINISTRACIÓN PROVINCIAL

Por lo que se refiere a la Provincia, los artículos 137 y 141 CE la contempla con una triple dimensión al configurarla como entidad local con personalidad jurídica propia dotada de autonomía para la gestión de sus propios intereses, como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado y, por último, como circunscripción electoral.
Según dispone el art. 32.1 LBRL la organización necesaria en todas las Diputaciones Provinciales viene constituida por el Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno y el Pleno.
Este esquema mínimo de existencia preceptiva ha de ser completado con una estructura organizativa complementaria a la que se refiere el artículo 32.2 LBRL, es decir, órganos encargados de realizar funciones de estudio, informe o consulta de los asuntos que correspondan al Pleno, así como del seguimiento de la gestión presidencial, de la Junta de Gobierno y de los Diputados que tengan asignado el ejercicio de competencias por delegación.

El artículo 36.1 LBRL establece las competencias provinciales propias al margen de las que determinen la legislación estatal y autonómica sectorial. En concreto, les reserva:
* la coordinación de los servicios municipales para garantizar su prestación integral y adecuada, así como la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad, a cuyos efectos han de aprobar anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios municipales y han de asegurar el acceso de la población al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia en su prestación;
* cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el ámbito provincial, competencia de gran interés en las zonas rurales, donde la puesta en práctica de las políticas de desarrollo local está produciendo buenos resultados;
* prestación de servicios públicos de carácter supracomarcal y supramunicipal;
* fomento y administración de los intereses generales de la Provincia.


LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

ELEMENTOS DEL MUNICIPIO

Adentrándonos ya en el estudio del Municipio señalaremos que tres son sus elementos: la organización, el territorio y la población.
1. El territorio
En primer lugar, el territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el municipio ejerce sus competencias. Este puede ser modificado en virtud del expediente de alteración de términos municipales que es competencia de las CCAA, aunque el artículo 13 LBRL contiene algunas disposiciones básicas en la materia.
2. La población
El segundo de los elementos del municipio es el de la población. Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente, y si vive en varios municipios deberá hacerlo únicamente en el que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio y los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio, condición que se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón. Tal inscripción es un deber legal y podrá practicarse de oficio por el Ayuntamiento, su contenido obligatorio se recoge en el art. 16.2 LBRL. Los datos que contiene constituyen la prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual.
La Ley enumera una serie de derechos y deberes de los vecinos en el artículo 18 LBRL, entre los que se encuentra el derecho de sufragio activo y pasivo para los extranjeros que tengan la condición de ciudadanos comunitarios, reúnan los requisitos exigidos a los españoles y no hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen.

3. Los órganos de gobierno y administración municipales

El artículo 140 CE, y en igual sentido el art. 19 LBRL, establece que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por el Alcalde y los Concejales, salvo en aquellos municipios que funcionen en régimen de Concejo abierto.
El Ayuntamiento cuenta, como la Provincia, con órganos de existencia necesaria (el Pleno, el Alcalde y el Teniente de Alcalde y la Junta de Gobierno en algunos municipios) y otros de existencia complementaria (Comisiones Informativas), como se desprende del art. 20 LBRL.
El Pleno.
Se integra por todos los Concejales, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los vecinos. El número de concejales a elegir varía en función de la población oscilando entre 5 y 25.
Sus competencias se recogen en el artículo 22 LBRL y podemos agruparlas del siguiente modo:
Potestad reglamentaria: aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.
Potestades de control sobre el resto de los órganos municipales.
Decisiones en materia organizativa: adopción de acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término municipal; creación o supresión de las entidades a que se refiere el artículo 45 (inframunicipales); aprobación de las formas de gestión de los servicios públicos.
En materia financiera: aprobación de los presupuestos anuales; determinación de los tributos municipales.
En materia procesal: ejercicio de acciones judiciales y administrativas; declaración de lesividad de los actos municipales; acuerdo sobre interposición del conflicto en defensa de la competencia (art. 75 ter ap. 2 LOTC).
El Alcalde.
Es la máxima autoridad unipersonal municipal y, en consecuencia le corresponde la presidencia de la corporación. Su elección se realiza por mayoría absoluta de los concejales de entre los que figuraron como cabeza de las correspondientes listas electorales; si este primer sistema falla, se designa Alcalde al primer concejal de la lista más votada.
Sus competencias podemos agruparlas en función de la condición que ostente:
Como Presidente del Pleno le corresponde convocarlo, presidirlo, dirigir sus sesiones y debates así como los de la Junta de Gobierno y demás órganos colegiados municipales.
Es el máximo representante municipal.
Es el jefe del ejecutivo municipal y como tal dirige el gobierno y administración municipal; dirige e inspecciona los servicios y obras municipales; ejerce la potestad sancionadora; otorga las licencias; y, además, goza de la llamada cláusula residual pues le corresponden todas aquellas competencias que la legislación del Estado o de las CCAA asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.
En todos los Municipios el Alcalde es auxiliado por los Tenientes de Alcalde que le sustituyen, por orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad; son libremente designados y revocados de entre los miembros de la Junta de Gobierno y donde ésta no exista de entre los concejales.
La Junta de Gobierno
En los Municipios con más de 5.000 residentes (o en aquellos otros en que así se prevea en sus reglamentos orgánicos) los Ayuntamientos cuentan con un tercer órgano: la Junta de Gobierno. Ésta es presidida por el Alcalde y se integra por los concejales que, en número no superior a un tercio del total de los que corresponden al Ayuntamiento, puede nombrar y cesar aquél libremente, dando cuenta al Pleno (art. 23 LBRL).
Al igual que sucede con la Junta de Gobierno de la Diputación Provincial la del Municipio no tiene competencias propias fuera de la asistencia al Alcalde así como las que éste le delegue o le atribuyan las leyes.
En los municipios con el mismo número de residentes se prevé la creación de Comisiones para el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban corresponder al Alcalde, al Pleno, a la Junta de Gobierno o a los concejales que ostenten delegaciones. A dichas Comisiones tienen derecho a pertenecer todos los grupos políticos con representación en el Pleno municipal.

LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES
Todas las materias de gestión pública quedan encomendadas, en calidad de titulares primarios, al Estado o a las CCAA. Dada la “propiedad” que los entes territoriales superiores ostentan sobre todas las materias, la única forma posible de asignación de competencias a los municipios radicaba en un sistema de participación. De esta forma, el art. 7 LBRL clasifica las competencias de las EELL en propias y delegadas. Las primeras sólo pueden ser determinadas por Ley (estatal o autonómica) y se ejercen en régimen de autonomía y autorresponsabilidad, aunque en coordinación con las demás AAPP. Las competencias delegadas se ejercen bajo la dirección y control que establezca la Administración que delega sus competencias.
Competencias propias.
En dicha lista se enumeran las materias más directamente relacionadas con la vida vecinal: policía, red viaria, gas, alumbrado público, transportes públicos, etc.
De estas competencias municipales algunas se configuran como obligatorias, en función de la población del Municipio. Así se deben prestar como servicios mínimos obligatorios los siguientes (art. 26 LBRL):
En todos los municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.
En los municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas de uso público.
En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.
Pero, debido a que la realidad municipal española es muy diversa, no todos lo municipios estarán en disposición económica de prestar estos servicios mínimos de naturaleza obligatoria. Por ello, la Ley prevé -además de la posibilidad de que tales servicios se presten de forma asociada por diversos municipios, a través de una mancomunidad- que la cooperación local de las Provincias, CCAA y del Estado, se dirija, prioritariamente hacia los municipios con menor capacidad económica y de gestión, y para la adecuada prestación de estos servicios mínimos. Además, la LBRL (art. 26.2) prevé que la CA pueda, a solicitud del Municipio, exonerarle, en circunstancias especiales, del cumplimiento de la obligación de prestar estos servicios mínimos.
Competencias delegadas.
La Administración del Estado, de las CCAA y otras EELL podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana (art. 27 LBRL).
Actividades complementarias.
Por último, los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas que de un modo o de otro contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en materia de cultura, educación, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y medio ambiente (art. 28 LBRL). No se trata de una nueva atribución competencial, sino de competencias propias del Estado o de las CCAA que los municipios pueden completar.

3.5. ENTIDADES LOCALES NO TERRITORIALES

La garantía institucional de la autonomía local se refiere únicamente a las Entidades Locales de existencia necesaria, es decir, las que el artículo 3 LBRL denomina territoriales, ya que el resto tiene una existencia meramente facultativa. Dentro de este segundo grupo encontramos, de un lado, entidades que extienden su ámbito territorial más allá del término de un solo municipio, de manera que en cierta medida suponen una interferencia en el papel de la Provincia por cuanto pueden asumir parte de las funciones que inicialmente les podrían corresponder. Por otro lado encontramos las denominadas Entidades Locales Menores, cuya competencia territorial se limita a una parte del correspondiente término municipal.

1. Entidades locales de ámbito inferior al municipio

En los Municipios existen en ocasiones, junto al núcleo de población principal, en el cual tiene su sede el Ayuntamiento, uno o incluso varios asentamientos poblacionales más o menos alejados y dispersos. En estas circunstancias, la necesidad de acercar la gestión municipal a los vecinos pasa por la creación de una entidad local inframunicipal, con personalidad jurídica propia, pero no totalmente independiente del Municipio en el cual se integra.
Las Entidades locales menores denominadas en nuestra Región pedanías o diputaciones (fuera de la misma también se denominan caseríos, parroquias…) se regulan en los artículos 67 y siguientes de la Ley 6/1988, de Régimen Local de la CARM.
Las ELM contarán con un Alcalde Pedáneo de elección directa por los vecinos de la correspondiente entidad local menor entre los candidatos propuestos por los partidos y agrupaciones electorales, correspondiéndole funciones similares a las del Alcalde para la respectiva entidad, una Junta Vecinal y otros órganos complementarios de que puedan dotarse, con sujeción al reglamento orgánico. Tienen plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar, gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer obras y servicios públicos, obligarse, interponer recursos y ejercitar acciones y podrán aprobar su reglamento orgánico, prepuesto, ordenanzas.

2. Entidades locales de ámbito superior al municipio

Las Entidades de ámbito superior al Municipio son tres:
La Comarca.
Las Mancomunidades de Municipios.
Las Áreas Metropolitanas.
La Comarca.
El artículo 140.3 CE sostiene que “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia” en clara alusión a la realidad de las comarcas. Su regulación básica se contiene en el artículo 42 LBRL. Nuestra Ley regional de Régimen Local dispone que “conforme a lo previsto en el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, podrán crearse, por Ley de la Asamblea Regional, Comarcas constituidas por agrupación de varios municipios limítrofes cuyas características históricas, naturales, geográficas, socioeconómicas, culturales o demográficas determinen intereses comunes precisados de una gestión propia, o demanden la prestación de servicios en dicho ámbito” (art. 59).
La Ley de creación o, en su caso, de modificación de la Comarca determinarán el ámbito territorial de la misma, su denominación, la capitalidad, las concretas competencias que asuma, la composición, designación y funcionamiento de sus órganos de gobierno, y los recursos económicos y financieros que se le asignen.
Las Áreas Metropolitanas.
Estas son, según el artículo 43.2 LBRL, Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
Las Mancomunidades.
La Ley 6/1988 establece en el artículo 63.1 que “los Municipios de la Región de Murcia, en uso de su derecho a asociarse, pueden constituir Mancomunidades para la ejecución de obras o para la gestión de servicios de su competencia”.
Estas entidades tienen la naturaleza de EL con personalidad y capacidad jurídica el cumplimiento de sus fines, y se regirán por sus propios estatutos. El objeto de la Mancomunidad tiene que estar determinado, y no podrá incluir todas las competencias de los municipios asociados.