La Organización Administrativa

Las Administraciones Públicas cuentan con la potestad de autoorganización para decidir su estructura organizativa, buscando una eficaz realización de sus funciones (artículo 103 de la CE). Esta idea se conecta con el principio de autonomía, que incluye la potestad de autoorganizarse.

Como señala M. Sánchez Morón, la organización administrativa se regula mediante normas jurídicas. La potestad organizatoria, como potestad pública, está sujeta al principio de legalidad y a los demás principios generales del Derecho Administrativo. La actividad organizativa se lleva a cabo a través de normas de distinto rango, planes, programas, acuerdos, convenios (por ejemplo, para crear una mancomunidad o un consorcio) o actos de ejecución (como la delegación de competencias).

Competencia de los Órganos Administrativos

La competencia, regulada en el artículo 8 de la LRJSP, es irrenunciable y debe ser ejercida por los órganos que la tienen atribuida, salvo en casos de delegación o avocación, en los términos previstos por la ley. La delegación de competencias, encomiendas de gestión, delegación de firma y suplencia no alteran la titularidad de la competencia, pero sí los elementos de su ejercicio.

Ejemplo: La STS de 29 de abril de 2004 (RJ 2004, 2556) anula un acto por falta de competencia del órgano que lo dictó.

La falta de competencia puede llevar a la anulación de actos, beneficiando al particular. En ocasiones, los litigios entre Administraciones buscan determinar cuál tiene la competencia.

Ejemplos:

• STS 2302/2014: La limpieza de ríos en tramos urbanos es competencia municipal, no de la Confederación Hidrográfica del Duero.
• STS 396/2018: La convocatoria de consultas populares en alteraciones de términos municipales corresponde a los Ayuntamientos, no a la Diputación Foral de Guipúzcoa.
• STS de 22 de mayo de 2019: Un ayuntamiento no puede imponer una tasa por vigilancia especial de viviendas propiedad de bancos.

La atribución de competencia tiene consecuencias importantes: asunción de costes, riesgos, conflictos y responsabilidad por perjuicios.

La competencia rige la presentación de escritos y se ajusta al principio de legalidad, evitando el ejercicio de competencias no previstas expresamente. La Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ejemplifica los debates sobre competencias (artículo 7.4 de la LBRL). Las competencias de los órganos no pueden ser ambiguas ni ilimitadas.

La regla de competencia también se aplica a los órganos consultivos, que emiten dictámenes.

Clases de Órganos

Los órganos pueden ser:

• Resolutorios: Con capacidad para resolver.
• Consultivos: Emiten dictámenes.
• Colegiados: Se tratarán más adelante.

El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno de España (artículo 107 CE). Su origen se remonta al reinado de Carlos I, pero fue la Constitución de 1812 la que lo definió como el único Consejo del Rey. Actualmente, está regulado por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, modificada por la L.O 4/2011, de 13 de marzo.

Está compuesto por el Presidente, el Pleno, la Comisión Permanente, la Comisión de Estudios, las Secciones, el Cuerpo de Letrados y personal administrativo.

• El presidente es nombrado por Real Decreto del Consejo de Ministros.
• El Pleno está formado por el presidente, consejeros natos (expresidentes del Gobierno, directores de Reales Academias, Fiscal General del Estado, etc.), consejeros permanentes y consejeros electos.

La función del Consejo de Estado es consultiva, velando por la observancia de la Constitución y el ordenamiento jurídico, la armonía del sistema, el rigor normativo y el buen hacer de la Administración (Ley Orgánica 3/1980).

Delegación de Competencias (Artículo 9 de la LRJSP)

El artículo 9 de la LRJSP establece la potestad de delegar competencias. Los órganos pueden delegar el ejercicio de sus competencias en otros órganos de la misma Administración (incluso si no son jerárquicamente dependientes) o en Organismos públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes.

Materias no delegables (artículo 9.2):

• Asuntos relacionados con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno, Cortes Generales, Presidencias de Consejos de Gobierno y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
• Adopción de disposiciones de carácter general.
• Resolución de recursos en órganos que dictaron los actos recurridos.
• Materias determinadas por ley.

Las delegaciones y su revocación deben publicarse en el BOE, Boletín de la Comunidad Autónoma o de la Provincia (artículo 9.3). Las resoluciones adoptadas por delegación deben indicarlo expresamente y se consideran dictadas por el órgano delegante.

No se pueden delegar competencias que ya se ejercen por delegación, salvo autorización legal (artículo 9.4). La delegación es revocable en cualquier momento (artículo 9.6). Los acuerdos de delegación de órganos colegiados requieren el quórum o mayoría especial (artículo 9.7).

La delegación es una técnica para mejorar la gestión de las funciones públicas, generando autoridades responsables subordinadas.

Avocación (Artículo 10 de la LRJSP)

El artículo 10 regula la avocación: Los órganos superiores pueden asumir el conocimiento de asuntos que corresponden a órganos dependientes, por razones técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales.

La avocación debe ser motivada, notificada a los interesados y no es recurrible directamente. Existen dos tipos:

• Propia: Enerva la competencia ordinaria del órgano inferior.
• Impropia: Revocación puntual de una delegación anterior (solo por el órgano delegante superior jerárquico del delegado).

Órganos Colegiados de las Distintas Administraciones Públicas (Artículos 15 a 22 de la LRJSP)

La LRJSP (artículos 15 y siguientes) regula el funcionamiento de los órganos colegiados, su régimen jurídico, el secretario, las convocatorias, sesiones y actas.

Convocatorias (artículo 17): Los órganos colegiados pueden constituirse, convocar, celebrar sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas de forma presencial o a distancia, salvo que su reglamento interno lo prohíba expresamente.

Para la válida constitución se requiere la asistencia (presencial o a distancia) del Presidente, Secretario o suplentes, y al menos la mitad de los miembros. Se puede establecer un régimen propio de convocatorias, incluyendo una segunda convocatoria con un número mínimo de miembros. Las convocatorias se remitirán por medios electrónicos, incluyendo el orden del día y la documentación necesaria.

No se pueden tratar asuntos fuera del orden del día, salvo que asistan todos los miembros y se declare la urgencia por mayoría.

Los acuerdos se adoptan por mayoría de votos (artículo 17.5). A distancia, se consideran adoptados en la sede del órgano o donde esté la presidencia. Los votos en contra o abstenciones eximen de responsabilidad (artículo 17.6).

Se puede solicitar certificación de los acuerdos al Secretario (artículo 17.7).

Actas (artículo 18): El Secretario levantará acta de cada sesión, incluyendo asistentes, orden del día, circunstancias, puntos principales de las deliberaciones y contenido de los acuerdos.

Los artículos 19 a 22 regulan el régimen de los órganos colegiados de la Administración General del Estado.

Abstención y Recusación (Artículos 23 y 24 de la LRJSP)

Buscan garantizar la imparcialidad y neutralidad de la Administración. Si un funcionario o autoridad tiene interés personal, debe abstenerse (abstención). Si no lo hace, el afectado puede solicitar su recusación (recusación).

Artículo 23 (Abstención):

Las autoridades y el personal deben abstenerse de intervenir en procedimientos si concurren las siguientes circunstancias (artículo 23.2):

• Tener interés personal o en otro asunto relacionado, ser administrador de sociedad interesada o tener litigio pendiente con un interesado.
• Tener vínculo matrimonial, situación de hecho asimilable, parentesco de consanguinidad (cuarto grado) o afinidad (segundo grado) con interesados, administradores, asesores o representantes.
• Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con las personas mencionadas.
• Haber intervenido como perito o testigo.
• Tener relación de servicio con persona interesada o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años.

Los superiores jerárquicos pueden ordenar la abstención (artículo 23.3). La actuación con motivos de abstención no siempre invalida los actos (artículo 23.4). La no abstención genera responsabilidad (artículo 23.5).

El motivo segundo de abstención se amplía, incluyendo el vínculo matrimonial y la situación de hecho asimilable, además del parentesco.

Pluralidad y Tipología de Administraciones y Entes Públicos

(Se desarrolla en los tres temas siguientes).