La Forma Territorial del Estado. La Autonomía
a) La Forma Territorial del Estado
La organización territorial del Estado distingue tres tipos de Administraciones Públicas territoriales diferenciadas: municipios, provincias y Comunidades Autónomas. Todas ellas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Nos encontramos ante un modelo de Estado constitucionalmente innominado al que el Tribunal Constitucional denomina “Estado de las Autonomías”, sin pretender con ello atribuirle una calificación jurídica precisa.
El principio de autonomía es un principio general de la organización del Estado plasmado en nuestra Constitución, siendo uno de los principios estructurales básicos. Es más, el principio de autonomía da lugar a una distribución en cascada del poder.
Las Comunidades Autónomas se caracterizan por su autonomía política, mientras que las provincias y municipios están dotados de autonomía administrativa de distinto ámbito.
La autonomía que la descentralización política implica, es la condición de aquellas colectividades o entes que, sin haber adquirido una independencia total frente al Estado, gozan de libertad interna para autogobernarse y autoadministrarse. Pero siempre considerando que ese mismo principio de unidad impide el reconocimiento del derecho a la autodeterminación.
b) La Autonomía de Nacionalidades y Regiones
El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da siempre sobre la base de la unidad nacional. La configuración constitucional de la autonomía de las nacionalidades y regiones responde a cuatro características fundamentales:
- Se trata de un derecho.
- De contenido fundamentalmente político.
- Poder limitado.
- No necesariamente homogéneo.
Todo ello, bajo el prisma de ciertos principios constitucionales, como son el de solidaridad, igualdad de las CCAA, igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos, así como la unidad económica.
Existen claras diferencias entre la autonomía de las nacionalidades y regiones, pues ésta última es más amplia que la que gozan los entes de autonomía local. Ello se manifiesta no sólo en las competencias de las que cada una de ellas disfruta, sino también en su régimen jurídico-político. Otra diferencia con los entes locales es que estos últimos poseen una regulación más parca y limitada, ya que respecto a los entes locales se limita a unos principios de carácter general, mientras que la que poseen las nacionalidades y regiones es más amplia.
Por tanto, las CCAA tienen fijado su marco de autonomía por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía, esencialmente. Sin embargo, en la Autonomía local se establece a partir de los principios constitucionales determinados por la legislación ordinaria. Además, las CCAA pueden incidir en la regulación del régimen local de su territorio.
Los Estatutos de Autonomía
b) El Estatuto como Norma Institucional Básica
La Constitución prevé la existencia de un tipo de normas muy particulares, como son los Estatutos de Autonomía.
El Estatuto de Autonomía constituye la norma que engarza el ordenamiento estatal y el autonómico, pues goza de una naturaleza que podríamos denominar híbrida ya que, por una parte, es la norma institucional básica de la Comunidad y, por otra, al ser aprobado por ley orgánica forma parte del Ordenamiento Jurídico estatal.
A pesar de esta caracterización como norma institucional básica, el Estatuto no es una Constitución en el sentido propio del término, pues no nace de un poder constituyente originario sino que debe su existencia a su reconocimiento por el Estado.
c) Naturaleza de los Estatutos de Autonomía
En cuanto a la naturaleza jurídica de los Estatutos de autonomía, hay que indicar que se trata de una norma compleja que no cabe confundir con la Ley Orgánica que los aprueba. Es una norma peculiar fundada en el principio de voluntariedad e inserta en el ordenamiento jurídico del Estado. En definitiva, es una norma expresión de la voluntad del pueblo de un territorio determinado, voluntad que se perfecciona con la de las Cortes Generales, máxima representación de la soberanía popular.
La posición del Estatuto de Autonomía con relación a las leyes autonómicas es de superioridad. El Estatuto de Autonomía es una norma superior tanto lógica como normativamente, en la medida en que determina el órgano y el procedimiento a través del cual se aprobará una ley de la Comunidad Autónoma, así como las materias a las que puede extenderse la actividad del legislador autonómico.
d) Contenido de los Estatutos
Los EA tienen como objetivo el de servir de sustento fundamental a la creación y denominación, sede de las instituciones, organización y atribuciones de competencias para la CCAA, y de esta cuádruple dimensión se mueve su contenido mínimo o necesario. Por tanto, y recapitulando, este apartado enumera los cuatro elementos que de forma obligatoria ha de contener todo Estatuto de Autonomía:
- La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica.
- La delimitación de su territorio.
- La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
- Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
e) Reforma de los Estatutos
Como norma institucional básica de una Comunidad Autónoma, al igual que la Constitución, los Estatutos regulan su propio mecanismo de reforma.
En el procedimiento de reforma intervienen tanto el legislador autonómico como el estatal, y tienen que estar de acuerdo para que prospere.
El Estatuto de Autonomía de Canarias
a) Introducción
El modelo territorial del Estado diseñado en la Constitución no responde a ninguno de los esquemas clásicos de los estados políticamente descentralizados, puesto que no es un modelo federal ni tampoco regional. El Estatuto de Autonomía de Canarias es creado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, reformada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre.
El objetivo, pues, del derecho a la autonomía de esas comunidades es su constitución en Comunidades Autónomas para ejercer su autogobierno, estableciéndose, de esa forma, una distinción con las Corporaciones Locales (Ayuntamientos, Cabildos), cuya autonomía es meramente administrativa. En este modelo, a su vez, que se proclama la unidad indisoluble de la Nación española, los Estatutos de Autonomía son las normas encargadas de crear cada Comunidad Autónomas.
b) Contenido Básico del Estatuto
El Estatuto de Autonomía de Canarias consta de 65 artículos distribuidos en cinco títulos más el preliminar, y las 5 disposiciones adicionales, 6 transitorias y una final. Las instituciones autonómicas básicas son el Parlamento, el Gobierno y su Presidente. Como en la mayoría de las Comunidades Autónomas el modelo institucional responde en gran medida al del Estado. El órgano central de la vida política es el Parlamento, el mandato es de cuatro años. También se establece su ámbito territorial.
El Presidente es la cabeza del Gobierno, elegido por el Parlamento y nombrado por el Rey, es él quien nombra y remueve libremente al Vicepresidente y a los Consejeros. El Gobierno cesa por celebración de elecciones al Parlamento Canario, por fallecimiento del Presidente o por pérdida de la confianza de la Cámara. La responsabilidad del Gobierno es colegiada, y cabe la posibilidad de moción de censura contra el Presidente, que en caso de prosperar supondría la cesación de todo su Gobierno.
También recoge la organización territorial, en la que destacan los Cabildos Insulares como institución típicamente canaria, y el Tribunal Superior de Justicia.
También se prevén en el Estatuto relaciones con el poder ejecutivo estatal, pues puede solicitar del Gobierno del Estado la adopción y presentación de proyectos de ley.
Además, el Parlamento Canario está legitimado para interponer recursos de inconstitucionalidad y para personarse ante el Tribunal Constitucional.
El Presidente del gobierno autonómico ejerce la representación ordinaria del Estado en el territorio de su Comunidad, y promulga las leyes autonómicas en nombre del Rey.