La Organización Territorial del Estado

1. Forma Territorial del Estado y Principio de Autonomía

España es un Estado descentralizado territorialmente. Este tema se recoge en el Título VIII de nuestra Constitución, que lleva por rúbrica “De la organización territorial del Estado”, y que abarca los artículos 137 a 158 CE.

Art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.”

El Estado está organizado en otros entes menores como son los municipios y las provincias.

2. La Autonomía Local

La administración local: art. 140 CE. Tiene un carácter puramente administrativo. Los municipios no tienen parlamento, y por tanto, no dictan leyes, lo que los diferencia claramente de las Comunidades Autónomas.

La autonomía local como “garantía institucional”: la Constitución solo desarrolla la existencia de esto, pero no dice cómo ha de desarrollarse esta. Este concepto se incorpora al art. 137 CE: “Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Esto supone:

• El legislador no puede suprimir su presencia.
• No puede regularse de un modo tal que no se reconozca.

Puede tratarse de instituciones jurídico-públicas, tales como, por ejemplo, la acción popular en materia penal (art. 125 CE), el dominio público (art. 132 CE), etc.; o de instituciones jurídico-privadas, como las fundaciones (art. 34 CE) o la familia (art. 39 CE). Es decir, se pueden recoger nuevas formas de familia, pero es necesario que se siga recogiendo la institución básica. Es decir, que se pueda desarrollar, pero sin desvirtuar.

La STC 4/1981 sobre normativa preconstitucional del régimen del régimen local. Garantía institucional de la autonomía local del art. 137 CE.

• Derecho de los vecinos a gobernar por sí mismos los asuntos de su interés.
• Autonomía administrativa, no política. Esto supone que estos entes no pueden aprobar leyes, porque la naturaleza de la autonomía de los entes locales es puramente administrativa.
• La naturaleza administrativa de los entes locales no cuestiona su autonomía solo controlable por órganos jurisdiccionales. Se excluye que las entidades locales estén sometidas a tutela del Estado o la correspondiente Comunidad Autónoma, y solo pueden ser controladas por un órgano jurisdiccional.

Se creó un procedimiento específico en sede constitucional. “El conflicto en defensa de la autonomía local” que se encuentra en los artículos 75 bis y ss LOTC. De esta forma, un ente que vea violentada su autonomía pueda denunciar ante el Tribunal Constitucional esta actuación.

Los entes locales no pertenecen ni a los CC.AA ni al Estado. De forma que todas las leyes que entran en juego pueden ser tanto autonómicas como estatales, y lo habitual es que el Estado dicte normativa básica y las Comunidades Autónomas la desarrollen.

El art. 142 CE contempla el hecho de que pueda haber impuestos decididos o implantados por estos entes, proclamando así su autonomía financiera.

Art. 142 CE: “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.”

A. Municipios

Art. 140 CE: “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto.”

El órgano de gobierno del municipio se denomina Ayuntamiento. La constitución de estos se desarrolla sobre todo en la LOREG.

• Elección directa de los concejales por parte de los vecinos: el sistema de representación es proporcional (fórmula D’Hondt), y la barrera electoral es del 5%.
• El alcalde es elegido tal y como recoge la LOREG de manera indirecta, en la misma forma en la que se elige el presidente del gobierno. No votamos al alcalde, sino a quienes constituyen el ayuntamiento y ellos van a elegir al alcalde. Esto no está recogido de forma tajante en la CE, sino que ha sido desarrollado en la LOREG.
• Si no se obtiene la mayoría absoluta, se nombra presidente el candidato de las listas más votadas.
• Régimen de concejo abierto para municipios pequeños.
• En caso de pérdida de confianza en el Alcalde, es posible una moción de censura constructiva o una cuestión de confianza.

B. Provincia

Art. 141 CE:

1. “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.
2. El Gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.”

Su órgano de gobierno es la diputación provincial, cuyo desarrollo está en la LOREG. La elección es indirecta, no somos convocados para elegir a los diputados provincias, ya que no está recogido en la Constitución y el legislador ha elegido que sean los concejales de los municipios quienes decidan quiénes serán los diputados provinciales.

Existe una mención especial a la organización territorial de las islas:

• Canarias: 8 islas, 2 provincias. No hay una diputación especial, sino Cabildo de cada isla. Gobierno y administración de cada isla. Particularmente poderoso (más competencias, régimen económico fiscal canario, políticamente relevante, elección DIRECTA por los vecinos).
• Islas Baleares: 5 islas, 1 provincia. No hay diputación provincial, sino Consejo Insular. Se encarga del gobierno y administración de cada isla. Además, al igual que en Canarias, elección DIRECTA por vecinos.
• Ceuta y Melilla: integración peculiar en la organización territorial del Estado. Son “ciudades autónomas” en virtud de las LLOO 1 y 2/1995 de aprobación de sus “Estatutos de Autonomía”. El contenido de este nos habla de un ente local, y no de una Comunidad Autónoma, por tanto, tienen un régimen más próximo a los entes locales que a las CCAA.

3. Desarrollo del Proceso Autonómico

Existe una gran novedad en contraste con la autonomía local: autogobierno que sí comprende capacidad legislativa, no solo administrativa. Por tanto, las Comunidades Autónomas son entidades territoriales con capacidad para adoptar decisiones políticas mediante leyes de alcance territorial limitado.

¿Cómo se desarrolló el proceso autonómico? Comienza con la iniciativa por parte de los territorios. El proceso de acceso a la autonomía concluye con la aprobación de los correspondientes Estatutos de Autonomía por los que se constituye la respectiva Comunidad Autónoma.

a. El acceso a la autonomía: dos procedimientos de acceso a la autonomía según fuese (de intensa) la aspiración al autogobierno:

• La “vía lenta” (acceso inicial a ciertas competencias y posterior ampliación). Van a poder acceder solo a ciertas, y transcurridos 5 años a más.
• La “vía rápida” (acceso inicial al máximo de competencias posible).

Artículo 143 CE (vía lenta)

1. En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos.
2. La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Estos requisitos deberán ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones locales interesadas.
3. La iniciativa, en caso de no prosperar, solamente podrá reiterarse pasados cinco años.
4. Quiénes: provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares, y las provincias con entidad regional histórica. Cómo: se pide la iniciativa de las Diputaciones que sumen el apoyo de 2/3 de los municipios.

El artículo 144 CE completa los requisitos de esta vía de autonomía.

Art. 144 CE: Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

1. Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143.
2. Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.
3. Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.

La España de las Autonomías adelantó a la de la Constitución. Hubo casos en lo que no tuvieron que esperar a que la Diputación hiciera o dejara de hacer, si no que se entendía que como había una cierta regulación autonómica, eso se podía suplir.

Cuando se cumple todo esto, y se constituya la comunidad autónoma, el contenido competencial serán las competencias del art. 148.1. Una vez transcurridos 5 años ampliar hasta el máximo del art. 149 (art. 148.2 CE). De los 17 totales, 12 CCAA se constituyeron conforme a la “vía lenta”.

Disposición Transitoria 1ª CE: “En los territorios dotados de un régimen provincial de autonomía, sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que en el apartado 2 del artículo 143 atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares correspondientes.”

Artículo 151 CE (vía rápida): “No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del artículo 143, 2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica.”

Para que las CCAA puedan acceder por la vía rápida a la autonomía necesitan activar un referéndum. Solo País Vasco, Galicia y Cataluña accedieron de esta forma a la autonomía debido a que eran los únicos territorios que firmaron preestatutos de autonomía en la Segunda República.

Disposición Transitoria 2ª CE: “Los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse esta Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrán proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno. El proyecto de Estatuto será elaborado de acuerdo con lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria del órgano colegiado preautonómico.”

Por la vía del 151 fue Andalucía, con la iniciativa de Almería que no funcionaba. Y por la vía de la Disposición Transitoria Segunda fueron País Vasco, Galicia y Cataluña. En uno de estos artículos, tienen acceso inicial al máximo nivel de competencias. Desde un primer momento asumían todas las no reservadas al Estado en el art. 149 CE.

Fueron 4 CCAA las que se constituyeron conforme a la “vía rápida”

¿Y Navarra?

Disposición Adicional 1ª CE: “La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.”

Así, Navarra con un régimen normativo propio (un régimen foral), se equipara a un Estatuto de Autonomía. Se aprueba una ley por la que se incorpora esa ley, llamada la LORAFNA.

b. Primeros Estatutos de Autonomía y ampliación de competencias.

Cosas curiosas del proceso autonómico:

• 1981: pactos autonómicos para la generalización del proceso autonómico y de la organización institucional diseñada inicialmente sólo para CCAA “de vía rápida” (art. 152 CE). Era un principio dispositivo, y en función de estos pactos se decidió que todo el territorio va a ser Comunidades Autónomas.
• 1982 se aprobaron los últimos EEAA y transferencia de competencias a Valencia y Canarias: LOTRACA (LO11/82) y LOTRAVA (LO12/82). La LORAFNA (LO12/82). Se les transfirieron competencias no asumidas al principio.
• Década de los 90’: se producen nuevos pactos autonómicos con la ampliación competencias de las CCAA de “vía lenta”, vía modificación de sus EEAA.
• Comienzo siglo XXI se produce la ampliación competencias de las CCAA de “vía rápida”, vía modificación de sus EEAA.

Una comunidad puede decir que no asume las máximas que puede desde el principio. Por eso cabe que, pasado un tiempo, las de vía rápida pidan más hornada de competencias.

4. Criterios Generales de Distribución de Competencia

Arts. 148 y 149 CE y (art. 150 CE)

– ¿Cómo distribuye la Constitución las competencias?

El art. 149 trata las competencias reservadas al Estado.

Art. 149.3 CE: “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas.”

Las competencias que una CCAA puede llegar a asumir: arts. 148.1 y 148.2 (vía lenta, transcurridos 5 años), 149.3 (materias no atribuidas expresamente al Estado) y 150.2 (transferencia o delegación por parte del Estado) CE. Además, estas competencias serán concretadas en los Estatutos de Autonomía de cada territorio.

5. Reparto Competencial y Tipos de Competencias

Reparto de funciones más que de competencias. La función jurisdiccional está reservada al Estado, pues el poder judicial es único. Las únicas funciones repartidas serán la legislativa y ejecutiva.

Tipos de competencias:

• Exclusiva del Estado: relaciones internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas, Hacienda y Deuda del Estado, etc (art. 149.1)
• Exclusiva de la Comunidad Autónoma: el tema no está recogido en modo alguno en el 149, por tanto, el Estado no se ha reservado nada, y por tanto, todo puede ser para la CCAA.
• Competencias repartidas: son muchas. Funciones legislativa/ejecutiva, así como las atribuciones de una misma función.