Organización y Gestión del Sector Público
La variedad de regímenes de gestión no está en los orígenes de los servicios públicos, tal como se configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestión directa por la Administración entrañaba la aplicación de un régimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los elementos (entidad gestora, personal que la sirve, relaciones logísticas con terceros, contratos, bienes, relaciones con usuarios, etc.). Posteriormente se desbordó esa estricta correlación de gestión-aplicación del Derecho Administrativo, apareciendo así los servicios públicos gestionados por sociedades de capital íntegramente público que no son otra cosa que Administraciones Públicas disfrazadas de empresas privadas, con aplicación de derecho privado (ej. Renfe). A ellas hay que añadir la fundación privada creada por entes públicos según prevé la Ley 30/1994 de Fundaciones, fórmula que se está aplicando como sustitutivo de los antiguos establecimientos públicos y que permite eludir la aplicación del Derecho Administrativo en campos tan significativos como los hospitales, etc.
La legislación local impuso una racionalización de los diversos modos de gestión, directa e indirecta. Para los entes locales las formas de gestión directa admite también formas de Derecho Público y de Derecho Privado. Entre las primeras están:
- La gestión por la propia Entidad local: el servicio estará a cargo del personal directamente dependiente en su actuación de los acuerdos y actos de los órganos de la corporación local.
- La gestión por Organismo autónomo local: comporta la creación de una organización especializada regida por un Consejo de Administración que será presidido por un miembro de la Corporación.
Como forma privada de gestión directa se prevé la sociedad mercantil cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local.
La Empresa Pública: Clases y Regímenes Jurídicos
Es un concepto de escaso valor jurídico, pues se refiere a numerosos tipos de organizaciones que, desde el punto de vista jurídico, son muy diversas:
- Sociedades de capital establecidas y reglamentadas por la Ley, propiedad total de las Administraciones Públicas (del Estado, CCAA o Corporaciones locales) y cuyo personal de dirección se designa por decisión de la autoridad.
- Sociedades de capital privado cuando se considera que están controladas por las autoridades públicas.
- Instituciones creadas bajo una forma de personificación pública, pero que por ley han de sujetar su actuación al derecho privado.
- Determinados servicios públicos sin personalidad, organismos autónomos, etc.
En las decisiones de las empresas públicas concurren una serie de notas que no son características de la empresa privada:
- No se rigen por el principio del beneficio, ni su administración obedece a criterios exclusivamente económicos como ocurre con la empresa privada.
- Su financiación es peculiar.
- La quiebra o liquidación no pueden constituir el fin de una empresa pública y la insolvencia financiera no desempeña en ellas el mismo papel que en una empresa privada.
La Evolución Histórica de la Potestad Expropiatoria
El origen de esta institución se encuentra en la Edad Media, ya que en esta época el Príncipe se encontraba obligado por el Derecho natural, y si desapoderaba de su propiedad a un súbdito, al ser el derecho de propiedad un derecho natural, se exigía que mediara una iusta causa y debía ser compensado por la privación de ese derecho.
En el derecho español, ese sentido absolutista se observa en la legislación del siglo XIX, en la Ley de Expropiación Forzosa del 17 de julio de 1836 y en las distintas constituciones de este siglo. La Constitución de 1869 estableció las reglas básicas de la expropiación, judicializando el ejercicio de la potestad expropiatoria. Más tarde, con la Restauración de Cánovas del Castillo y con la Constitución de 1876 se reconocerá esta propiedad absolutista, y en su artículo 10, se prevé el ejercicio de la potestad expropiatoria por causa de utilidad pública, apareciendo el Código Civil de 1889 que también recoge este modelo de propiedad.
En 1879 se configura una Ley de Expropiación Forzosa que continúa la línea de mantener el derecho de propiedad anterior, permitiendo la expropiación forzosa por causa pública y logrando mantenerse por bastante tiempo con una serie de decretos. Posteriormente, se dictó la LEF de 16 de diciembre de 1954, la actual:
- Establece un nuevo concepto de expropiación forzosa, en el sentido de admitir la expropiación, no sólo para bienes inmuebles sino también para muebles y admitiendo el interés social como causa de expropiación, además de la utilidad pública.
- Introduce una nueva regulación en aspectos sustanciales como lo relativo a los sujetos y los sistemas de valoración.
- Establece por primera vez el principio general de responsabilidad patrimonial por la expropiación (artículo 120 y 121).
- Como aspecto formal, intenta constituir un verdadero Código de la Expropiación Forzosa recogiendo la legislación entonces vigente y estableciendo un procedimiento general y una serie de procedimientos especiales.
Nadie puede ser privado de sus bienes y derechos si no es por causa de utilidad pública o interés social con la correspondiente indemnización, reconociendo la posibilidad de expropiar con la correspondiente indemnización.
La Naturaleza, Justificación y Objeto de la Potestad Expropiatoria
La Ley de 16 de diciembre de 1954: cualquier forma de privación singular de la propiedad o de derechos e intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueran las personas o entidades a que pertenecen, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cuestión de ejercicio (art. 1.1).
Con esta formulación se ha pasado de la tradicional consideración de la propiedad inmueble necesaria para las obras públicas como objeto prácticamente único del procedimiento expropiatorio, a definir como expropiación cualquier alteración de una situación jurídica patrimonial, real u obligacional, y, por consiguiente, también sobre bienes muebles e incorporales.
Por causa de expropiación se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo.
Se define como utilidad pública en la Ley de expropiación de 1836 como aquellas que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente. La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión generalizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expropiación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causas de utilidad pública, en el interés social.
Los Sujetos de la Potestad Expropiatoria
A. El expropiante
El titular de la potestad expropiatoria. La potestad expropiatoria sólo se reconoce a las CCAA, El Estado, La Provincia y el Municipio. No pueden, salvo que una ley lo autorice de forma expresa, acordar la expropiación los Entes que integran la Administración institucional, que habrán de solicitar su ejercicio, cuando proceda, a la Administración territorial de que dependan. Cada Ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su competencia.
B. El beneficiario
El sujeto que representa el interés público o social para cuya realización está autorizado a instar de la Administración expropiante el ejercicio de la expropiación, adquiriendo el bien o derecho expropiado y pagando el justiprecio. Esta condición puede coincidir con la de expropiante o atribuirse a una persona, pública o privada, distinta. Por ello pueden ser beneficiarios por causa de utilidad pública tanto los propios entes Territoriales, como los Entes institucionales y los concesionarios de obras o servicios públicos a los que se reconozca legalmente esta condición.
Deberán justificar debidamente su condición al solicitar de la respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente expropiatorio y durante su curso les corresponde impulsar el procedimiento, formulando la relación de bienes necesarios para el proyecto de obras, conviniendo con el expropiado la adquisición amistosa, actuando en la pieza separada del justiprecio, presentando hoja de aprecio y aceptando o rechazando la valoración propuesta por los propietarios; pagando o consignando, en su caso, la cantidad fijada como justiprecio, abonando las indemnizaciones de demora que legalmente procedan por retrasos que les sean imputables, y cumpliendo con las obligaciones y derechos derivados de la reversión.
C. El expropiado
Es el propietario o titular de derechos reales o intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, que ha de ser indemnizado mediante el justiprecio. La Administración considerará como expropiados a quienes constan como titulares de los bienes o derechos en los Registros Públicos que produzcan presunción de titularidad, o en su defecto, a quienes aparezcan con tal carácter en Registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.
La Causa Expropiandi
Es el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento o sacrificio de un bien o derecho a favor de la Administración, que debe perdurar durante un tiempo.
Se define como utilidad pública en la Ley de expropiación de 1836 como aquellas que tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o más provincias o a uno o más pueblos cualesquiera usos o disfrutes de beneficios común, bien sean ejecutadas por cuenta del Estado, de las provincias o pueblos, bien por compañías o empresas particulares autorizadas competentemente. La vigente Ley de 1954 amplía la causa legitimadora de la expropiación extendiéndola al interés social en congruencia con la admisión generalizada de la figura de los particulares como beneficiarios de la expropiación, de forma que la expropiación se legitima, además de por causas de utilidad pública, en el interés social.
De otro lado la Ley balanza las exigencias y garantías procedimentales del trámite de la declaración de utilidad pública que se entiende implícita en relación con la expropiación de inmuebles en todos los planes de obras y servicios de las AAPP. También se admite que las leyes hagan declaraciones genéricas de utilidad pública, remitiendo su reconocimiento concreto al Consejo de Ministros u Órgano de la Comunidad Autónoma. El mismo mecanismo de declaración genérica es aplicable a los bienes muebles. Fuera de estos casos, la declaración de utilidad pública o social exige una ley estatal o autonómica.
Por tanto, en nuestra práctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pública. Lo más frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones legales genéricas de utilidad pública o interés social de determinadas categorías de actuaciones sobre ciertos bienes, o declaraciones tácitas por la inclusión del inmueble en un plan de obras, urbanístico o de otra naturaleza.
El Objeto de la Expropiación Forzosa
Cualquier forma de privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos cualesquiera que fueren las personas o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente y impliquen venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio, cualesquiera titularidades de orden patrimonial pueden ser objeto.
Las titularidades de orden personal no pueden ser objeto de la misma y derechos de la personalidad y de carácter familiar. Se excluyen los bienes de dominio público. La indemnización expropiatoria debe cubrir la totalidad de los daños y perjuicios directos e indirectos provocados.
Los efectos de la expropiación
El efecto primero es la sustracción de una determinada titularidad o situación jurídica del patrimonio de dicho sujeto, pérdida patrimonial del sujeto. La privación ha de ser singular. La disminución o empobrecimiento patrimonial que experimenta el expropiado tiene su correlación en le beneficio que otra obtiene. La privación singular ha de ser acordada imperativamente.
La obligación de pago del justiprecio
Esta publicación de pago no posee el carácter de una reparación ex post sino un presupuesto ex ante para que la misma pueda surtir sus efectos de privación, el efecto de privación del bien ha de ir precedido por su valoración y abono del precio. Art. 51 LEF.
El justo precio en la expropiación
Ha de consistir en una compensación integral, en el valor de sustitución de la cosa a precios de mercado, la cantidad que el expropiado precisa para restablecer la situación patrimonial anterior a la expropiación.
La determinación
El valor del bien expropiado deber ser calculado con arreglo a criterios objetivos. El valor del bien debe ser un valor de sustitución, debe incluir el importe de todos los restantes daños, perjuicios y costes derivados.
La LEF establece una fecha fija, la de iniciación del expediente del justiprecio es la que ha de tomarse como referencia para efectuar la valoración las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio.
El Procedimiento Expropiatorio: En Especial, la Declaración de Necesidad de Ocupación y su Fiscalización
Se regula en los artículos 15 a 23 de la LEF, y trata de fijar los bienes que es preciso expropiar para llevar a cabo la obra o servicio en cuyo favor se ha declarado la utilidad pública o el interés social. García de Enterría establece que como las declaraciones de utilidad pública o interés social se refieren a fines genéricos o a operaciones más concretas y está definida con independencia de los propietarios o titulares de bienes o derechos a que afectan, resulta preciso un trámite ulterior de concreción de la expropiación particular que se pretende llevar a cabo, siendo este trámite la actual fase.
La Ley obliga a una resolución explícita sobre la necesidad de ocupación, señalando su artículo 15 que declarada la utilidad pública o el interés social, la Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate, continuando su artículo 21.1 que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio.
Además se señala que corresponde al beneficiario hacer una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos necesarios para la expropiación (artículo 17), y que recibida esta relación, el gobernador civil (figura eliminada por la Ley 6/1997, de 14 de abril, sustituyéndolo por los Delegados de gobierno) abrirá información pública durante un plazo de 15 días (artículo 18.1) y que a la vista de las alegaciones formuladas se resolverá en el plazo máximo de 20 días sobre la descripción detallada de los bienes a que afecta la expropiación y la relación de interesados, como señala finalmente en su artículo 20.
Según el artículo 21.3 de la LEF, este acuerdo se notificará individualmente a las personas afectadas. En cuanto a la competencia, en el Estado y las CCAA corresponderá al órgano dentro de su organización, y en las Entidades locales al Alcalde, como establece el artículo 3.4 del Reglamento de Expropiación Forzosa.
La Esencialidad de la Garantía Expropiatoria y sus Facetas
La forma más extrema de la actividad administrativa de limitación se concreta en la privación, por destrucción o desposesión, de un derecho o de un interés patrimonial de otro sujeto en favor de un interés público. Son privaciones de carácter singular referidas en el art. 33.3 de la CE: nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes. Esta privación singular de derechos e intereses patrimoniales está protegida por la garantía patrimonial que consagra este precepto que obliga a la Administración a indemnizar por el montante de su valor toda privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesión de su ejercicio. Asimismo, el art. 106 de la CE protege el patrimonio de los daños que pueda ocasionarles la actividad administrativa.
La garantía patrimonial del administrado que cubre las privaciones y daños directos se alcanza a través de diferentes procedimientos. En unos casos, la privación de bienes o derechos en favor del interés público se adivina como necesaria, fijando ex ante la garantía patrimonial, a través de procedimientos preventivos que condicionan la apropiación del bien a su previa indemnización; en otros casos, el procedimiento administrativo se tramita ex post de la privación de los bienes o derechos, aunque de forma inmediata, como ocurre con las requisas; y, en fin, si la lesión o sacrificio de los bienes y derechos de los particulares sobreviene como consecuencia de una actividad lícita o ilícita de la Administración, se reconocen al perjudicado acciones frente al Ente público causante del daño, dando lugar a la institución de la responsabilidad administrativa. La Ley de Expropiación Forzosa de 1954 abordó la regulación conjunta de todos los supuestos, expropiación y responsabilidad por daños. Actualmente, la responsabilidad patrimonial de los entes públicos está regulada por la ley 30/1999 de RJAP y PAC, aunque en todo caso el alcance del sistema defensivo del patrimonio exige considerar la naturaleza del derecho de propiedad desde una óptica constitucional.