Concepto y Creación de los Órganos Colegiados
Los órganos colegiados son aquellos cuya titularidad está compartida por varias personas físicas que deben seguir un procedimiento determinado para integrar las voluntades individuales y formar la voluntad del órgano. Según cuáles sean las funciones atribuidas a la competencia del órgano, el ordenamiento establece unas reglas para su creación y su funcionamiento. Así, el acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de los órganos colegiados que dicten resoluciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros deberán ser publicados en el boletín oficial de la Administración Pública en que se integran. Este precepto no se ajusta al intento de diferenciar entre el órgano y la unidad administrativa ya analizada y contradice la propia LRJSP. Además, los reglamentos organizativos también deben ser objeto de publicación, lo que sin duda comprende la creación de un órgano colegiado.
Entre las causas de nulidad de pleno derecho que relaciona el artículo 47.1 de la LPAC, se incluye que se haya prescindido de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados. Con carácter general, la jurisprudencia ha destacado el carácter esencial de las reglas que regulan:
- La convocatoria de los componentes del órgano.
- Las que determinan la composición del órgano colegiado.
- Las relativas a la elaboración del orden del día de la sesión.
- Las que exigen presencia de un determinado número de miembros (quórum asistencial).
- Las que se refieren a la votación.
Clases de Órganos Colegiados y Variedad de Regímenes Jurídicos
Los órganos colegiados pueden ser clasificados, como los unipersonales, en atención a criterios diversos como la naturaleza de sus funciones, la dimensión en la que se integran o el ámbito territorial en el que pueden actuar. Sin embargo, son privativas de este tipo de órganos las distinciones que tienen en cuenta su colegialidad, como las peculiaridades en el proceso de formación de la voluntad colegiada o en el modo de determinación de las personas físicas que comparten la titularidad del órgano. Ambos criterios están presentes en el ámbito de aplicación de la regulación sobre órganos colegiados que establece la LRJSP y la tipología de la que parte:
Órganos Colegiados del Gobierno de la Nación y de las Comunidades Autónomas
Un primer tipo son los que la disposición adicional 21ª de la LRJSP denomina órganos colegiados de gobierno, que además están excluidos del ámbito de aplicación de la regulación general sobre órganos colegiados. Los órganos colegiados de gobierno de la nación y similares autonómicos se rigen por sus propias reglas, que tienen en cuenta su peculiar naturaleza jurídico-político-administrativa.
Pleno de las Entidades y Junta de Gobierno Locales
La regulación general que establece la LRJSP tampoco se aplica a estos órganos colegiados de las entidades locales, pues se rigen por una normativa básica específica que establece la LRBRL.
Órganos Interadministrativos y Representativos
Son interadministrativos los compuestos por autoridades y empleados públicos de distintas Administraciones Públicas. Son representativos aquellos en los que participan organizaciones representativas de intereses sociales. No se trata de criterios incompatibles, pues son frecuentes estos órganos. La legislación estatal básica diferencia estos órganos para, por un lado, reconocer que podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento y, por otro lado, que se integran en la organización administrativa, pero no en su estructura jerárquica.
Órganos Burocráticos
Esta categoría constituye un «cajón de sastre». Comprende, a efectos de la clasificación prevista en la LRJSP, todos los órganos colegiados no incluidos en las anteriores categorías. Generalmente, se consideran burocráticos aquellos compuestos por autoridades o empleados públicos, en general de una misma Administración Pública, y que no representan intereses distintos del interés público. Por eso, comprenden también los órganos de expertos en los que se goza de la condición de miembro por el conocimiento, experiencia, profesionalidad o similar que permitirán una adecuada apreciación del interés público.
Estructura del Órgano Colegiado
La naturaleza colegiada de un órgano requiere que al menos sean tres las personas que deben participar en la formación de una voluntad colegiada. El régimen jurídico básico de los órganos colegiados en la LRJSP no refiere una mínima estructura interna, como inicialmente hacía la Ley 30/1992 y, en consecuencia, no hay referencia alguna a quiénes son o pueden ser presidente y miembros del órgano, ni cuáles son sus funciones. La regulación básica de los órganos colegiados sí presta atención al secretario, que puede ser miembro del propio órgano o una persona al servicio de la Administración Pública correspondiente. Si el secretario no es miembro y es suplido por un miembro, este conservará todos sus derechos como tal miembro. Se admiten diversas formas de designación, pero teniendo en cuenta sus funciones, debería recaer sobre un funcionario, en coherencia con el artículo 9.2 del EBEP.