PRIMERA FASE. La iniciativa legislativa
La iniciativa legislativa es la facultad y momento con los que se inicia el procedimiento conducente a la aprobación de las leyes. Se materializa en la presentación de una propuesta de ley, que luego se somete a discusión delParlamento y que, en caso de aprobarse, se convierte en ley.
El procedimiento legislativo comienza con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos Cámaras (Congreso o Senado). Mediante:
Proyecto de ley: iniciativas presentadas por el Gobierno.
Proposición de ley: el resto de iniciativas.
La iniciativa legislativa le corresponde a los siguientes órganos:
En primer lugar, al Gobierno. El proyecto de ley, aprobado en Consejo de Ministros, será remitido al Congreso e irá acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ellos. Esta es la forma habitual de iniciar el procedimiento legislativo.
En segundo lugar, al Congreso y al Senado. Las proposiciones de ley podrán ser adoptadas por un Grupo Parlamentario o bien irán suscritas por 15 Diputados o 25 Senadores.
Las proposiciones de ley irán acompañadas igualmente de una exposición de motivos y de los antecedentes.
En tercer lugar, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas también pueden remitir al Congreso una proposición de ley o bien pueden solicitar al Gobierno la adopción de un proyecto de ley.
En el caso de que se trate de una proposición de ley, la Asamblea Legislativa designará a tres miembros de su Asamblea (como máximo) para la defensa de la proposición ante el Congreso.
Por último, también se reconoce la iniciativa legislativa popular, aunque en este supuesto está sometida a ciertas restricciones.
La proposición de ley deberá ir acompañada de, al menos, 500.000 firmas y cumplir con los requisitos que se desarrollan en la Ley Orgánica correspondiente. Así, la iniciativa legislativa popular no podrá versar sobre:
Materias propias de Ley Orgánica.
Materia tributaria.
Materias o de carácter internacional.
En lo relativo a la prerrogativa de gracia.
SEGUNDA FASE. Central o constitutiva.
La fase central o constitutiva, es la destinada a la discusión y, en su caso, aprobación de la iniciativa legislativa. En ella, se fija el contenido de la futura ley. En esta fase tiene especial protagonismo el Congreso de los Diputados, ya que es esta Cámara la que inicia, generalmente, la elaboración de las leyes.
Publicación y toma en consideración.
Tras la presentación de la iniciativa legislativa, la Mesa de la Cámara examina si se cumplen o no los requisitos legales para su tramitación. Acto seguido, se procede a la publicación del proyecto o proposición de ley de que se trate en el Diario Oficial de las Cortes.
Si se trata de una proposición de ley, será remitida al Gobierno, para que, en el plazo de 30 días, éste manifieste su criterio respecto a la toma en consideración y su conformidad, o no, a la tramitación de la proposición, en los casos en los que implique aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios.
Una vez pasado el trámite ante el Gobierno, todas las proposiciones de ley han de presentarse ante el Pleno de la Cámara para que ésta se pronuncie sobre si procede o no continuar con el procedimiento legislativo, es decir, si da comienzo la fase central o decisoria.
Esto se denomina la toma en consideración, que consiste en un debate y votación en el Pleno del Congreso sobre la oportunidad y las líneas básicas de la proposición de ley.
Se trata de un filtro preliminar para eliminar todas las iniciativas que no resulten procedentes para la mayoría de la Cámara.
Los proyectos de ley y las proposiciones de ley que se reciban del Senado no se someten a este examen previo.
A continuación, el proyecto pasará en manos del Congreso de los Diputados y del Senado:
A) EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
Una vez concluida la toma en consideración en la Mesa del Congreso, se procede a la publicación del proyecto o proposición en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y se abre el plazo para la presentación de enmiendas, remitíéndose a la Comisión correspondiente.
1. Presentación de enmiendas
El plazo para presentar enmiendas es de 15 días, prorrogables, en los casos de considerable envergadura o que planteen problemas especiales. Hay dos tipos de enmiendas:
Enmiendas a la totalidad. Significa el rechazo completo al proyecto o proposición de ley. Suponen el rechazo del texto o un nuevo texto completo alternativo. Sólo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios.
Enmiendas parciales. Éstas postulan la supresión, modificación o adición de algún artículo o apartado.
No cabe presentar enmiendas a la totalidad de las proposiciones de ley.
2. Informe de la Ponencia
La Ponencia es un grupo reducido de diez diputados de composición plural, al que corresponde estudiar con detenimiento y elaborar un informe de la iniciativa legislativa y las enmiendas presentadas a su articulado. Concluido su trabajo, desaparece.
En el informe de Ponencia se podrán concretar más enmiendas al texto. Este nuevo texto es el que se toma en cuenta en la fase sucesiva, sustituyendo al inicial.
3. Deliberación y debate en Comisión
Una vez recibido el informe de la Ponencia, comienza el debate en Comisión.
Durante el debate en Comisión se procede a la votación artículo por artículo, y se elabora un dictamen con el texto que se propone, con un plazo de dos meses, prorrogables. No obstante, las enmiendas que hayan sido rechazadas pueden mantenerse por los Grupos que las hayan propuesto para su discusión y votación en el Pleno de la Cámara.
Las reuniones de la Comisión quedan constatadas en el Diario Oficial y a través de los medios de comunicación acreditados.
A partir de este punto, no está permitida la presentación de nuevas enmiendas, salvo que sea de carácter transaccional.
4. Debate y votación en el Pleno
El dictamen de la Comisión se eleva al Pleno para someterlo a debate y votación final.
En el Pleno se abre el debate sobre el texto aprobado en Comisión y las enmiendas que se hayan mantenido al texto.
En ese debate participan, por regla general, el miembro del Gobierno al que corresponde la iniciativa y un Diputado de la Comisión, que explican el texto propuesto.
Una vez presentado el texto que se propone, pueden participar el resto de Grupos Parlamentarios, siguiendo el orden fijado por el Presidente de la Cámara.
Para que el proyecto se entienda aprobado basta con el voto de la mayoría simple, aunque, en ocasiones, se exigen mayorías cualificadas. Es decir, basta con que haya más votos a favor que en contra, con independencia del número de abstenciones.
Aprobado el proyecto de ley en el Congreso de los Diputados, será remitido al Senado, para la deliberación en su seno.
B) EN EL SENADO
En el Senado se sigue un procedimiento similar al del Congreso. El Senado dispone de dos meses (o 20 días en el caso del procedimiento de urgencia) para oponer su veto al proyecto o bien para introducir enmiendas al mismo.
De lo contrario, es decir, si el Senado no introduce modificaciones al texto presentado por el Congreso, el texto se consideraría totalmente aprobado y se pasaría a la última fase de sanción, promulgación y publicación.
Si el Senado introduce enmiendas al articulado, el proyecto se remite de nuevo al Congreso para su nueva consideración. Las enmiendas introducidas por el Senado serán ratificadas o rechazadas con el voto de la mayoría simple del Congreso.
Si el Senado ha opuesto el veto (enmienda a la totalidad), para poder levantar el veto del Senado se exige la mayoría absoluta del Congreso o bien mayoría simple una vez hayan transcurrido dos meses.
TERCERA FASE. Sanción, promulgación y publicación
La tercera y última fase consiste en la sanción real, la promulgación y la publicación.
Una vez que el Congreso aprueba definitivamente el texto o bien si el Senado no introduce enmiendas, la ley queda aprobada y se somete a los trámites de sanción y promulgación.
Según la CE “el Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.
La sanción real es un acto meramente formal en el que el Rey, como Jefe del Estado suscribe las normas y actos del Estado.
La promulgación consiste en dar fe de que efectivamente ha tenido lugar la aprobación de la ley y que ha recaído sobre el texto que se va a publicar.
Finalmente, el procedimiento legislativo concluye con el mandato constitucional de la publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado, exigencia del principio de publicidad.
Procedimientos legislativos especiales. Junto con el procedimiento legislativo ordinario, existen procedimientos especiales:
Leyes Orgánicas: requieren de mayoría absoluta por los Diputados).
Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Estatutos de Autonomía: la iniciativa proviene de la asamblea de representación del territorio que pretende la autonomía.
Reforma constitucional.
Competencia legislativa plena de las Comisiones: Se delega a las Comisiones la facultad de aprobar directamente los proyectos legislativos, sin tener que pasar por el Pleno de la Cámara para su aprobación, pasando directamente al Senado. Este procedimiento de competencia legislativa plena de las Comisiones queda excluido en los siguientes casos: la reforma constitucional, cuestiones internacionales, Leyes orgánicas, Leyes de bases y los Presupuestos Generales del Estado.
Procedimiento de lectura única: Mediante este procedimiento, el Pleno del Congreso es el encargado de aprobar directamente un texto, sin que éste pase por la Ponencia ni por Comisión. Este procedimiento se establece para normas de formulación sencilla o con pocos artículos, que permiten ser aceptados o rechazados en bloque, sin posibilidad de presentar enmiendas.
Procedimiento de urgencia: se acortan los plazos a la mitad.