La Potestad Organizatoria: Significado y Evolución Histórica
Teorías sobre la Organización Administrativa y el Poder Ejecutivo
La atribución de la potestad organizatoria a la Administración no ha planteado problemas históricamente, ya que se reconoce a toda entidad jurídicamente personificada como un principio general del Derecho, siempre dentro de los límites que les marcan sus leyes reguladoras. En este sentido, todo ente es, en parte, heterónomamente organizado y, en otra parte, se autoorganiza. Este es también el caso de la Administración, y el problema jurídico estriba solo en determinar hasta dónde llega el poder de autoorganización: la potestad organizatoria.
El problema se ha resuelto históricamente de diverso modo. Originariamente, el constitucionalismo reconoce al Poder Ejecutivo la potestad organizativa plena, postura que se reforzó doctrinalmente con la afirmación del principio monárquico, como una consecuencia falsamente extraída de la Teoría de la División de Poderes por los iuspublicistas alemanes. Consecuencia que nunca se aplicó al Poder Judicial, cuya organización fue materia de reserva de Ley, lo que implica su organización por el Poder Legislativo.
Esta posición, de atribuir al propio Poder Ejecutivo la organización administrativa (esto es, su autoorganización) y la consiguiente exclusión de la ley en esta materia, se reforzaba con otras dos teorías que conducían también a la exención del control judicial en esta materia: la teoría de la no juridicidad de la materia organizativa y la del carácter discrecional de la potestad organizatoria.
La primera teoría se basaba en el carácter intrasubjetivo de lo organizativo, por lo que, identificando lo jurídico exclusivamente con relaciones intersubjetivas, se deducía el carácter no jurídico de lo organizativo.
La identificación de la potestad organizatoria como una materia reservada al Ejecutivo, en definitiva, como una materia de reserva reglamentaria, con la finalidad política de lograr la exención de control por los otros dos Poderes, ha sido definitivamente desechada. La materia organizativa, en conclusión, es igual a cualquier otra; por consiguiente, puede ser regulada por la Ley y, desde luego, está sometida al control de los Tribunales.
Sustancialmente, salvo los aspectos que estén regulados por Ley, la organización se integra en la potestad reglamentaria, con los fines propios de ésta y, en los actos de pura gestión organizativa, sin singularidades relevantes.
Relaciones entre Ley y Reglamento en Materia Organizativa
Como ya hemos advertido, el moderno constitucionalismo no admite que la materia organizativa pueda, por sí misma, alterar los principios que cada Constitución establece sobre las relaciones entre la Ley y el Reglamento. En este sentido, en las Constituciones como la española, que no consagran la reserva reglamentaria (como Francia), lo organizativo se distribuye con las consecuencias que ya conocemos entre normas de distinto valor: la propia Constitución, las leyes y los reglamentos.
Las Constituciones se limitan a regular los principios que conforman el modelo de organización administrativa, a prever el régimen de creación de órganos administrativos o de algunos de ellos y a establecer la reserva de ley para la regulación de ciertos órganos de la Administración, los de mayor relieve. Las Constituciones no acostumbran a descender mucho más en la regulación de la Administración, con la notable excepción de la española.
La organización no se reserva en bloque a la ley, sino solo algunos aspectos esenciales de la misma. Esta posición coincide con las teorías que, aun no admitiendo las tesis que atribuían lo organizativo exclusivamente al Poder Ejecutivo, defienden que sustancialmente, en los aspectos no trascendentales políticamente, debería dejarse un amplio margen a la potestad reglamentaria para modular la organización administrativa.
Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que, de acuerdo con los principios generales que informan las relaciones entre ley y reglamento, la no inclusión de una materia concreta en la reserva de ley no impide que pueda efectivamente regularse por una norma de este rango, lo que produce el efecto de futuro de no poder ser regular por reglamento en tanto se mantenga en vigor la ley en los aspectos regulados por ésta, por lo que solo cabrán, en este caso, reglamentos ejecutivos, con el carácter complementario de la ley que ya conocemos.
Por otra parte, debe señalarse que el juego de estas relaciones ley-reglamento en materia organizativa puede enriquecerse con las técnicas de delegación legislativa o de deslegalización ya estudiadas.
Reconocimiento de la Potestad Organizativa a las Administraciones Públicas en el Derecho Español
La atribución de la potestad organizativa a las Administraciones Públicas, con los condicionantes ya estudiados, constituye un principio general del Derecho, por lo que no precisa recogerse de forma expresa por la norma; pero además está expresamente reconocida en el artículo 11.1 LPC: «Corresponde a cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización».