La Actividad Sancionadora de la Administración

1. Concepto, Fundamento y Límites Constitucionales

A. Concepto y Fundamento

La diversidad de consecuencias derivadas de la infracción de una norma son: nulidad, castigo o sanción, ejecución forzosa de la obligación incumplida, pérdida de un derecho subjetivo o interés legítimo, responsabilidad patrimonial con efectos lesivos.

B. La Distinción entre Sanciones y Otros Actos Desfavorables

La diferencia radica en la función represiva por comisión de infracción (ne bis in idem) frente a la función coercitiva del cumplimiento de obligación (reiteración legítima).

C. Concepto de Sanción en Sentido Amplio

Respuesta jurídica al incumplimiento de una norma. Toda consecuencia negativa o desfavorable que deriva de la infracción de la norma: imperativa o prohibitiva.

D. Concepto de Sanción en Sentido Estricto

Castigo que se impone a quien comete una infracción tipificada como sancionable. Consecuencia aflictiva que no pretende reparar perjuicios causados por quien vulnera el Ordenamiento Jurídico, sino castigar al infractor para realizar un reproche y retribuirle negativamente. Es sanción administrativa aquel mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, a través de un procedimiento administrativo, con una finalidad represora, consistente en la privación de un bien o derecho, o la imposición de un deber.

2. Fundamento y Límites Constitucionales

A. Fundamentos Constitucionales

A partir del siglo XVIII surge en numerosos países europeos una potestad sancionadora en manos de la Administración como parte esencial de la actividad de Policía administrativa (NIETO). Desde entonces, el ordenamiento jurídico ha ido distinguiendo cada vez con mayor nitidez entre las infracciones penales, calificadas como delitos o faltas, recogidas en el Código Penal y en su legislación complementaria, sancionables por los Tribunales penales, y las infracciones administrativas sancionables por la Administración. El Derecho sancionador administrativo tiende a proteger el interés general de los ciudadanos de una forma indirecta. Es un Derecho preventivo, que tiende a que los ciudadanos no realicen aquellas conductas que puedan provocar la lesión de los derechos de los demás o la lesión de los intereses generales.

B. El Fundamento Jurídico Positivo del Poder Represor de la Administración

La Constitución de 1978, en su artículo 25.1, dispone: «Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento». También se acude al artículo 45.3 CE en el que, en materia de medio ambiente, se dice que: «…en los términos que fije la Ley se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas…» El Tribunal Constitucional tiene declarado que en el Estado hay un único ius puniendi, donde el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales».

C. Diferencias y Principios que lo Justifican

• Diferencias cuantitativas en las sanciones:
  • La gravedad de las sanciones.
  • Las sanciones privativas de libertad.
• Diferencia normativa:
  • Reserva de ley orgánica en las penales.
  • Reserva de ley ordinaria en las administrativas.
• Diferencia de principios: Los principios y garantías del Derecho sancionador administrativo son sustancialmente iguales a los del Derecho Penal.

D. Clases de Sanciones Administrativas

La potestad sancionadora de la Administración se puede dividir en:

• Facultad disciplinaria de la Administración de imponer sanciones a los funcionarios y responsables de faltas cometidas en el ejercicio de sus cargos y tiene, por tanto, carácter interno.
• Facultad de la Administración de imponer correcciones a los administrados por los actos contrarios a lo ordenado y tiene, por tanto, carácter externo.

Aunque la sanción administrativa más característica es la multa, no es éste el único tipo de sanción, al poder consistir éstas en la pérdida de un derecho o expectativa, aunque no en la privación de la libertad, debiendo respetarse la proporcionalidad entre infracción y sanción.

• a. La multa como sanción de contenido económico:
  • Cuantificación del importe de la multa y la amplitud de la horquilla.
  • Periódica actualización del importe de la multa.
  • Sanciones accesorias a la multa.
• b. La privación de derechos.
• c. Las sanciones privativas de libertad.

No cualquier consecuencia negativa para el administrado puede ser identificada como sanción administrativa, con lo que ello supone de aplicación o no de su régimen jurídico y garantías, siendo preciso para ello que se encuentren tipificadas como tales los hechos correspondientes y que el imputado sea considerado culpable. No deben confundirse las sanciones administrativas con la coacción administrativa. No pueden confundirse las sanciones administrativas y la imposición de obligación de reponer las cosas dañadas a su estado primitivo o indemnizar por daños o perjuicios causados en las mismas.

3. Los Principios de la Potestad Sancionadora (Sustantivos y Procedimentales)

A. Principios Generales Sustantivos

La Seguridad Jurídica y la Actividad Sancionadora

• Principio de legalidad penal y reglamentos.
• La utilización de conceptos jurídicos indeterminados, la tipificación incompleta y la remisión en blanco.
• Prohibición de analogía.
• Principio de irretroactividad de las normas.
• Principio ne bis in idem.
• Seguridad jurídica y el principio de culpabilidad.
• La seguridad jurídica y el transcurso del tiempo.
• Principio de proporcionalidad.

a. Principio de Legalidad Penal y Colaboración de los Reglamentos

• Alcance de la colaboración del reglamento.
• Especificaciones de las infracciones o sanciones.
• Graduación de las sanciones.
• Procedimiento sancionador y órganos competentes.

Titularidad de la Potestad Normativa y la Potestad Sancionadora

• Potestad normativa de las CCAA y EELL.
• Potestad sancionadora de las CCAA y EELL.

b. La Utilización de Conceptos Jurídicos Indeterminados

El conocimiento cierto de las conductas prohibidas supone: claridad de las normas, seguridad absoluta / certeza razonable.

c. Seguridad Jurídica y el Principio de Irretroactividad

(Ver anexo)

d. Seguridad Jurídica y el Principio Ne Bis In Idem

• Una misma acción no puede ser sancionada dos veces.
• Triple identidad:
  • Sujetos.
  • Hechos.
  • Fundamento (bien jurídicamente protegido).
• Concurrencia de sanción penal y administrativa:
  • Comunicación de los hechos al Ministerio Fiscal.
  • Suspensión del procedimiento administrativo.
  • Eficacia vinculante de la declaración judicial de hechos probados.

e. Seguridad Jurídica y Principio de Culpabilidad

Responsabilidad: (Ver anexo)

• La buena fe y la culpabilidad.
• La culpabilidad de las personas jurídicas:
  • Responsabilidad de las personas físicas titulares de órganos.
  • Culpa in vigilando o in eligendo de la persona jurídica.
  • Responsabilidad subsidiaria o solidaria de la persona jurídica.

f. La Seguridad Jurídica y el Transcurso del Tiempo

(Ver modos de extinción, Apartado 5)

g. Principio de Proporcionalidad

ANEXO

B. Principios Procedimentales

Exigencia de Tramitación Formal de un Procedimiento

• i. La prohibición de sanciones de plano.
• ii. Las infracciones procedimentales que no son subsanables.
• iii. Los derechos procedimentales del presunto responsable:
  • Separación de la fase instructora y la sancionadora.
  • Derecho a ser informado: identidad del instructor y órgano competente para sancionar.
  • Derecho a ser informado y notificado de la imputación, hechos, infracción y sanción.
  • Derecho a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa.
  • No hay derecho a la asistencia letrada, pero se puede actuar asistido por abogado.

4. En Particular, el Procedimiento Sancionador

El Inicio del Procedimiento Sancionador

La Incoación de Oficio

• A instancia de órgano competente o previa denuncia de un tercero.
• El denunciante no es interesado ni parte en el procedimiento sancionador.

Las Actuaciones Previas a la Incoación Formal

• Determinación de los hechos y sus circunstancias relevantes.
• Identificación de las personas.

La Incoación del Procedimiento como Acto de Trámite

• Impugnación de la resolución sancionadora.
• Impugnación de la apertura del expediente sancionador:
  • Decide directa o indirectamente del fondo.
  • Determina la imposibilidad de continuar el procedimiento.
  • Produce indefensión.
  • Produce perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

La Adopción de Medidas Provisionales

• Razones de urgencia inaplazable.
• Medidas que resulten necesarias.

El Desarrollo del Procedimiento Sancionador: Las Fases

• Pliego de cargos.
• Pliego de descargo.
• Indagaciones administrativas y aportación de pruebas.
• Redacción por el instructor de la propuesta de resolución.
• Audiencia al interesado.

La Prueba de la Infracción

• Prueba y presunción de inocencia.
• Presunción de veracidad y acierto de las actas de inspección.
• Presunción de validez del acto sancionador.
• La Administración: carga de la prueba de elementos constitutivos de infracción.
• Prueba plena / prueba indiciaria.
• La colaboración del ciudadano y derecho a no declararse culpable.
• Presunto infractor, carga de la prueba de los elementos impeditivos o modificativos de la responsabilidad.

La Terminación del Procedimiento Sancionador

La Terminación Expresa

• Obligación de dictar y notificar resolución expresa.
• Incumplimiento de la obligación y caducidad del procedimiento.
• Caducidad del procedimiento y prescripción de la infracción.

El Contenido de la Resolución Sancionadora

• Separación de la calificación de los hechos realizada por el instructor.
• Derecho a formular alegaciones.
• La motivación de la resolución.
• La resolución de todas las cuestiones y la congruencia procesal.

La Inmediata Ejecución de la Sanción y la Interposición de Recursos

• Ficción de validez y eficacia directa e inmediata del acto administrativo.
• El acto sancionador sólo es ejecutivo cuando ponga fin a la vía administrativa.
• La interposición del recurso administrativo no tiene eficacia suspensiva.
• Interposición de recurso judicial y prolongación de los efectos de las medidas cautelares.

La Publicidad de las Sanciones

5. Modos de Extinción de las Sanciones Administrativas

La Prescripción de la Infracción

• Período de tiempo entre la comisión de la infracción y la incoación del procedimiento.
• Plazos:
  • 3 años (infracciones muy graves).
  • 2 años (infracciones graves).
  • 6 meses (infracciones leves).

La Caducidad del Procedimiento

• Período de tiempo entre la incoación y la terminación del procedimiento.
• Duración de la paralización fijada por legislación sectorial.
• Paralización por causas imputables al presunto infractor.

La Prescripción de la Sanción

• Período de tiempo entre la imposición y la ejecución de la sanción.
• Plazos:
  • 3 años (sanciones muy graves).
  • 2 años (sanciones graves).
  • 1 año (sanciones leves).

Artículo 25. Principio de legalidad

1. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.

3. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.

4. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.

Artículo 26. Irretroactividad

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición.